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Nota di commento
Nota di commento Il concetto di ristrutturazione presente nel T. U. sull’edilizia (D.P.R. 06/06/2001, n. 380), applicabile dal 1 luglio 2003, consente la demolizione e ricostruzione, ma pone problemi circa il concetto di fedelta’. Tale concetto di fedelta’ non e’presente nella legge statale, bensi’ in norme regionali. Ad esempio, nell’Allegato alla legge regionale Emilia Romagna 31/2002, nella lettera f, si parla di fedelta’ a proposito delle ristrutturazioni edilizie, collegando tale concetto a quello di identita’ di volumetria e sagoma. In Toscana, non ci si limita ad un aggettivo (“fedele”) per individuare la tipologia agevolata di ricostruzione, ma si usa il concetto di “sostituzione” edilizia, parlando altresi’ di “materiali analoghi” e di “stessa collocazione” (art. 4 L.R. 32/2003). Quindi al di la’ dell’Appennino si usa un aggettivo (fedele) mentre in riva l’Arno si precisa che tale fedelta’ deve riguardare i materiali e la collocazione. Tenendo presenti le norme statali e regionali, nell'ambito delle ristrutturazioni edilizie va tenuta distinta la semplice ristrutturazione (che si verifica ove gli interventi abbiano interessato un edificio del quale sussistano e, all'esito degli stessi, rimangano inalterate le componenti essenziali, quali i muri perimetrali, le strutture orizzontali, la copertura, sicché le modificazioni siano solo interne), dalla ricostruzione (ravvisabile allorché dell'edificio preesistente siano venute meno, per evento naturale o per volontaria demolizione, dette componenti, e l'intervento si traduca nell'esatto ripristino senza alcuna variazione rispetto alle originarie dimensioni dell'edificio e, in particolare, senza aumenti nè della volumetria, nè delle superfici occupate in relazione alla originaria sagoma dell'ingombro). Solo in presenza di tali ultimi aumenti si verte in ipotesi di nuova costruzione, da considerare tale, ai fini del computo delle distanze rispetto agli edifici contigui come previsti dagli strumenti urbanistici locali, nel suo complesso, ove lo strumento urbanistico rechi una norma espressa con la quale le prescrizioni sulle maggiori distanze previste per le nuove costruzioni siano estese anche alle ricostruzioni ovvero, ove una siffatta norma non esista, solo nelle parti eccedenti le dimensioni dell'edificio originario.
Questa precisazione deriva dall’orientamento espresso dalla Corte di Cassazione (sez. II civile, 26 ottobre 2000, n. 14128) e dal Consiglio di Stato. Qust’ultimo, nella decisione 1906 del 3.4.2000 (sez. V), sottolinea che la ristrutturazione soggiace alla normativa urbanistica sostanziale vigente all’epoca di realizzazione del manufatto oggetto di ripristino e non a quella (successiva) in vigore all’epoca della richiesta. Lo stesso Giudice, con decisione Sez. V 9 ottobre 2002 n. 5410, applica i predetti principi a tutte quelle ristrutturazioni in cui la ricostruzione avvenga non solo in conformita’ e fedelta’ ma altresi’ “in un tempo ragionevolmente prossimo a quello della demolizione”.
La decisione in rassegna consente di fare il punto su alcune differenze applicative tra regioni: in Emilia Romagna la Dia e’ obbligatoria (art.8 L. 31/2002), sicche’ non e’ possibile sostituirla con altri tipi di procedure, ma nelle altre Regioni l’art. 22 del T.U. prevede la sostituibilita’ della Dia con il permesso di costruire. Anche in Toscana, quindi, come in altre regioni, per una ristrutturazione edilizia si puo’ operare in due modi: con la Dia oppure, se progettista e committente non vogliono rischiare, si puo’ cheidere il permesso di costruire. Ancora piu’ complicato e’ il regime della cosiddetta”super Dia” (art. 8 comma 6 L. statale 443/2001), che potrebbe sbloccare molta edilizia nei centri gia’ edificati, in tutti i casi in cui si voglia intervenire con “stessa volumetria e sagoma”. In Emilia Romagna i Comuni possono eventualmente introdurre la “super Dia” per nuove costruzioni oppure rimanere nel regime del permesso di costruire per il restauro ed il risanamento conservativo, i mutamenti d’uso senza opere e la ristrutturazione edilizia.
Quanto poi all’interpretazione del Giudice nella lettura della disgiuntiva “o”, si richiamano precedenti quali Cass. Pen. Sez. V, 4 settembre 1987 n. 538 (Dinacci), mentre sull’interpretazione di una “e” quale connettivo linguistico in funzione congiuntiva inclusiva oppure in funzione meramente esemplificativa, si rinvia a Corte Cost. 22 febbraio 1988 n. 216. (poli53)

Con ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, sezione seconda, il sig. Vito Frigo, il quale, in qualità di proprietario di un immobile confinante con quello di Pizzolo Angelo, Pizzolo Giuliano e Pizzolo Ernesto, chiedeva l’annullamento della concessione edilizia n. 8655/98/01 rilasciata dal Comune di S. Bonifacio in data 12.9.01 con la quale i sigg. Pizzolo venivano autorizzati a compiere lavori di ristrutturazione del loro immobile, adibito a deposito, mediante demolizione e successiva ricostruzione, e di realizzazione di un piano interrato.
L’adito Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, seconda sezione, con sentenza in forma abbreviata ai sensi dell’art. 9 della legge n. 205/2000, n. 3070/2002, accoglieva il ricorso ed annullava la concessione edilizia, sulla base della considerazione che nella specie doveva applicarsi la normativa dettata in ordine all’edilizia condonata che, avendo natura di norma specifica, prevaleva sulla generale normativa sulla ristrutturazione urbanistica, imponendo il rispetto, nell’ipotesi in esame, della normativa di zona.
Avverso la predetta decisione proponevano rituale appello Angelo, Giuliano ed Ernesto Pizzolo, assumendo, nel merito, l’erroneità della sentenza, sotto diversi profili:
- Violazione e/o erronea applicazione dell’art. 26 L. 1034/71, come modificata dalla legge 205/2000, perché emanata in forma semplificata in mancanza dei presupposti di legge;
- Acquiescenza del ricorrente al provvedimento impugnato, con conseguente inammissibilità o improcedibilità del ricorso di primo grado;
- Violazione e/o falsa applicazione della normativa posta dalle N.T.A. del P.R.G. del Comune di S.Bonifacio. Difetto e/o illogicità nella motivazione;
- Violazione ed erronea applicazione di altre norme tecniche di attuazione del P.R.G. del Comune di S. Bonifacio con riferimento alle normative sulle distanze da edifici di altezza inferiore ai tre metri.
Proponeva, altresì, appello principale, nelle forme dell’appello incidentale, il Comune di S. Bonifacio, deducendo anch’esso, nel merito, l’erroneità della sentenza per violazione e/o falsa applicazione della normativa posta dalle N.T.A. del P.R.G. del Comune di S. Bonifacio e per illogicità e insufficienza della motivazione;
I Pizzolo, con l’adesione del Comune di San Bonifacio, chiedevano, altresì, con il medesimo ricorso, in via preliminare e cautelare, la sospensione dell’esecutività della sentenza impugnata.
Il Consiglio di Stato, con ordinanza del 11.10.2002, ha accolto l’istanza cautelare, sospendendo l’efficacia della sentenza impugnata.
Si è costituito Vito Frigo per resistere all’appello.
Con memoria depositata in vista dell'udienza l’appellante ha insistito nelle proprie conclusioni.
Alla pubblica udienza del 15 aprile 2003 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.

D I R I T T O

1. Con il primo motivo di ricorso, gli appellanti deducono la violazione e/o erronea applicazione dell’art. 26 della l. 1034/71, come modificata dalla legge 205/2000, perché la sentenza è stata emanata in forma semplificata in mancanza dei presupposti di legge, sollevando, eventualmente, questione di costituzionalità di tale norma.
Rilevano che la sentenza in forma semplificata è stata emanata in assenza del presupposto, richiesto dalla legge, della “completezza del contraddittorio”, ritenendo soddisfatto tale requisito non con la semplice rituale notificazione all’amministrazione resistente ed ai controinteressati, ma con la effettiva partecipazione di tali soggetti all’udienza cautelare in cui è stata pronunciata la sentenza.
Sul punto, basta osservare come la giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sez. VI, n. 546 del 20.01.2002, sez. IV, n. 3929 del 12.07.2002 e n. 3931 del 12.07.2001),ha più volte precisato che la valida costituzione nel giudizio di primo grado si ha con la rituale intimazione delle parti interessate.
Né il Collegio ritiene meritevole di accoglimento la richiesta di sospensione del giudizio con rimessione alla Corte Costituzionale di suddetta normativa per la violazione degli artt. 24, 103 e 113 Cost., in relazione al diritto di difesa, all’effettività della tutela giurisdizionale, e all’obbligo di motivazione, posto che la giurisprudenza ha, più volte, sancito la legittimità costituzionale della sentenza emessa in forma semplificata. Infatti, la Corte Costituzionale (cfr. Corte Cost., 10 novembre 1999, n. 427) ha già affermato che la sentenza, ancorché succintamente motivata, è idonea a definire un giudizio a cognizione piena, non essendovi alcuna reciproca interdipendenza tra semplificazione della motivazione e sommarietà della cognizione, e la giurisprudenza amministrativa (cfr., per tutte, Cons.Stato, sez. V, n. 268 del 26.01.2001) ha ribadito che la semplificazione della motivazione, nei casi speciali previsti dalla legge, è strumentale all’esigenza di garantire una ragionevole durata del processo ai sensi dell’art. 111, comma 2°, Cost., essendo compatibile con il principio di effettività della tutela giurisdizionale.

2. Con il secondo motivo di ricorso i Pizzolo lamentano l’acquiescenza del resistente, ricorrente in primo grado, al provvedimento impugnato, per cui il ricorso di primo grado avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile o irrricevibile.
Ciò in quanto con una convenzione intervenuta, in data 13.3.98, tra i Pizzolo e Vito Frigo, quest’ultimo autorizzava gli odierni appellanti a ristrutturare il manufatto oggetto del presente giudizio, impegnandosi, in più, a realizzare lo scavo per la parte interrata dello stesso. Da qui si deduce l’acquiescenza al provvedimento concessorio che avrebbe dovuto, in seguito, autorizzare questi lavori.
Tale motivo, risulta, parimenti, infondato.
Infatti, al di là della considerazione che non si ritiene configurabile un’acquiescenza preventiva ad un provvedimento amministrativo, posto che, alla data della convenzione, non era stata neanche inoltrata la domanda di concessione edilizia, l’efficacia dell’accordo è smentita da altre due circostanze. Da un lato, dal fatto che la convenzione suddetta è stata sottoscritta da Vito Frigo non in proprio ma in qualità di legale rappresentante della SI-BELLA s.n.c., allora proprietaria dell’immobile confinante con quello dei Pizzolo, e dalla quale poi il Frigo lo avrebbe acquistato, per cui l’attuale resistente è soggetto diverso ed estraneo all’accordo, che non può produrre effetti nei confronti dei terzi in assenza, come in questo caso, di trascrizione. Per altro verso, dal rilievo che la disciplina delle distanze legali è sancita da norme poste a tutela delle superiori esigenze di ordine pubblico ad una ordinata e razionale edificazione, e perciò non soggette ad essere derogate da accordi pattizi privati (cfr. Cons. Stato, IV Sezione, n. 3929 del 12.07.2002). I primi I primi due motivi di ricorso vanno, quindi, disattesi.

3. Risulta fondato, invece, il terzo motivo di ricorso proposto dall’appellante.
Merita adesione, infatti, la censura con la quale sia il Comune di S.Bonifacio che Pizzolo Angelo, Giuliano ed Ernesto deducono il difetto di motivazione e la violazione e/o falsa applicazione delle norme tecniche di attuazione del p.r.g. da parte della sentenza impugnata.
Come accennato in fatto, il T.A.R. Veneto ha accolto il ricorso ritenendo di applicare la normativa specifica, e quindi prevalente su quella urbanistica generale, dettata in materia di edilizia condonata, che impone, in caso di abbattimento e ricostruzione, il rispetto della normativa di zona. Di qui, anche se sul punto non vi è espressa pronuncia, conseguirebbe il mancato rispetto, imposto, appunto, dalla normativa di zona, delle norme generali sulle distanze.
Tale iter argomentativo non è condivisibile.
In ordine all’edilizia condonata, la normativa speciale delle N.T.A. del P.R.G. del Comune di S.Bonifacio prevede, “in caso di abbattimento e ricostruzione, il rispetto delle normative e destinazioni di zona”. E le normative di zona prescrivono (pag. 35 N.T.A.), con riguardo a quella di riferimento del manufatto in questione, realizzato in zona B di P.R.G., che la ristrutturazione richiesta avvenga mediante “la ricostruzione sull’area di sedime preesistente o all’esterno di essa, nel rispetto delle norme generali sulle distanze”.
Si ritiene, anzitutto, contrariamente a quanto affermato dal Comune appellante, che le ipotesi di abbattimento e ricostruzione possano ricomprendere, come nel caso di cui si tratta, anche quelle conseguenti a semplici ristrutturazioni, quindi con demolizione e successiva ricostruzione perfettamente fedele alla superficie coperta, al volume e alla sagoma dell’edificio preesistente, per cui il giudice di primo grado ha letto correttamente l’esistenza dei presupposti di fatto per l’applicazione della normativa di zona. Le conseguenze di tale assunto, però, basate evidentemente, in assenza di motivazione espressa in proposito, sull’interpretazione di suddetta normativa, non sono corrette.
In particolare, vale osservare che le prescrizioni di zona prevedono, per le ristrutturazioni, la necessità della ricostruzione sull’area di sedime preesistente, come avvenuto nel caso in esame, “o”, se all’esterno di essa, e cioè all’esterno dell’area di sedime preesistente, il rispetto delle norme generali sulle distanze. In altri termini è da intendere che la disgiuntiva o separi due ipotesi nettamente distinte, in ordine alla imposizione del rispetto delle norme generali sulle distanze, a seconda che la ricostruzione dell’immobile avvenga o meno nel fedele rispetto dell’edificio già esistente.
Altrimenti, se il rispetto delle norme sulle distanze fosse imposto in entrambe le ipotesi, non si spiegherebbe il motivo della distinzione. Sarebbe stato sufficiente, infatti, consentire “la ricostruzione degli edifici nel rispetto delle norme generali sulle distanze”, oppure, in alternativa, inserire la congiuntiva e al posto della disgiuntiva o. Va inoltre considerato che se la disposizione fosse da intendersi nel senso del necessario rispetto delle norme generali sulle distanze in caso di semplice ristrutturazione, essa si porrebbe in contrasto sia con il concetto di ristrutturazione fatto proprio dal legislatore con la legge 443/01, dove all’art. 1, comma 6, lett. b), si prevede espressamente che le ristrutturazioni edilizie sono “comprensive della demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma”, sia con la stessa nozione accolta dalle N.T.A. del Comune di S.Bonifacio, laddove (pag. 9 N.T.A.) si stabilisce che “la ristrutturazione definisce anche la possibilità di demolizione e ricostruzione dell’esistente, purchè ciò avvenga sull’area di sedime e all’interno delle sagome volumetriche originarie”.
E, a conferma di siffatte considerazioni, non è di scarso rilievo la ulteriore previsione delle N.T.A. (da pag. 10), secondo cui “… non può essere impedita solo da ragioni di distanza la ricostruzione all’interno dell’area di sedime di edifici preesistenti legittimamente demoliti dopo l’approvazione del P.R.G. ed inequivocabilmente documentati….”, fattispecie nella quale rientra il fabbricato di cui si controverte, oggetto dei lavori di ristrutturazione nel 2001, dopo l’approvazione del P.R.G., avvenuta nel 1998, come ampiamente documentato.
Il motivo è, quindi, fondato.

4. Per quanto considerato e assorbito quant'altro i ricorsi in appello vanno accolti.

5. Sussistono, comunque, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del secondo grado di giudizio.