n. 1-2002.

ANTONIO VACCA

Le esigenze di raccordo tra i diversi livelli di governo
ed il ruolo delle conferenze intergovernative

Il modello di relazioni tra Stato e Regioni operante nell'attuale realtà istituzionale dell'ordinamento giuridico italiano è del tutto diverso da quello immaginato dai costituenti: com'è stato giustamente notato, "se questi pensavano ad una struttura caratterizzata dalla separatezza delle rispettive sfere legislative ed amministrative, è del tutto evidente che l'assetto attuale dei rapporti funzionali tra Stato ed autonomie territoriali sia lontanissimo da tale modello" [1].

Già nel 1979, il c.d. rapporto Giannini sottolineava che "nell'ambito dei raccordi tra Stato e Regioni l'ottica codificata nella Costituzione è oramai travolta, perché il quadro è oramai quello di implicazioni reciproche ed, in genere, di interessi pubblici a funzioni ripartite" [2].

In altri termini, il pubblico interesse, anche nell'ambito di una medesima materia, si presenta non come un'entità unitaria, ma come una realtà frazionata rispetto alla quale ciascun soggetto pubblico, attributario della relativa tutela, se ne occupa sotto uno specifico profilo, con la conseguenza di provocare delle inevitabili interferenze funzionali e di rendere necessaria la previsione di forme di collaborazione.

Risulta, dunque, certa la impossibilità per lo Stato, le Regioni (e le stesse autonomie locali) di operare come monadi distinte e separate  [3], ciascuna nel proprio ambito di competenza, vista la coesistenza di attribuzioni contigue ed interferenti, addebitabile non solo alla frammentazione delle funzioni che di fatto caratterizza il riparto delle attribuzioni tra centro e periferia, ma anche alla difficoltà di scindere i vari livelli di interessi che riscontrano in una società complessa come quella contemporanea [4].

Tale situazione è stata recentemente acuita dalla legge n. 59 del 1997 e dai numerosi decreti legislativi e decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri attuativi della medesima [5]. Infatti, il quadro funzionale ed istituzionale che ne è derivato risulta caratterizzato da una capillare ed articolata ripartizione di competenze tra i diversi livelli di governo della cosa pubblica secondo il criterio della dimensione degli interessi pubblici coinvolti, con la conseguenza di determinare una "naturale" interferenza decisionale tra Stato, Regioni ed autonomie locali.

Ad accentuare tale fenomeno vi sono due fattori: in primo luogo il coinvolgimento nel processo di conferimento [6] non solo delle Regioni, ma anche degli enti locali, i quali possono essere delegati di nuove funzioni sia direttamente dallo Stato, a norma dell'articolo 118, comma 1 Cost. sia dalle Regioni a norma dell'articolo 118, comma 3 Cost. [7] ed in secondo luogo la notevole ampiezza delle funzioni e dei compiti amministrativi interessati, i quali sono tutti quelli "relativi alla cura degli interessi ed alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità nonché (….) quelli localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o amministr/azione dello Stato, centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici".

In proposito va incidentalmente rilevato che non sono mancate in dottrina [8] voci dissenzienti rispetto a tale ricostruzione degli effetti derivanti dalla riforma c.d. "Bassanini" in ordine all'assetto dei rapporti tra Stato, Regioni ed Enti locali.

In particolare si è sostenuto che il principio di sussidiarietà, costituente uno dei cardini della riforma in parola, impone che l'esercizio delle responsabilità pubbliche incomba, in linea di massima, sulle autorità più vicine ai cittadini "anche al fine di favorire l'assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità" [9], ovvero in termini negativi impone che nessuna autorità possa interessarsi di funzioni che possano essere meglio trattate da autorità a base più ristretta. Ne deriverebbe, allora, la necessità di una precisa e puntuale ripartizione delle funzioni tra i diversi livelli di governo, secondo una logica separatista, anche al fine di garantire la possibilità di individuare precise responsabilità in capo a ciascun soggetto pubblico coinvolto nella gestione della cosa pubblica.

Sennonché il fatto che il principio di sussidiarietà imponga una specifica ripartizione di funzioni in relazione alla dimensione dell'interesse pubblico da tutelare non preclude che, nel dispiegarsi dei rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali, si verifichi un’interferenza di competenze, con la conseguente necessità di prevedere forme di collaborazione istituzionale.

D'altronde la stessa legge n. 59 del 1997 impone che il principio in esame venga contemperato con il principio di leale collaborazione [10], sottolineando in questo modo l'esigenza di coordinare l'operato di tutti i livelli territoriali di governo della cosa pubblica nell'ambito di processi decisionali oramai soggettivamente complessi, per effetto dello scioglimento e della ricomposizione delle funzioni pubbliche in un sistema di attribuzioni estremamente articolato e caratterizzato da una sistematica interferenza e sovrapposizione [11].

Quanto alla legge costituzionale n. 3 del 2001, a livello di esercizio delle funzioni amministrative, va rilevato l'espresso riconoscimento del principio di sussidiarietà, ma non sembra che si siano verificate sostanziali modificazioni nell'assetto dei rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali nonostante i timori di espropriazioni e le aspettative di espansioni funzionali espressi sia da parte statale che regionale. Basti leggere l'articolo 118, comma 1, novellato: "le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze".

Quanto all'esercizio della funzione legislativa, si possono prospettare alcune difficoltà ermeneutiche in ordine al ruolo che dovrà svolgere il sistema delle conferenze intergovernative.

In primo luogo occorre chiedersi se queste potranno pronunciarsi, almeno a livello di attività consultiva, sui provvedimenti legislativi rientranti nell'ambito della competenza esclusiva dello Stato.

Subordinatamente alla soluzione positiva del quesito in parola abbisogna verificare se tale competenza vada esercitata sui soli provvedimenti predisposti dal Governo nell'esercizio delle sue competenze legislative delegate o di iniziativa legislativa, restando fermi i limiti posti dal D.Lgs. n. 281/97 oppure se il nuovo assetto dei rapporti tra Stato e Regioni abbia travolto tali limiti comportando un implicito rafforzamento del principio di leale collaborazione ed imponendo la presenza delle Regioni, per interposte conferenze, anche nei procedimenti legislativi parlamentari.

La risposta al primo quesito non potrà che essere positiva, in quanto la competenza partecipativa delle conferenze intergovernative è, per costante giurisprudenza costituzionale, imposta dal principio di leale collaborazione ogni qualvolta un provvedimento normativo di rango primario o secondario venga ad incidere su materie di competenza regionale.

Ora la possibilità che lo Stato esercitando, per esempio, la propria competenza esclusiva in materia di ambiente venga ad incidere anche su materie di competenza regionale è indubitabile, ragion per cui si deve necessariamente concludere per il riconoscimento della possibilità per le conferenze intergovernative di pronunciarsi anche in ordine a tali disposizioni.

Piuttosto è molto probabile che tale possibilità partecipative vengano svuotate o, comunque, vanificate, dovendosi nel silenzio della Carta costituzionale, ritenere che le conferenze intergovernative non abbiano competenza a svolgere una diretta [12] attività partecipativa nel corso dei procedimenti legislativi parlamentari, limitando i propri apporti ai procedimenti normativi di competenza governativa.

A suffragare tale conclusione abbiamo l'articolo 11 della legge costituzionale n. 3/2001 che consente espressamente alle Regioni di svolgere le proprie attribuzioni partecipative anche nel corso del procedimento di formazione delle leggi in seno al Parlamento, ma solo mediante l'integrazione della Commissione parlamentare per le questioni regionali e qualora i regolamenti della Camera e del Senato lo prevedano.

Tale espressa previsione di una partecipazione consultiva solo eventuale e limitata all'ambito di competenze della Commissione parlamentare per le questioni regionali sembra, allora, evidenziare  indubitabilmente l'incompetenza funzionale delle conferenze intergovernative in ordine ai procedimenti parlamentari di formazione delle leggi.

Analoghe considerazione devono essere prospettate in relazione alla potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni, rispetto alla quale non può negarsi la necessaria partecipazione regionale ai procedimenti di formazione delle leggi statali di determinazione dei principi fondamentali. Nondimeno anche in questo caso operano i limiti oggettivi risultanti dal d. lgs. n. 281/97, ovvero le conferenze intergovernative non possono partecipare direttamente ai procedimenti parlamentari di formazione delle leggi [13].

E' tuttavia previsto che "quando un progetto di legge riguardante le materie di cui al terzo comma dell'articolo 117 e all'articolo 119 della Costituzione contenga disposizioni sulle quali la Commissione parlamentare per le questioni regionali, integrata ai sensi del comma 1, abbia espresso parere contrario o parere favorevole condizionato all'introduzione di modificazioni specificamente formulate, e la Commissione che ha svolto l'esame in sede referente non vi si sia adeguata, sulle corrispondenti parti del progetto di legge l'Assemblea delibera a maggioranza assoluta dei suoi componenti".

Infine occorre fare un cenno alla prospettive funzionali delle conferenze intergovernative in ordine alla residuale e generale competenza legislativa regionale "propria".

Pur essendo il sistema delle conferenze intergovernative ispirato ad esigenze di partecipazione regionale e locale rispetto ad atti ed attività statali, nondimeno si può pensare che, senza alterarne la natura, ed, anzi, sfruttandone l'assetto funzionale e strutturale, si possa proficuamente utilizzare questo strumento istituzionale quale sede ove lo Stato, attraverso la figura del Presidente del Consiglio dei ministri, possa consigliare, anche al di fuori delle materie di competenza legislativa concorrente le regioni, cercando di assicurare in forma collaborativa e senza alcuna espropriazione, per altro costituzionalmente inammissibile, una omogeneità normativa sull'intero territorio nazionale.

Alla luce di queste pur brevi considerazioni, viene, allora, in rilievo "la necessità di un permanente fattore di composizione di un disegno autonomistico, quale quello attuale, che è basato sì sulla distinzione e sull'articolazione delle competenze, ma anche sulla loro interferenza e sul loro reciproco legame" [14]. Tale fattore, che trova un diretto fondamento nel principio costituzionale di leale collaborazione, può concretizzarsi e sostanziarsi nelle più svariate forme di coordinamento e nei più vari strumenti, funzionali ed organici, di raccordo istituzionale, i quali nondimeno possono essere proficuamente ricondotti a due fondamentali modelli [15]: quello della cooperazione “paritaria” o “volontaria” tra Stato ed enti decentrati e quello della cooperazione “verticale” o “impropria”, mediante il quale lo Stato centrale può in vario modo e con diversa intensità orientare, condizionare o limitare l’attività di indirizzo, legislativa, amministrativa, finanziaria etc… degli enti territoriali e locali [16] [17].

Quanto al coordinamento “paritario”, va osservato che esso inerisce sempre a competenze statali, senza mai coinvolgere, se non indirettamente, competenze regionali o locali. In altri termini tale forma di cooperazione opera solo in relazione ad interessi statali, i quali siano contigui e possano in qualche modo incidere su interessi regionali o locali, con conseguente necessità istituzionale di assicurare un’adeguata ed effettiva partecipazione delle autonomie territoriali e locali ai relativi processi decisionali statali. Laddove, invece, si tratti di materie di competenza regionale o locale e dei relativi interessi pubblici, non operano forme di coordinamento “paritario”, ma solo forme di cooperazione “verticale” [18].

In realtà, queste forme di partecipazione dello Stato all’attività degli enti decentrati, definite di cooperazione verticale, non paiono riconducibili alla nozione di cooperazione. Il ricorso a tali strumenti di coordinamento istituzionale, infatti, risulta volontario solo per quanto concerne lo Stato, mentre per gli enti territoriali e locali si traduce in vincoli e prescrizioni di carattere obbligatorio. Inoltre questi strumenti non presuppongono la pari dignità dei protagonisti della cooperazione, ma esprimono piuttosto un potere di supremazia dello Stato centrale sugli enti decentrati, in forza del quale l’attività di questi ultimi viene vincolata al raggiungimento di determinati fini, condizionata nei contenuti o, comunque, in altro modo limitata [19].

A tal riguardo, in dottrina, si è osservato che tali forme di supremazia dello Stato centrale sugli enti territoriali e locali risponderebbero, in ogni caso, alla logica della collaborazione, avendo, comunque, la funzione di rendere possibile una tendenziale integrazione delle reciproche sfere di attività ed il coordinamento dei rispettivi interventi.

Sennonché una simile impostazione non può essere assolutamente condivisa in quanto sussume erroneamente sotto il concetto di cooperazione, situazioni rientranti nel relativo ambito semantico, in quanto espressione di un confronto partecipativo effettivo e tendenzialmente paritario, e situazioni naturalmente estranee allo stesso, in quanto implicanti un rapporto di gerarchia e di sovraordinazione, al solo scopo di mascherare il carattere invasivo ed autoritario di queste ultime.

*  *  * 

A questo punto, messa in evidenza l’esigenza cooperativa che deve informare i rapporti istituzionali tra i vari livelli territoriali di governo della cosa pubblica e rilevata l’opportunità di escludere dalle conseguenti forme di cooperazione tutti i modelli riconducibili alla c.d. “cooperazione verticale”, occorre evidenziare ed analizzare il ruolo assunto dalle conferenze intergovernative in ordine a tali rapporti ed, in particolare, alla logica cooperativa che li connota.

In primo luogo va rilevato che il “sistema delle conferenze intergovernative” coinvolge nel fenomeno della collaborazione istituzionale non solo lo Stato e le Regioni, ma anche tutti gli enti locali, tessendo in questo modo un fitto ed articolato reticolo di relazioni funzionali e strutturali che interessa tutti i livelli di governo della res publica e contribuendo alla costruzione e definizione di uno Stato che può definirsi “poliautonomista” [20] [21].

In secondo luogo va evidenziata la notevole varietà di funzioni attribuite alle conferenze intergovernative, le quali spaziano da attribuzioni consultive a competenze di cogestione concertata e di gestione diretta.

In proposito occorre porsi la seguente domanda: tali funzioni consentono di configurare effettivamente i livelli inferiori di governo come partecipi, oltre che come esecutori, a maglie più o meno larghe, degli indirizzi provenienti dai livelli superiori, realizzando così una reale collaborazione ed un proficuo coordinamento istituzionale?

Secondo alcuni giuristi, la risposta a tale quesito non può che essere positiva. In particolare si è affermato che “le conferenze si sono mostrate effettivi momenti di concertazione e di governo <integrato> e <condiviso>” [22] e che “grazie alle conferenze molte decisioni riguardanti compiti e ruoli del Governo centrale sono state assunte in modo concordato e compartecipato, concorrendo così a rendere più forte e più coeso il sistema statale complessivo” [23].

Si è, poi, osservato che “le conferenze hanno istituzionalizzato un ruolo <generale> di raccordo e di consultazione, che costituisce la piattaforma per lo svilupparsi di un sistema decisionale intergovernativo sempre più rilevante, capace di assumere l’assetto di sede stabile di decisioni condivise tra diversi livelli di governo” [24]. Su tali basi si è parlato di <cogoverno>, o di <sistema dei governi territoriali>, sottolineando che "l'istituzione delle tre conferenze così come avvenuta a seguito della legge n.59/97 e del decreto legislativo n. 281/97, ha determinato una significativa mutazione della forma di governo italiano" [25].

In altri termini, il sistema delle conferenze intergovernative avrebbe avuto implicazioni di carattere sistemico generale tali da incidere direttamente, anche sul piano costituzionale, sulla forma di governo italiano [26].

Sotto il profilo strettamente funzionale, tale corrente dottrinale ha, poi, rilevato che il decreto legislativo n. 281/97 sancirebbe l'onnipresenza delle conferenze in ogni scelta centrale inerente i territori. In particolare la Conferenza Stato-Regioni e la Conferenza unificata concorrerebbero alla produzione degli atti con cui si esprime, per eccellenza, il potere politico, ovvero le fonti dell'ordinamento, tra le quali fondamentali atti dello Stato come la legge comunitaria, la legge finanziaria, il DPEF, i decreti legislativi attuativi della legge n. 59 del 1997 etc. ...[27].

 Il "sistema delle conferenze", inoltre, avrebbe acquisito un ruolo attivo e decisivo nella politica di programmazione dell'azione del Governo, mediante la rappresentazione degli interessi territoriali al vertice del sistema, concorrendo in questo modo alla suprema attività di direzione politica [28] [29].

Si è, addirittura, arrivati ad affermare, con qualche forzatura, che "per quanto le Regioni siano prive di quel potere di veto previsto, ad esempio, per il Bundesrat, gran parte delle norme che fuoriescono dal raccordo Governo-Conferenza, possono di fatto essere equiparate alle Zustimmung-Gesetz (leggi di approvazione) tedesche" [30].

Possiamo, dunque, riassumere il pensiero di tale corrente dottrinale nel riconoscimento del sistema delle conferenze intergovernative quale "strumento istituzionale imprescindibile, avente una posizione centrale di riferimento consultivo e di raccordo" [31].

Secondo altri giuristi, invece, le suddette affermazioni sono il frutto di uno scarso approfondimento degli aspetti giuridici e di quelli pratici relativi al funzionamento delle conferenze intergovernative.

Si è, infatti, affermato che il "sistema delle conferenze" svolgerebbe prevalentemente una pseudocollaborazione nell'adozione di decisioni facenti pur sempre capo al Governo, rimanendo quest'ultimo "arbitro della partita, titolare esclusivo del potere di decisione, il quale appare vincolato agli apporti partecipativi delle conferenze intergovernative, ma in realtà si dispiega nella sua piena libertà ed eclusività" [32].

In altri termini, si sottolinea che le scelte, o più esattamente, le decisioni sottoposte alla partecipazione delle conferenze intergovernative, in apparenza assunte congiuntamente, ma in realtà frutto della volontà esclusiva della compagine governativa, rimarrebbero "proprie" del Governo centrale, lasciando inalterata l'impalcatura istituzionale e costituzionale dell'ordinamento giuridico e riducendo le conferenze intergovernative a superflui organi interni all'area governativa, privi di un proprio effettivo rilievo istituzionale [33] [34].

Addirittura gli esponenti più estremisti di tale corrente dottrinale, partendo dalla constatazione che la costruzione delle competenze delle conferenze intergovernative è caratterizzata da un progetto dalla scarna architettura, sviluppatosi all'insegna della cultura dell'aggiustamento e della correzione, giunge ad affermare di essere in presenza di un'operazione fittizia, con la quale si sarebbe riconosciuto un ruolo di facciata alle conferenze, potendo l'esecutivo statale comunque surclassarle all'atto del decidere, in mancanza di un qualsiasi potere di veto.

Tra queste due posizioni dottrinali si colloca una folta schiera di giuristi [35], i quali evidenziano al contempo gli elementi strutturali e funzionali che sembrano consentire al "sistema delle conferenze intergovernative" di assumere un effettivo e rilevante ruolo partecipativo nelle decisioni dell'esecutivo centrale e quelli che, invece, ne evidenzierebbero la debolezza istituzionale e funzionale.

In realtà, per potere dare una risposta esaustiva e fondata al quesito in parola, occorre elaborare i risultati emergenti dalla analisi, svolta nei precedenti capitoli, in relazione a tutte le singole funzioni attribuite alle conferenze intergovernative, avendo riguardo sia ai profili sostanziali e processuali sia al concreto svolgersi dei rapporti istituzionali tra Stato, Regioni ed enti locali in seno alle medesime.

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Va, ora, messo in evidenza che i rapporti tra Stato e regioni ed, in particolare, le prerogative partecipative riconosciute alle autonomie in relazione ai procedimenti decisionali statali mediante le funzioni attribuite al "sistema delle conferenze intergovernative" sono stati fortemente innovati per effetto del "ruolo centrale e compiutamente bivalente" [36] riconosciuto dalla Corte costituzionale al principio di leale collaborazione.

Infatti, il principio cooperativo, oramai vincolante in eguale misura Stato e Regioni e riconosciuto come idoneo a conformare ogni rapporto tra Stato ed autonomie territoriali, indipendentemente da formali distinzioni tra competenze legislative esclusive, concorrenti e esecutive e tra competenze amministrative proprie o delegate, impone la partecipazione delle regioni alle decisioni statali che possano rilevantemente incidere su interessi regionali, attribuendo un fondamento costituzionale a quel sistema delle garanzie procedurali [37], per lo più previsto a livello di legislazione ordinaria, che vede proprio nel "sistema delle conferenze intergovernative" una delle sue massime espressioni. Ne consegue che tali partecipazioni hanno ricevuto il riconoscimento di una superiore rilevanza giuridica, suscettibile di essere fatta valere avanti la Corte costituzionale.

In altri termini, la leale collaborazione non comporta "un mero rituale politico" mediante il quale il Governo può in modo assolutamente discrezionale decidere se e come rendere partecipi le autonomie territoriali alle proprie decisioni, senza determinare alcun vincolo giuridico che gli impedisca "di fare alla fine quello che voglia" [38], ma impone una serie di vincoli comportamentali a carico dell'esecutivo statale a cui corrispondono delle situazioni giuridiche soggettive attive delle regioni, azionabili avanti gli organi di giustizia costituzionale.

In tale modo si è rafforzata la posizione delle regioni nei confronti dello Stato non solo riconoscendo un carattere imprescindibile agli apporti partecipativi di queste, ma anche presidiando tali partecipazioni con una folta schiera di tutele. Non è, infatti, sufficiente rendere formalmente possibile l'intervento collaborativo, ma occorre dotare questo di un sostanziale grado di effettività.

A tal fine la Corte costituzionale ha dichiarato essere connaturati al principio di leale collaborazione i seguenti obblighi dell'esecutivo statale: l’obbligo di valutare le risultanze della partecipazione delle autonomie territoriali, motivando adeguatamente il proprio atto in relazione ad esse; l’obbligo di porre in essere, soprattutto nel corso dei procedimenti di intesa, un’effettiva discussione ed un confronto realmente orientati al soddisfacimento “del superiore interesse pubblico di operare, a seguito di un esame effettivo ed obiettivo, dialetticamente svolto, di tutti gli elementi ed interessi coinvolti, la scelta più idonea” [39], sulla base dei paradigmi e delle regole della correttezza nei rapporti reciproci e del rispetto dell’altrui autonomia; l’obbligo di dare conto, in caso di disaccordo, delle ragioni per cui si discosta dall’altrui posizione, con particolare riferimento ai motivi che possono giustificare l’esercizio dei poteri sostitutivi riconosciuti al Governo per evitare intollerabili blocchi decisionali; l’obbligo di fornire un’adeguata motivazione in ordine alle ragioni d’urgenza che possono indurre l’esecutivo statale a prescindere temporaneamente dagli apporti partecipativi regionali. Ha, poi, più volte sottolineato che l’eventuale violazione di tali obblighi sostanzia un comportamento “sleale” del Governo, suscettibile di essere fatto valere avanti la Corte costituzionale in un giudizio per conflitto di attribuzioni o di legittimità costituzionale, confermando il carattere “forte” della partecipazione collaborativa regionale.

Tuttavia la precedente analisi delle attribuzioni partecipative delle conferenze intergovernative consente o, più esattamente, rende necessario evidenziare gli aspetti problematici di tale evoluzione dei rapporti tra Stato ed autonomie, al fine di collocarne gli esiti positivi in una giusta prospettiva.

Vanno evidenziati, in primo luogo, i problemi congeniti al principio di leale collaborazione. Questo, infatti, espressione del principio costituzionale sancito dall’articolo 5 della Costituzione per cui la Repubblica, nella salvaguardia della sua unità, riconosce promuove le autonomie locali, alle cui esigenze adegua i principi ed i metodi della sua legislazione [40], presenta un contenuto ed una natura elastici e variabili. Se ciò ha consentito alla Corte costituzionale di forgiarlo in modo tale da supportare le crescenti esigenze corporative, al contempo ha rappresentato e rappresenta tuttora il suo principale ed insuperabile limite.

Ricordiamo, infatti, che secondo la costante giurisprudenza costituzionale, se la partecipazione delle regioni alle decisioni statali incidenti su interessi regionali è sempre idonea a connotare in senso meno autoritativo e più collaborativo le competenze statali il cui esercizio sia suscettibile di avere ripercussioni su competenze regionali, nondimeno essa non risponde sempre ad una necessità costituzionale, posta dal principio di leale collaborazione. Ne consegue che, come più volte evidenziato nel presente testo, risulta indispensabile sussumere gli apporti partecipativi regionali in due distinte categorie: la prima comprende le ipotesi in cui “la previsione del parere o dell’intesa (o di altro strumento partecipativo), pur giustificata dagli interessi costituzionali in gioco, discende da una scelta del legislatore statale non direttamente imposta da norme costituzionali” [41].

La seconda categoria, invece, include “quei casi in cui il parere della conferenza o l’intesa con la medesima (ovvero ogni altro strumento collaborativo utilizzabile in seno alla stessa) si configuri, in concreto, come espressione di un vincolo costituzionale discendente dalla particolarità dell’oggetto [42].

Ora la linea di confine che separa questi due insiemi dipende proprio dall’estensione che viene attribuita al principio di leale collaborazione, il che comporta le seguenti difficoltà: in primo luogo, per effetto della natura flessibile del principio in parola, è inevitabilmente rimessa alla sensibilità istituzionale dei giudici della Corte costituzionale la valutazione del carattere costituzionalmente indefettibile o meno delle varie partecipazioni regionali previste, con il conseguente venire a crearsi di una situazione di forte incertezza ed instabilità.

Ad aggravare tale situazione di precarietà vi è, poi, la possibilità, costantemente riconosciuta dalla Consulta, di fondare l’esistenza e la necessità degli apporti partecipativi delle autonomie direttamente sul principio di leale collaborazione, indipendentemente dalla presenza di un’espressa previsione di legge. Ne consegue che la Corte costituzionale diviene arbitro insindacabile in ordine alla consistenza costituzionale o meno delle esigenze partecipative regionali e locali, il che non pare facilmente giustificabile, soprattutto alla luce dell’inevitabile instabilità istituzionale che ne deriva.

In secondo luogo va rilevato che, sul piano giurisdizionale, per effetto di tale situazione d’incertezza, diventa impossibile stabilire a priori quale tipo di tutela attivare in caso di lesioni alle prerogative partecipative delle autonomie poste in essere dal Governo, il che, dato il carattere perentorio dei termini previsti per proporre un ricorso giurisdizionale amministrativo o un ricorso avanti la Corte costituzionale, potrebbe impedire di esercitare l’azione nella corretta sede, una volta dichiarato inammissibile il ricorso proposto avanti il giudice privo di giurisdizione.

In terzo luogo occorre evidenziare che, molto frequentemente, dall’estensione riconosciuta al principio di leale collaborazione da parte della Corte costituzionale dipende la stessa sussistenza di una tutela giurisdizionale delle prerogative partecipative delle autonomie. Ove, infatti, la Corte costituzionale non riconosca fondata sul principio di leale collaborazione la partecipazione che si assume violata, l’alternativa rappresentata dal ricorso giurisdizionale amministrativo non risulta essere sempre praticabile.

Per esempio, quando oggetto della partecipazione collaborativa delle autonomie sono leggi o atti aventi forza di legge, in mancanza di una violazione del principio cooperativo da potere far valere avanti la Corte costituzionale, non pare ammissibile l’esercizio dell’ordinaria azione giurisdizionale amministrativa, essendo il relativo oggetto al fuori della cognizione del giudice amministrativo. Ne consegue che la partecipazione delle regioni e degli enti locali ai procedimenti di formazione delle leggi e degli atti equiparati, la quale, per il posto che queste occupano nel sistema delle fonti di produzione del diritto, costituisce uno dei principali strumenti di intervento nella costruzione dell’ordinamento giuridico, vede la propria tutela giurisdizionale rimessa alla valutazione discrezionale della Corte costituzionale circa la maggiore o minore comprensività del principio di leale collaborazione, il che non può non suscitare forti perplessità.

Un altro aspetto problematico emergente dall’analisi delle funzioni del “sistema delle conferenze intergovernative” riguarda le valutazioni che la Corte costituzionale (o il giudice amministrativo) deve compiere quando viene richiesta di apprezzare supposte lesioni delle prerogative partecipative fondate sul principio di leale collaborazione (o sulla legge ordinaria). A tal riguardo va rilevato che l’apprezzamento della sussistenza e della consistenza delle molteplici motivazioni che sono richieste al Governo qualora voglia prescindere dagli apporti delle autonomie incontrano due ordini di difficoltà.

La prima consiste nella mancanza di parametri puntuali per valutare l’adeguatezza delle ragioni addotte dall’esecutivo statale, ragion per cui la relativa attività valutativa risulta inevitabilmente abbandonata alla piena discrezionalità dei giudici costituzionali (ed amministrativi).

La seconda, invece, sta nel carattere politico delle decisioni che si esprimono negli atti sottoposti alla partecipazione delle autonomie [43], con la conseguenza che il giudice costituzionale, ogni qual volta sia richiesto di valutare le scelte assunte dal Governo in difformità delle risultanze partecipative emergenti dall’attività delle conferenze intergovernative e le relative motivazioni, non può sindacarne il merito e l’opportunità politica, ma deve limitarsi ad una valutazione di mera ragionevolezza, con tutti i limiti che ne derivano inevitabilmente ai fini di una effettiva e proficua tutela delle autonomie.

Infine vanno rilevate le notevoli difficoltà che s’incontrano nel tentativo di ricostruire la natura giuridica e la configurazione delle conferenze intergovernative. Questa, infatti, sembra oscillare tra quella di organo centrale dello Stato e quella di mera sede o di luogo ove svolgere informalmente un’attività di coordinamento e di cooperazione istituzionale. In proposito va sottolineato che tale incertezza strutturale che spinge ad attribuire alle conferenze una natura proteiforme, ovvero variabile in relazione al tipo di funzione esercitata, trova la propria causa sia nel silenzio della legge al riguardo sia nelle notevoli incertezze procedimentali relativamente all’esercizio delle attribuzioni delle conferenze intergovernative.

Ne consegue, allora, che nell’assenza di puntuali regole formali che disciplinino il modus procedendi delle conferenze intergovernative e che pongano requisiti numero legale e di maggioranza e, dunque, in difetto di un qualsiasi criterio positivo funzionale capace di guidare l’interprete nella scelta della configurazione giuridica delle conferenze, viene nuovamente rimesso alla Corte costituzionale il compito di fornire delle soluzioni che siano congruenti con il principio di leale collaborazione e con i pochi dati di diritto positivo del decreto legislativo n. 281 del 1997.

Si tratta, però, di un compito, questo di individuare le modalità procedimentali delle funzioni di competenza delle conferenze intergovernative e di dedurne la esatta configurazione giuridica delle medesime, che non pare corretto affidare alle valutazioni del giudice costituzionale, che viene, così, costretto a svolgere un’attività “creatrice” che non gli partiene e che dovrebbe, invece, essere di esclusiva spettanza del legislatore ordinario o costituzionale. 

Le considerazioni fin qui svolte consentono di prospettare una conclusione positiva o negativa a seconda che si esalti il progressivo accrescersi della rilevanza giuridica della partecipazione delle regioni e degli enti locali a tutti i processi decisionali statali incidenti in modo rilevante su interessi facenti capo alle autonomie ovvero si ponga l'accento sui limiti e sulle incertezze funzionali e strutturali dovute ad una disciplina positiva lacunosa, oscura e spesso contraddittoria ed alla natura elastica del principio di leale collaborazione.