Con ricorso ritualmente notificato e depositato la P&D s.r.l., società di consulenza aziendale, adiva il TAR Puglia esponendo di essere stata incaricata, con deliberazione n. 71/1992 dell’Amministratore straordinario dell’USL Bari 13, dell’attività di consulenza per la gestione economica e finanziaria della predetta USL, e di aver ricevuto regolarmente la liquidazione delle fatture relative ai mesi di febbraio, marzo e aprile 1992. Tuttavia, a seguito di esposto di una organizzazione sindacale e su iniziativa dell’Assessorato Regionale alla Sanità, il Commissario sospendeva l’efficacia della citata delibera n. 71/1992 con atto n. 758/1992. Successivamente, previo favorevole parere dei coordinatori Amministrativo e sanitario, il Commissario, con atto n. 1611/1992, revocava quest'ultima. Con atto n. 492/1993, tuttavia, il nuovo Amministratore procedeva all’annullamento in autotutela, delle delibere n. 71/1992 di conferimento d’incarico, n. 687/1992 di liquidazione delle fatture, n. 758/1992 di sospensione dell’efficacia della delibera d’incarico e n. 1611/1992 di revoca della delibera di sospensione. Insorgeva la P&D s.r.l. avverso la delibera n. 492/1993 di annullamento in autotutela e avverso tutti gli atti connessi, presupposti e conseguenti, ivi compresi i pareri resi sulla delibera gravata dai coordinatori amministrativo e sanitario.
Il TAR Puglia ha rigettato il ricorso di primo grado.
La sentenza è stata appellata dalla P&D s.r.l. che contrasta le argomentazioni del TAR Puglia.
La AUSL 4 Bari – Gestione Liquidatoria ASL Bari 13 si è costituita per resistere all’appello. Alla pubblica udienza del 1 aprile 2003, il ricorso veniva trattenuto per la decisione.

DIRITTO

L’appello è infondato, e conseguentemente va confermata la pronuncia gravata.

1 - Deve essere preliminarmente esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, relativamente alla vicenda in esame, avanzata dall’appellante. L’eccezione non merita adesione. Risulta dagli atti della causa che il gravame di primo grado fu diretto avverso la deliberazione dell’Amministratore Straordinario della U.S.L. Bari 13, n. 492/1993, di annullamento in autotutela delle precedenti deliberazioni, ivi compresa l’iniziale deliberazione n. 71/1992 di conferimento d’incarico. Ne discende che la situazione soggettiva vantata dall’appellante nei confronti della determinazione impugnata è di interesse legittimo, e non di diritto soggettivo; risulta pertanto corretta la decisione del giudice di primo grado che, alla luce dei principi costituzionali e di legislazione ordinaria che regolano il riparto di giurisdizione, ha ritenuto di essere investito di potestas decidendi.

2 - Con il primo motivo di appello lamenta la P&D srl che la sentenza impugnata avrebbe errato nell'avere ritenuto nullo il contratto de quo in quanto privo della forma scritta. Il motivo è infondato. Secondo la costante giurisprudenza della Corte di Cassazione (ex multis: Cass. civ., Sez.II, 30/05/2002, n. 7913; Cass. civ., Sez.III, 12/02/2002, n. 1970; Cass. civ., Sez.II, 06/12/2001, n. 15488) tutti i contratti stipulati dalla p.a. richiedono la forma scritta ad substantiam, non rilevando a tal fine la deliberazione dell'organo dell'ente pubblico che abbia autorizzato il conferimento dell'incarico, dell'appalto o della fornitura, ove tale deliberazione, mero atto interno e preparatorio del negozio, avente come destinatario l'organo legittimato ad esprimerne la volontà all'esterno, non risulti essersi tradotta in un atto, sottoscritto da entrambi i contraenti, da cui possa desumersi la sistemazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alle prestazioni da eseguirsi e al compenso da corrispondersi; nè, peraltro, per la conclusione del contratto ha rilevanza la sottoscrizione in calce alla delibera "per accettazione" da parte del privato, non potendosi ravvisare in detto atto gli estremi di una proposta contrattuale. Pertanto il contratto privo della forma richiesta ad substantiam è nullo ed insuscettibile di qualsivoglia forma di sanatoria. La forma scritta ad substantiam dei contratti della p.a. è, infatti, strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa, sia nell'interesse del cittadino, costituendo remora ad arbìtri, sia nell'interesse della stessa p.a., agevolando detta forma l'espletamento della funzione di controllo, ed è, quindi, espressione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell'amministrazione. (Cass. civ., Sez.I, 13/12/2000, n.15720). E’ stato, inoltre, affermato che i requisiti di validità dei contratti posti in essere dalla p.a. anche iure privatorum attengono essenzialmente alla manifestazione della volontà ed alla forma: la prima deve provenire dall'organo al quale è attribuita la legale rappresentanza, previe eventuali delibere di altri organi, mentre la forma deve essere a pena di nullità, scritta, al fine precipuo di consentire i controlli cui l'azione amministrativa è sempre soggetta. Pertanto, ove faccia difetto una manifestazione della volontà dell'Ente pubblico, proveniente dall'organo al quale è attribuita la legale rappresentanza dell'Ente stesso, previe le eventuali delibere di altri organi, ovvero manchi la forma scritta ad substantiam, non si è in presenza di un contratto, ancorchè invalidamente concluso, ma ad un comportamento di fatto privo di rilievi di sorta sul piano giuridico mancando in radice quell'accordo tra le parti, presupposto dall'art. 1321 c.c. anche per il costituirsi di un contratto invalido e non opponibile ai terzi (Cass. civ., Sez.III, 24/11/2000, n.15197). Va inoltre precisato che ex art. 68 comma 12 L.R.Puglia 16 gennaio 1981, n. 8 (Norme di contabilità e di amministrazione del patrimonio delle unità sanitarie locali) I contratti devono aver termine e durata certa e per il medesimo oggetto non possono essere stipulati più contratti se non per comprovate ragioni di necessità e convenienza. I contratti sono stipulati dal Presidente del Comitato di gestione o da un suo delegato in forma pubblica o privata secondo le disposizioni di legge. I contratti possono, inoltre, essere stipulati mediante: 1) scrittura privata firmata dall'offerente e dal Presidente del Comitato di gestione o da un suo delegato; 2) obbligazione stesa appiedi del capitolato; 3) per mezzo di corrispondenza secondo l'uso del commercio quando cono conclusi con ditte commerciali>>. Ebbene, neppure queste diverse forme di stipulazione sono riscontrabili nel caso in esame.

3 - Con ulteriore motivo di appello, lamenta che erroneamente avrebbe il Tribunale ritenuto sussistente, nel caso di specie, lo specifico interesse pubblico che legittima l'annullamento di un atto di autotuela. Al riguardo, va premesso che, come rilevato, anche di recente, da questa Sezione (Cons. Stato, Sez.V, 03/09/2001, n. 4669), l'esercizio dello jus poenitendi da parte della p.a. incontra un limite nell'esigenza di salvaguardare le situazioni dei soggetti privati che, confidando nella legittimità dell'atto rimosso, hanno acquisito il consolidamento delle posizioni di vantaggio loro attribuite da questo, onde il travolgimento di tali posizioni è considerato legittimo solo se è giustificato dalla necessità d'assicurare il soddisfacimento di un interesse di carattere generale e, come tale, prevalente sulle posizioni individuali, dandone idonea contezza nella motivazione del provvedimento di rimozione, affinchè ne sia consentito il controllo di legittimità in sede giurisdizionale. Tuttavia, nel caso in esame, difetta proprio la posizione di vantaggio consolidata che si pone come ostacolo all’esercizio del potere, o meglio, che impone alla p.a. di far un più attento uso dello stesso. Inoltre, quanto alla esistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale giustificativo dell’esercizio del potere di autotutela, si osserva che, come chiarito da questa Sezione, l'annullamento d'ufficio dei provvedimenti che comportano illegittimo esborso di pubblico denaro non richiede una specifica valutazione sull'interesse pubblico, dal momento che la sua sussistenza si considera in re ipsa (Cons. Stato, Sez.V, 16/01/2002, n.213). Bene pertanto ha operato il Giudice di prime cure nell'individuare adeguato presupposto per l'emanazione di un atto di autotutela nella presenza di attività prive di copertura finanziaria.

4 - Come chiarito da questa Sezione, l'art. 4 comma 8 della legge 30 dicembre 1991 n. 412, sebbene abbia abolito il controllo preventivo del comitato regionale di controllo sugli atti delle Usl, ha al contempo previsto un potere tutorio direttamente in capo alla regione su taluni atti degli enti del S.s.n.; ne discende che la funzione tutoria sugli atti delle Usl non è venuta del tutto meno, ma ha subito solo una trasformazione quanto a limiti oggettivi e competenza (Cons. Stato, Sez.V, 11/09/2000, n.4800). Alla luce di tale considerazione risulta corretto l’iter logico – giuridico condotto dal giudice di primo grado nel ritenere inammissibile (oltre che infondato) il ricorso di primo grado per non aver la P&D s.r.l. tempestivamente gravato le note assessorili del 16 e 23 ottobre 1992, con le quali l’Assessorato Regionale alla Sanità evidenziava la nullità e la illegittimità (per vizi diversi) della delibera di affidamento di incarico di consulenza. Le note assessorili, infatti, costituiscono espressione del predetto potere di controllo, non trattandosi di mere esortazioni, come sostiene l’appellante, sulla originaria delibera d’incarico e sulla successiva delibera di liquidazione delle fatture, la cui mancata contestazione implica il difetto di interesse ad agire avverso l’atto di autotutela che, anche se annullato, non potrebbe far rivivere le deliberazioni considerate invalide dalle note assessorili.

5 - Non sono fondate le censure avanzate avverso l’atto di autotutela, per asserita mancanza dei pareri dei coordinatori amministrativo e sanitario, risultando per tabulas l’avvenuta rituale acquisizione dei medesimi.
Per le ragioni esposte l’appello va rigettato.
Sussistono giuste ragioni per compensare le spese di giudizio.