Giovanni Virga

Primi orientamenti sul c.d. giudizio abbreviato previsto dall’art. 19 del D.L. n. 67/1997.

Le sentenze di seguito riportate (del T.A.R. Sicilia-Palermo, Sez. II e Sez. I e del T.A.R. Sicilia-Catania, Sez. I) cominciano ad applicare la normativa prevista dall’art. 19 del D.L. 25 marzo 1997, n. 67, convertito dalla legge 23 maggio 1997, n. 135 (1).

La nuova disciplina, ai sensi del primo comma dell’art. 9 cit., si applica solo ai giudizi «aventi ad oggetto provvedimenti relativi a procedure di affidamento di incarichi di progettazione e attività tecnico-amministrative ad essa connesse e provvedimenti di aggiudicazione, affidamento ed esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità, ivi comprese le procedure di occupazione ed espropriazione delle aree ad esse destinate».

Nel testo originario del decreto non erano ricompresi gli «incarichi di progettazione e attività tecnico-amministrative ad essa connesse» ma solo i giudizi «aventi ad oggetto provvedimenti di aggiudicazione, affidamento ed esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità, ivi comprese le procedure di occupazione ed espropriazione delle aree ad esse destinate».

La disciplina in parola non è quindi applicabile agli appalti concernenti l’affidamento di forniture o l’espletamento di servizi.

Qualche perplessità suscita la disposizione nella parte in cui fa riferimento alle controversie in materia di «esecuzione di opere pubbliche», dato che in genere tali controversie, involgendo questioni di diritto soggettivo, sono deferite alla cognizione del giudice ordinario, mentre le norme contenute nell’art. 19 riguardano il giudice amministrativo.

L’art. 19, al 2° comma, prevede che sia il T.A.R. che il Consiglio di Stato (quest'ultimo, però, solo nel caso di domanda di sospensione della sentenza appellata), nelle predette controversie possono «definire immediatamente il giudizio nel merito, con motivazione in forma abbreviata».

In tal modo, superando un vecchio tabù, il giudice amministrativo può pronunciare direttamente in camera di consiglio una sentenza piuttosto che una ordinanza.

E’ stata soppressa in sede di conversione la limitazione prevista dal D.L. secondo cui la possibilità di definire il giudizio in forma abbreviata sussisteva solo quando i suddetti organi giurisdizionali «accertano l'irricevibilità o l'inammissibilità o l'infondatezza del ricorso».

Tale limitazione suscitava perplessità anche di ordine costituzionale, sia sotto il profilo della ragionevolezza, che sotto quello del principio di eguaglianza.

Non aveva senso infatti prevedere (con indiscutibile favor per l’Amministrazione resistente) che il giudice emettesse sentenze abbreviate solo nel caso di ricorso irricevibile, inammissibile o comunque infondato ed escludere che lo stesso giudice potesse emettere una sentenza abbreviata anche nel caso in cui il ricorso fosse fondato. Se la finalità della disposizione era (ed è) quella di accelerare la definizione dei giudizi in materia di appalto, perchè limitare la possibilità di emettere mini-sentenze alle sole ipotesi favorevoli all’Amministrazione resistente (ricorso inammissibile, irricevibile o infondato) e non anche alle ipotesi favorevoli al ricorrente? I dubbi e le perplessità manifestate in sede di commento del decreto, sono stati fugati dalla legge di conversione che, come già detto, non prevede più alcuna limitazione.

Rimane tuttavia da risolvere il problema se il giudice possa decidere con una sentenza in forma abbreviata solo su accordo delle parti, su istanza di una delle parti ovvero d’ufficio.

Ad avviso di chi scrive, deve ritenersi che il giudice possa decidere con una mini-sentenza in camera di consiglio anche d’ufficio, tutte le volte che ritenga la causa già matura per la decisione.

La prassi si sta tuttavia orientando nel senso di richiedere l’accordo di tutte le parti costituite (v. in particolare la motivazione della sentenza del T.A.R. Palermo, Sez. II, di seguito riportata, ove si dà atto che la sentenza con forma abbreviata è stata emessa «avendone fatta espressa richiesta entrambe le parti» costituite); ma tale prassi non sembra trovare alcun fondamento nel testo della disposizione nè in altre disposizioni che regolano il processo amministrativo. Nè varrebbe obiettare che in tal modo verrebbero violati i diritti di difesa, atteso che tutte le parti hanno la possibilità di presentare memorie anche lo stesso giorno in cui è stata fissata la camera di consiglio.

Dispone il terzo comma dell'articolo in esame che «tutti i termini processuali sono ridotti della metà ed il dispositivo della sentenza è pubblicato entro sette giorni dalla data dell'udienza con deposito in cancelleria».

L’unica novità introdotta dalla legge di conversione è costituita dal fatto che mentre il D.L. prevedeva la riduzione della metà genericamente per «i termini processuali», la legge di conversione prevede ormai la riduzione per «tutti i termini processuali»; la precisazione probabilmente è stata ritenuta necessaria al fine di fugare dubbi che erano stati sollevati, specie con riferimento al termine per l’impugnazione, dato che - era stato osservato - quest’ultimo non è solo un termine processuale.

In considerazione della novità introdotta, il T.A.R. Catania, Sez. I, con la sentenza di seguito riportata, ha ritenuto di applicare il beneficio dell’errore scusabile ai ricorsi notificati e depositati dopo l’entrata in vigore del D.L. senza rispettare i termini abbreviati dallo stesso previsti. L’orientamento va condiviso, tenuto conto che nella specie sussistono tutti i presupposti solitamente richiesti dalla giurisprudenza per l’applicazione del beneficio dell’errore scusabile (novità della normativa e dubbi interpretativi).

Non sembra condivisibile invece la sentenza del T.A.R. Palermo, Sez. I di seguito riportata, secondo cui «le disposizioni dell’art. 19, 3° comma, del D.L. 25 marzo 1997 n. 67, convertito con modificazioni dalla legge 23 maggio 1997 n. 135, si applicano a decorrere dal 27 marzo 1997, data di entrata in vigore del D.L. n. 67/1997 anche ai ricorsi i cui termini di impugnazione erano in corso»; tale orientamento viene a creare una "trappola" per tutti coloro che si trovavano ad impugnare provvedimenti concernenti gare d’appalto od espropriazioni emessi prima dell’entrata in vigore del D.L. n. 67/1997. Secondo la sentenza in questione, infatti, l’entrata in vigore del D.L. finirebbe per agire anche sui termini di impugnazione di tali provvedimenti determinando la decorrenza di un termine di impugnazione abbreviato.

L’orientamento non può essere condiviso, atteso che - in base al principio fondamentale secondo cui tempus regit actum - deve ritenersi che l’abbreviazione dei termini non poteva applicarsi ai provvedimenti emanati anteriormente al 27 marzo 1997 ed ai relativi termini di impugnazione, essendo questi ultimi regolati dalla normativa esistente al momento della loro emanazione. A ciò aggiungasi che, come esattamente rilevato dal T.A.R. Catania, in ogni caso - in considerazione della nuova (ed omnicomprensiva) formulazione data in sede di conversione all’art. 19, 3° comma, nonchè per le incertezze applicative determinate dalla nuova disciplina - andava seguito un orientamento meno rigoroso, con il riconoscimento del beneficio dell’errore scusabile (2).

Il dispositivo della sentenza - in parziale analogia di quanto previsto per i giudizi elettorali, per i quali tuttavia il dispositivo è letto immediatamente dopo la camera di consiglio - va pubblicato entro 7 giorni dalla data dell'udienza.

Il quarto comma della disposizione in parola, riducendo il termine di 90 giorni previsto dall'art. 31 bis, 3° comma, della L. 11 febbraio 1994 n. 104 (legge quadro in materia di lavori pubblici), dispone che «nel caso di concessione del provvedimento cautelare, l'udienza di discussione del merito della causa deve essere celebrata entro sessanta giorni».

La differenza rispetto all'art. 31 bis cit. è costituita non solo dalla circostanza che è stato ridotto il termine (da 90 a 60) ma che, nella disposizione in esame, non si prevede più alcuna richiesta del controinteressato o dell'amministrazione. La fissazione deve essere effettuata di ufficio, nel caso di accoglimento della domanda di sospensione. Rimangono problemi di coordinamento tra la disposizione in parola e la fissazione abbreviata prevista dall’art. 31 bis della L. n. 104/1994, che continua ad essere applicabile in materia di controversie su appalti di lavori pubblici per tutti quei casi in cui la sospensiva non sia stata accolta.

Dispone il 5° comma dell’art. in esame che: «Con la sentenza che definisce il giudizio amministrativo il giudice pronuncia specificamente sulle spese del processo cautelare».

Viene superato legislativamente un altro tabù, secondo cui la fase cautelare del giudizio, costituendo appunto una fase del giudizio, non può dar luogo a pronuncia sulle spese relative alla fase stessa, le quali rimangono assorbite da quelle dell'intero giudizio. Nella specie, invece, occorre una specifica pronuncia sulle spese del processo cautelare, sia pur inserita nella sentenza di merito.

Dispone infine il 6° ed ultimo comma della disposizione in esame che: «La parte interessata ha facoltà di proporre appello contro la sentenza pronunciata dal tribunale amministrativo regionale subito dopo la pubblicazione del dispositivo, con riserva dei motivi, che dovranno essere proposti entro trenta giorni dalla notificazione della sentenza. Anche in caso di appello immediato si applica l'articolo 33 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034».

Con tale disposizione il legislatore sembra ispirarsi alle norme del codice di procedura penale, le quali prevedono una impugnazione «al buio» contro il dispositivo della sentenza, salvo esplicitazione dei motivi non appena depositata la motivazione.

La disposizione in esame non è rilevante (prevedendo una mera «facoltà di proporre appello» e non un onere nè un obbligo previsto a pena di decadenza) ed è comunque destinata ad avere scarsa incidenza (giacché non ha senso proporre una impugnativa al buio, per poi sfociare dopo poco tempo le censure con ulteriore atto notificato) a meno che non si voglia far sapere all’altra parte che non si intende prestare acquiescenza alla sentenza di primo grado.

Al fine di fugare possibili dubbi interpretativi, è stato precisato che «anche in caso di appello immediato si applica l'articolo 33 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034» (secondo cui le sentenze dei TT.AA.RR. sono immediatamente esecutive ed il ricorso in appello non sospende l’esecuzione della sentenza, a meno che ciò non venga chiesto dall’appellante con apposita istanza).

(Giovanni Virga)

NOTE

(1) Per altri esempi di sentenze emesse con giudizio abbreviato v. la Rivista Sospensive, n. 63, p. 4716 ss. ed il commento ivi riportato di G. Saporito, Pippo Chennedy Show e sentenze accellerate (a pag. 4782 ss.).

(2 ) V. in tal senso G. Saporito, op. cit., p. 4785, il quale cita una ordinanza del Consiglio di Stato, Ad. Plen., 19 aprile 1996 n. 2, che, in una materia per la quale erano stati previsti termini abbreviati (si trattava di provvedimenti relativi all’espulsione di extracomunitari), ha ritenuto applicabile il beneficio dell’errore scusabile.

PER UN ULTERIORE AGGIORNAMENTO v. Sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa, 8 agosto 1998 n. 468, con commento di G. Virga, Ulteriori orientamenti in materia di giudizio abbreviato ex art. 19 D.L. n. 67/1997 e in materia di partecipazione a gare di imprese che abbiano chiesto il recupero dell'iscrizione all'A.N.C.

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T.A.R. PALERMO, SEZ. II - 1037 - 17 giugno 1997; - Pres. Giallombardo, Est. Adamo - Picone Chiodo ed altro (Avv. G. Virga) c. Assessorato reg.le Beni Culturali ed Ambientali e della P.I. (Avv. Stato Rubino) - (accoglie).

 

Procedimento giurisdizionale - Giudizio abbreviato - Ex art. 19 D.L. n. 67/1997 - Nel caso di controversie in materia di appalto e di espropriazione - Può essere adottato.

Espropriazione per p.u. - Decreto di espropriazione - Emesso dopo la scadenza del termine massimo previsto nella dichiarazione di p.u. - Illegittimità.

(D.L. 25 marzo 1997 n. 67, convertito nella L. 23 maggio 1997 n. 135, art. 19)

(L. 25 giugno 1865 n. 2359, art. 13 c. 3°)

 

Ai sensi dell’art. 19 del D.L. 25 marzo 1997, n. 67, convertito in legge 23 maggio 1997, n. 135, concernente le controversie in materia di progettazione, l’appalto ed esecuzione di opere pubbliche, nonchè di occupazione ed espropriazione delle relative aree, il Tribunale amministrativo regionale, chiamato a pronunciarsi sulla domanda di sospensione, può definire immediatamente il giudizio nel merito, con motivazione in forma abbreviata.

E’ illegittimo, ai sensi dell’art. 13, 3° comma, della L. 25 giugno 1865 n. 2359, il decreto di espropriazione emesso allorchè era ormai scaduto il termine massimo di 5 anni fissato nella dichiarazione di p.u.

 

DIRITTO: 1. - L’art. 19 del D.L. 25 marzo 1997, n. 67, convertito in legge 23 maggio 1997, n. 135, nel dettare disposizioni acceleratorie per i giudizi avanti la giurisdizione amministrativa aventi ad oggetto provvedimenti concernenti la progettazione, l’appalto e l’esecuzione di opere pubbliche, nonchè l’occupazione e l’espropriazione delle relative aree, dispone al secondo comma che «il Tribunale amministrativo regionale, chiamato a pronunciarsi sulla domanda di sospensione, può definire immediatamente il giudizio nel merito, con motivazione in forma abbreviata. Le medesime disposizioni si applicano davanti al Consiglio di Stato in caso di domanda di sospensione della sentenza appellata».

La presente sentenza viene pronunciata, appunto - sussistendone i presupposti, in relazione al provvedimento che forma oggetto del giudizio, e avendone fatta espressa richiesta entrambe le parti, in sede di trattazione dell’istanza cautelare - in applicazione della norma predetta.

Il giudizio viene, quindi, definito allo stato degli atti.

2.1. - La controversia concerne il decreto n. 9475 del 31 dicembre 1996 dell’Assessore regionale per i beni culturali ed ambientali e la pubblica istruzione, con il quale è stata pronunciata l’espropriazione a favore del demanio regionale della zona archeologica di contrada «Canale», in agro del Comune di Naro (AG).

Tale decreto viene impugnato dai germani Antonino e Calogera Picone Chiodo per quanto attiene all’inclusione, tra i beni espropriati, di alcuni loro terreni (dell’estensione di poco più di cinquemila metri quadrati) e di un fabbricato rurale.

2.2. - Il ricorso è fondato sotto l’assorbente profilo, dedotto con il primo motivo di censura, di violazione dell’art. 13, terzo comma, della legge fondamentale sulle espropriazioni 25 giugno 1865, n. 2359.

L’art. 13 cit., dopo aver stabilito che il provvedimento con cui viene dichiarata la pubblica utilità di un’opera deve fissare i termini di inizio e di compimento delle espropriazioni e dei lavori (primo comma); e che tali termini possono essere prorogati «sempre con determinata prefissione di tempo» (secondo comma), dispone al terzo comma che: «trascorsi i termini, la dichiarazione di pubblica utilità diventa inefficace e non potrà procedersi alle espropriazioni se non in forza di una nuova dichiarazione ottenuta nelle forme prescritte dalla presente legge».

Nella specie, risulta dalla documentazione in atti che l’espropriazione della zona archeologica di che trattasi venne dichiarata di pubblica utilità con l’art. 2 del decreto dell’Assessore regionale BB.CC.AA. 27 settembre 1991, n. 5008.

Con l’art. 3 dello stesso decreto venne fissato il termine per la relativa procedura, che «dovrà ultimarsi entro cinque anni a decorrere dalla data del presente provvedimento».

Detto termine scadeva, perciò, il 21 settembre 1996.

Il decreto di espropriazione impugnato è stato adottato, invece il 31 dicembre 1996; e, quindi, a termine ormai scaduto.

Non risulta, d’altra parte, dalla documentazione versata dalla difesa dell’Amministrazione - e nemmeno è stato da questa dedotto - che sia intervenuto alcun provvedimento di proroga del termine in questione.

Ciò posto, il provvedimento di espropriazione (il D.A. n. 9475 del 31 dicembre 1996 impugnato) risulta in effetti emanato quando era ormai cessata l’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, di cui al citato D.A. 5008/91, che avrebbe dovuto costituirne il necessario presupposto giuridico. Ciò che ne comporta l’illegittimità.

E pertanto - assorbito quant’altro - il ricorso va accolto, con conseguente annullamento, per quanto di ragione, del provvedimento impugnato.

Sussistono, peraltro, giusti motivi per compensare le spese di giudizio tra le parti.

 

 

T.A.R. PALERMO, SEZ. I - 958 - 13 giugno 1997; - Pres. Castiglione, Est. Ferlisi - Impresa Palazzolo (Avv. Alaimo) c. Comune di Naro (n.c.) - (dichiara inammissibile il ricorso).

 

Procedimento giurisdizionale - Termini - Riduzione della metà dei termini - Ex art. 19 D.L. n. 67/1997 - Deve ritenersi riferita anche ai termini prescritti per l’impugnazione ed il deposito del ricorso.

Ricorso giurisdizionale - Termine per l’inpugnazione - Riduzione a metà - Ex art. 19 D.L. n. 67/1997 - Si applica anche nei confronti dei ricorsi i cui termini di impugnazione erano in corso.

(D.L. 25 marzo 1997 n. 67, conv. dalla L. 23 maggio 1997 n. 135, art. 19 c. 3°)

 

La disposizione dell’art. 19, 3° comma, del D.L. 25 marzo 1997 n. 67, convertito con modificazioni dalla legge 23 maggio 1997 n. 135, secondo cui «tutti i termini processuali sono ridotti della metà», deve intendersi come riferita anche ai termini prescritti per l’impugnazione ed il deposito del ricorso.

Le disposizioni dell’art. 19, 3° comma, del D.L. 25 marzo 1997 n. 67, convertito con modificazioni dalla legge 23 maggio 1997 n. 135, si applicanono a decorrere dal 27 marzo 1997, data di entrata in vigore del D.L. n. 67/1997 anche ai ricorsi i cui termini di impugnazione erano in corso (1).

 

(1) V. tuttavia la sent. del T.A.R. Sicilia-Catania, Sez. I, 11 giugno 1997 n. 1291 (di seguito riportata) che ha ritenuto scusabile l’errore ed ha conseguentemenbte rimesso in termini il ricorrente.

DIRITTO: Visto l’art. 21 della legge 6 dicembre 1971 n. 1034; Visto l’art. 19 del D.L. 25 marzo 1997 n. 67, convertito con modificazioni in legge 23 maggio 1997 n. 135, concernente l’accelerazione dei procedimenti giurisdizionali relativi, tra l’altro, a procedure «di aggiudicazione, di affidamento ed esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità»;

Visto in particolare il comma 2° del detto art. 19 che autorizza il giudice adito in sede cautelare ad emettere sentenza definitiva «in forma abbreviata»;

Considerato che il comma 3° del predetto art. 19 dispone che nella materia de qua «tutti i termini processuali sono ridotti della metà»;

Ritenuto che tale disposizione deve intendersi come riferita anche ai termini prescritti per l’impugnazione ed il deposito del ricorso, come provato: a) dalla evidente ratio legis volta all’abbreviazione di tutti i termini incidente sulla durata del contenzioso in materia di appalti di opere pubbliche; b) dal comma 6° dell’art. 19 cit. che riduce da sessanta a trenta giorni i termini per la proposizione dei motivi di appello;

Ritenuto che le disposizioni in esame si applicano a decorrere dal 27 marzo 1997, data di entrata in vigore del D.L. n. 67/1997 e che a tale data erano in corso i termini di impugnazione, onde gli stessi soggiacciono alle previsioni della legge sopravvenuta;

Ritenuto che il ricorso in esame dev’essere dichiarato inammissibile in quanto notificato il 13 maggio 1997 e depositato il 29 maggio 1997 e quindi oltre il quindicesimo giorno successivo alla data di notificazione;

Ritenuto che può disporsi la compensazione delle spese di giudizio attesa, la novità delle richiamate disposizioni di legge.

 

 

T.A.R. CATANIA, SEZ. I - 1291 - 11 giugno 1997; - Pres. Delfa, Est. Salamone - Rinaudo (Avv. Aliquò) c. Comune di Santa Teresa di Riva (Avv. Currò) e S.C.E.S. a.r.l. (Avv. Lupo) - (accoglie).

 

Ricorso giurisdizionale - Termine per l’impugnazione - Riduzione a metà - Ex art. art. 19 D.L. n. 67/1997 - Beneficio dell’errore scusabile - Per ricorsi notificati prima della conversione in legge - Va riconosciuto.

Contratti della P.A. - Gara - Esclusione - Per irregolare compilazione del modello GAP - Illegittimità - Regolarizzazione ex post - Possibilità.

(D.L. 25 marzo 1997 n. 67 conv. dalla L. 23 maggio 1997 n. 135, art. 21)

 

Poichè la portata del disposto dell’art. 19 c. 3 del D.L. 25 marzo 1997 n. 67 è stata chiarita soltanto in sede di conversione in legge (L. 23 maggio 1997 n. 135), essendo stato precisato in particolare che la citata disposizione ha ridotto a metà «tutti» i termini processuali, ivi compresi quelli per la notifica del gravame, va riconosciuto il beneficio dell’errore scusabile - con conseguente rimessione in termine - di un ricorso che, prima della legge di conversione, sia stato notificato oltre il termine di 30 giorni (1).

La irregolare formulazione del modello G.A.P. non può comportare la esclusione della gara delle imprese concorrenti, ben potendo tale modello essere regolarizzato anche successivamente alla aggiudicazione (2).

 

(1) V. sul punto, tuttavia, T.A.R. Sicilia-Palermo, Sez. I, 13 giugno 1997 n. 958 (sopra riportata), che ha ritenuto operante la riduzione fin dalla data di entrata in vigore del D.L. n. 67/1997 (27 marzo 1997) anche nei confronti dei ricorsi i cui termini erano in corso, non riconoscendo la scusabilità dell’errore.

(2) Cons. Stato, Sez. VI, 12 febbraio 1993 n. 139. Ha osservato in particolare il T.A.R. che il modello G.A.P. non attiene alla verifica dei requisiti di partecipazione alla gara, ma assume rilievo esclusivamente in sede di stipula del contratto al fine di verificare d’ufficio la ricorrenza di cause ostative ai sensi del D. Legisl. 8 agosto 1994 n. 490.