n. 7/8-2003 - © copyright.

Consiglio di Stato, Sez V - decisione 29 luglio 2003 n. 4330;
Pres. Quaranta, Est. Zaccardi.
IMPRESA G. COSTA S.R.L. Avv. . ANTONIO NATRELLA
c. ACQUEDOTTO PUGLIESE S.P.A. Avv. ti GIOVANNI NARDELLI e. GIUSEPPE VITTORIO MOCCI; GHEZZI UGO S.R.L. mandataria A.T.I. (Avv. PIETRO QUINTO), A.T.I. ASM BRESCIA ITALCANTIERI-GHEZZI UGO non costituitosi;

1 - Contratti della P.A. – offerte – offerte anomale – elementi valutabili - contratti con personale, scostamenti rispetto alle medie di offerte, macchinari specifici, voce “costi generali”, condizioni favorevoli di mercato.

1 - L’anomalia di una offerta (nella specie, in un appalto in settori esclusi, art. 25 D. Lgs. 158/1995), genera un procedimento di verifica dell’idoneita’ strutturale del costo a giustificare il fascio delle operazioni dedotte in capitolato. In tale procedimento la Commissione di gara puo’ tenere presente:
a – quale tipo di personale, sotto l’aspetto contrattuale (metalmeccanico o , piu’ oneroso, edile) sia impiegato;
b – l’ incidenza economica complessiva di una voce sulle prestazioni globalmente a base di gara (nel caso esaminato, limitata a circa l’1%) ;
c – l’assenza di scostamenti sospetti dalla media delle offerte consimili;
d – la possibilita’ di spiegare l’economicità di un prezzo con il possesso di un macchinario specifico (nel caso di specie, per la trivellazione) e, più in generale, con i vantaggi correlati, in termini di economia di mezzi e tempi, al possesso, da parte dell’ impresa, di un consolidato patrimonio tecnologico nel settore specifico;
e – la possibilità di attingere, per le voci di non particolare rilievo, alla voce “Costi generali” al fine di compensare costi maggiori non analiticamente giustificati. Il giudizio sulla congruità della consistenza delle spese generali puo’ essere svolto tenendo presente che la quota di tali spese può essere ragionevolmente più contenuta nel caso di predisposizione di poste analitiche che diminuiscono fisiologicamente i margini per costi sprovvisti di una specifica imputazione.
f - particolari condizioni favorevoli di mercato possono derivare dallo svolgimento di un’approfondita ricerca di mercato a livello nazionale, che consenta all’impresa di contattare direttamente le fabbriche produttrici consentendo di ottenere forniture dirette senza passaggi intermedi, con un risparmio di circa il 20% sui materiali necessari. Inoltre, è possibile sia che imprese inserite da anni, a livello nazionale, nel settore e operanti in un contesto economico-geografico diverso da quello locale, possano ottenere un particolare trattamento agevolativo dalle ditte produttrici fornitrici del materiale occorrente, sia che sussistano economie di scala innescate dalla strategia di partecipare a gare in comprensori vicini offrendo prezzi ribassati consentiti dalle evidenti economie di costi.

FATTO E DIRITTO

1. Con la sentenza appellata i Primi Giudici hanno respinto il ricorso proposto dall’Impresa G. Costa s.r.l. avverso gli atti relativi alla procedura di affidamento mediante licitazione privata dell’appalto dei lavori di installazione delle attrezzature per il monitoraggio, la realizzazione dei pozzi spia per la salvaguardia della falda acquifera nonché per la manutenzione, l’esecuzione dei lavori di emergenza ed il servizio di conduzione degli impianti di sollevamento delle acque sotterranee e degli acquedotti da essi alimentati relativamente al comprensorio n. 4.
La società appellante ripropone e sviluppa le argomentazioni poste a fondamento del ricorso originario.
Resistono l’Acquedotto Pugliese s.p.a. (ente appaltante) e l’aggiudicataria ATI Ghezzi Ugo s.r.l.-ASM Brescia-Italcantieri.
Le parti hanno affidato al deposito di memorie l’ulteriore illustrazione delle tesi difensive.
All’udienza del 28 marzo 2003 la causa è stata trattenuta in decisione.
2. Appare utile precisare, in via preliminare ed in punto di fatto gli elementi essenziali della vicenda. Nella seduta del 29 agosto 2000, la Commissione di gara, dopo avere premesso che nella fase di verifica dell’anomalia una particolare attenzione sarebbe stata riservata all’analisi del prezzo relativo al servizio di conduzione e controllo dei pozzi (incidente per circa il 45% sull’importo a base della gara), rilevava, in sede di esame delle giustificazioni fornite dall’ATI in esame in ordine all’offerta risultata anormalmente bassa ai sensi dell’art. 25 del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 158, che, per l’appunto in riferimento a detta voce, “il costo della manodopera non pare remunerativo e sufficiente a coprire tutte le prestazioni richieste in capitolato, come risulta al raffronto tra il costo previsto in analisi e quello relativo ai minimi contrattuali per operai specializzati, di cui alla tabella allegata al presente verbale”.
Nella seduta del 6 ottobre 2000, all’esito della valutazione degli ulteriori chiarimenti forniti dall’associazione in parola, la Commissione confermava “le osservazioni riportate nel verbale del 29 agosto u.s.”.
Infine, nella seduta dell’11 ottobre del medesimo anno, convocata su formale invito del responsabile del procedimento per discutere in merito ai contenuti dei verbali delle riunioni precedenti, la Commissione esprimeva il convincimento che l’offerta dell’odierna appellante non potesse considerarsi anomala; affermava, poi, in relazione alle giustificazioni prodotte ed alle ulteriori dichiarazioni rese dall’ATI Ghezzi sulle modalità di espletamento del servizio di conduzione dei pozzi, che dette affermazioni rappresentavano comunque un atto di responsabilità tale da far venir meno le perplessità riportate nei verbali precedenti relative al costo della manodopera, “che è comunque allineato ai minimi del contratto collettivo di categoria e per la garanzia di servizio richiesta al capitolato; si può intendere, pertanto, che gli oneri non inclusi nelle analisi presentate trovino copertura nell’aliquota per spese generali”. Da ciò la dichiarazione di non anomalia dell’offerta presentata dall’ATI per il lotto in esame e per gli altri lotti in relazione ai quali l’offerta era risultata anormalmente bassa e, per l’effetto, la successiva decisione di disporre l’aggiudicazione in favore dell’associazione temporanea oggi appellata.
Si deve premettere che in ordine ad analoghe controversie sorte per l’aggiudicazione di altri lotti assegnatE all’ATI appellata nell’ambito della stessa procedura concorsuale il Consiglio di Stato Sez. VI ha definito appelli di contenuto corrispondente a quello in esame con il rigetto degli stessi sulla base di considerazioni di principio qui integralmente condivise (cfr. tra le altre la sentenza n. 2336/2002).
Vengono, ciò posto qui riprodotti gli argomenti che hanno portato alla reiezione delle singole censure che, vengono condivisi dal Collegio e rispondono anche ad una esigenza di uniformità di giudizio su questioni identiche.

1. Con il primo motivo di appello, la società ricorrente prospetta la tesi alla stregua della quale la Commissione di gara, in sede di valutazione conclusiva in termini positivi delle giustificazioni fornite dall’associazione poi aggiudicataria (seduta dell’11 ottobre 2000), avrebbe, in modo illogico e senza il supporto di una congrua motivazione, superato le perplessità manifestate in precedenza in ordine alla congruità ed alla remuneratività del costo della manodopera (sedute del 29 agosto 2000 e del 5 ottobre).
Il motivo non è fondato.
La Sezione ritiene che l’esame degli atti relativi alla procedura, comprensivi dei prospetti e dei calcoli che hanno trovato ingresso nel subprocedimento, unitamente alle pur sintetiche considerazioni espresse dalla Commissione in merito al rispetto dei minimi contrattuali ed alla copertura garantita dalla voce dedicata alle spese generali, diano adeguata contezza dell’iter logico seguito dall’organo amministrativo al fine di pervenire ad un giudizio finale positivo sulla congruità delle giustificazioni non inficiato dai profili di irragionevolezza e di illogicità che consentano di pervenire ad un giudizio di illegittimità ovvero rendono possibile la ripetizione della verifica tecnica ai fini del sindacato intrinseco.
Si deve prendere le mosse dalla premessa che i dubbi in origine espressi dalla Commissione (si veda il verbale del 29 agosto, che fa esplicito riferimento al “raffronto tra il costo previsto in analisi e quello relativo ai minimi contrattuali per operai specializzati”), hanno toccato il costo del personale specializzato elettromeccanico, senza riguardare in modo esplicito nel complesso l’organizzazione apprestata dalle imprese per l’esecuzione delle prestazioni oggetto della procedura di gara. In sostanza i sollecitati chiarimenti, senza riguardare i dati strutturali ed organizzativi dell’offerta dell’ATI Ghezzi-Italcantieri, hanno toccato in modo essenziale il dato finanziario dell’incidenza del costo del personale, raffrontato con quello calcolato nelle tabelle predisposte dall’ente appaltante. Ebbene, se si muove da questa premessa, a fronte della quale non appare sorretta da supporto documentale la tesi dell’appellante secondo la quale gli apprezzamenti critici non potevano che riguardare in modo più radicale l’idoneità strutturale del costo indicato a giustificare il fascio delle operazioni dedotte in capitolato, risulta sufficientemente chiaro che nell’ambito del servizio di conduzione (identificato nelle tabelle con la lettera S) deve essere impiegato solo personale metalmeccanico che risulta meno oneroso di quello edile in relazione agli oneri derivanti dai contributi alla Cassa Edile. Di tanto vi è chiara traccia nella tabella esplicativa fornita dalla società aggiudicataria, che riporta una paga in definitiva rispettosa, dei minimi contrattuali come del capitolato speciale (art. 9, lettera a). Risulta quindi eliminato il dubbio espresso nelle richieste di giustificazioni, dell’applicazione di trattamenti non rispettosi dei minimi contrattuali nei confronti del personale adibito al servizio di conduzione dei pozzi.

2. Quanto, poi, all’argomento sviluppato dall’appellante in merito alla mancata specificazione, da parte dell’ATI appellata, delle tipologie di verifiche diverse ed ulteriori rispetto a quelle giorn aliere (il riferimento è alle ispezioni semestrali e biennali), non sono censurabili per illogicità e, quindi, sindacabili in sede di verifica giurisdizionale sull’apprezzamento tecnico della p.a., le giustificazioni fornite in sede processuale dall’ATI appellata secondo cui quest’ultima avrebbe distribuito il tempo occorrente per la visite periodiche all’interno di quello destinato alle ispezioni giornaliere. All’assunto dell’appellante secondo cui dette giustificazioni sono state offerte solo in sede processuale, si deve replicare, per un verso, che le modalità di espletamento delle ispezioni sono state chiarite nelle dichiarazioni rese in occasione della riunione dell’11ottobre e, soprattutto, che la prospettazione fornita dall’ATI Ghezzi è suffragata in termini obiettivi dall’indicazione di un tempo per l’effettuazione delle singole ispezioni quotidiane superiore a 24 minuti che, anche alla luce della comparazione del tempo specificato dall’aggiudicataria, si appalesa verosimilmente comprensivo anche delle ispezioni periodiche; ispezioni, queste ultime, delle quali, anche nell’ottica di un giudizio complessivo sull’affidabilità dell’offerta, va sottolineata la limitata incidenza economica complessiva sulle prestazioni globalmente a base di gara.

3. Il giudizio positivo di anomalia risulta inoltre rafforzato dalle tabelle predisposte dall’ente appellato ove si puntualizza che l’utilizzo del metodo di verifica dato dal confronto dei prezzi con una soglia di congruità risultante dalla differenza tra la media dei prezzi unitari minimi medi praticati sul mercato di riferimento delle gare in corso e la media degli scarti positivi rispetto al prezzo unitario medio, non ha consentito il riscontro di scostamenti in ordine al costo del personale impiegato dall’ATI in parola. Del pari si deve rammentare, con specifico riguardo al servizio conduzione sul quale si incentrano le più vivaci censure mosse dall’appellante, che il prezzo offerto dall’ATI Ghezzi risulta superiore alla soglia di congruità individuata dalla Commissione di gara.
Ora, la Sezione conviene con l’appellante che entrambi gli elementi (tabella predisposta dopo la gara dalla Commissione e raffronto tra i costi indicati dalle due concorrenti in esame per il personale adibito al servizio di conduzione dei pozzi) non assumono rilievo decisivo, posto, quanto al primo atto, che nel giudizio amministrativo non è consentita l’integrazione postuma della motivazione a corredo della statuizione gravata; e che, per altro verso, il giudizio in tema di anomalia assume una connotazione schiettamente soggettiva che osta all’introduzione di elementi comparativi mutuati dall’apprezzamento di una diversa e singolare realtà imprenditoriale. Si deve, tuttavia, precisare che gli elementi ricordati confermano una motivazione già originariamente immune dalle censure rivolte se letta in raffronto all’insieme degli atti procedimentali e delle tabelle ed elementi di calcolo, nonché l’insussistenza di elementi di anomalia in capo ad un’offerta che non presenta, per i profili toccati dalle richieste della commissione, scostamenti sospetti dalla media delle offerte consimili, ivi compresa l'offerta formulata dall'appellante. Si conferma, in definitiva, ulteriormente la legittimità di una determinazione sorretta da adeguata motivazione e preparata da idonea istruttoria sugli elementi di costo di cui si è detto.

4. Le esposte conclusioni non sono infine elise dai rilievi mossi dall’appellante in merito alle voci ex artt. 82 e 85 nonché in ordine all’incidenza delle spese generali.
Quanto alla voce 82 (perforazione di pozzo con sistema di percussione, di roccia di qualsiasi natura e consistenza), le considerazioni, qui condivise, svolte in merito ai limiti del sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica sottesa alla verifica delle giustificazioni nella sentenza n, 2336/2002 della Sezione Sesta non consentono di sottoporre a revisione critica il convincimento dell’amministrazione circa la possibilità di spiegare l’economicità del prezzo dal possesso, da parte dell’associata Italcantieri, di un macchinario specifico per la trivellazione dei terreni di qualsiasi natura e consistenza con una capacità di perforazione pari a 100 metri al giorno; e, più in generale, con i vantaggi correlati, in termini di economia di mezzi e tempi, al possesso, da parte della stessa impresa, di un consolidato patrimonio tecnologico nel settore specifico.
Quanto, poi, alla voce 85, riguardante il “piazzamento di cantiere per estrazione pompa per il montaggio delle sonde piezoresistive, compresi di manodopera e i mezzi meccanici necessari”, non risulta decisiva la circostanza che il Tribunale abbia fatto riferimento alla giustificazione resa per la voce n. 81 (“approntamento di attrezzatura a percussione”….), posto che l’intervento di cui alla voce n. 85 viene eseguito dalle macchine utilizzate per la perforazione il cui funzionamento, anche con riguardo ai tempi, è descritto nella scheda fornita per le giustificazioni. Appare in ogni caso dirimente la considerazione che la voce assume un’incidenza di poco meno dell’1,1% sull’appalto, inidonea ad assumere un rilievo decisivo in una valutazione di affidabilità dei cui caratteri globali si è precedentemente detto. Appare in particolare ragionevole, in quest’ottica, il convincimento della Commissione della possibilità di attingere, per le voci di non particolare rilievo, alla voce Costi generali al fine di compensare costi maggiori non analiticamente giustificati. Non risultano, in quest’ottica, convincenti le considerazioni formulate dall’appellante in merito alla capienza percentuale delle spese generali, posto, per un verso, che il giudizio sulla congruità della consistenza delle spese generali costituisce espressione di lata discrezionalità tecnica insuscettibile di sindacato in assenza di profili di illogicità in questo caso non apprezzabili; per altro verso, che non risulta irragionevole l’argomentazione secondo la quale la quote delle spese generali può essere ragionevolmente più contenuta nel caso di predisposizione di poste analitiche che diminuiscono fisiologicamente i margini per costi sprovvisti di una specifica imputazione.

5. Tanto detto sui motivi di gravame intesi a stigmatizzare la congruità delle motivazioni poste a fondamento della determinazione finale favorevole in rapporto ai punti delle giustificazioni inizialmente considerati non soddisfacenti dalla Commissione, si può passare all’esame delle censure tese a revocare in dubbio la congruità dell’istruttoria e della motivazione in merito alle ulteriori giustificazioni fornite dalle parte appellata.
Anche detti motivi non meritano positiva considerazione.
I limiti del sindacato sulla discrezionalità tecnica convincono dell’immunità dai rimproveri mossi della considerazione positiva degli elementi giustificativi relativi alle particolari condizioni favorevoli di mercato ed al credito contrattuale.
Le deduzioni sui risparmi derivanti dalle condizioni favorevoli di mercato sono state in particolare supportate dallo svolgimento di un’approfondita ricerca di mercato a livello nazionale, che ha consentito di contattare direttamente le fabbriche produttrici consentendo di ottenere forniture dirette senza passaggi intermedi, con un risparmio di circa il 20% sui materiali necessari.
Con riferimento al prezzo offerto per il sistema TLC, lo stesso è stato congruamente spiegato con il riferimento al credito contrattuale di cui godono sul mercato, per il reperimento delle apparecchiature componentistiche a prezzi contenuti, la Ghezzi s.p.a. e ASM Brescia, radicate nel settore in una posizione di notorietà. La Sezione deve al riguardo convenire con le osservazioni svolte dai primi Giudici, secondo cui “tali spiegazioni non sembrano inattendibili (né sono mai state poste in dubbio dalla Commissione), in quanto ben è possibile che imprese inserite da anni, a livello nazionale, nel settore e operanti in un contesto economico-geografico diverso da quello salentino, possano ottenere un particolare trattamento agevolativo dalle ditte produttrici fornitrici del materiale occorrente”.
Non è poi illogico il riferimento alle economie di scala innescate dalla strategia, poi coronata da successo, di partecipare a gare in comprensori vicini offrendo prezzi ribassati consentiti dalle evidenti economie di costi (sulla possibilità che le economie di scala consentite dall’espletamento di altri appalti nella zona possano costituire condizioni favorevoli giustificative di una limitazione delle spese generali e degli utili previsti di impresa, si veda la decisione della Sezione, 10 dicembre 1999, n. 814).
A non diverse conclusioni si deve pervenire in ordine ai costi dichiarati per la manodopera adibita all’estrazione ed al montaggio delle elettropompe, in ordine ai quali l’ATI aggiudicataria ha segnalato, oltre alla specifica competenza professionale degli addetti, il possesso, da parte dell'Italcantieri, di particolari attrezzature (4 impianti per estrazione, marca Mancarelli) con risparmio di tempi e spese, per l’estrazione ed il monitoraggio delle elettropompe di che trattasi.

6. Le considerazioni che precedono inducono al rigetto dell’appello.
Sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese di giudizio.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sul ricorso in appello di cui in epigrafe lo rigetta con conferma della sentenza appellata.
Spese compensate.