n. 12-2002

Avv. MARCO ROSSI
(Dirigente della Presidenza del Consiglio dei Ministri
Vice Capo di Gabinetto del Presidente della Regione Campania)

La cessazione degli incarichi dirigenziali generali nello Stato
al vaglio del giudice del lavoro: tanto rumore …. per nulla.

(note a margine di TRIBUNALE DI ROMA – SEZ. IV LAVORO – Ordinanza 25 novembre 2002 n. 41233)

SOMMARIO: 1. Premessa. 2. Riforma del sistema di affidamento degli incarichi dirigenziali e cessazione “una tantum” degli incarichi dirigenziali generali nelle amministrazioni dello Stato. 3. L’inapplicabilità della cessazione degli incarichi dirigenziali generali agli enti pubblici non economici nazionali. 4. L’applicazione della legge 145/2002 nell’I.S.P.E.S.L.: l’unico caso di cessazione dall’incarico del 100% dei dirigenti. 5. Il fatto portato all’esame del Giudice del lavoro di Roma: storia di un grande equivoco.

1. Premessa.

Il primo esame da parte della giurisprudenza dei provvedimenti adottati in attuazione del c.d. spoil system della dirigenza operato con la legge  15 luglio 2002, n. 145 [1], non può ritenersi un precedente utile per la comprensione degli atti e dei comportamenti riguardanti il fenomeno della avvenuta cessazione di un gran numero di dirigenti dello Stato dall’incarico dirigenziale generale ricoperto nonchè dei direttori generali di enti pubblici non economici nazionali. L’ordinanza in rassegna, difatti, si fonda su un presupposto errato, che ne costituisce l’architrave: l’Istituto Superiore per la Prevenzione e la Sicurezza del Lavoro (I.S.P.E.S.L.) è stato ritenuto dal giudice un ente pubblico nazionale non economico vigilato dal Ministero della Salute, mentre in realtà è un’ amministrazione dello Stato ad ordinamento autonomo.

2. Riforma del sistema di affidamento degli incarichi dirigenziali e cessazione “una tantum” degli incarichi dirigenziali generali nelle amministrazioni dello Stato.

Il punto nodale della riforma attuata con la legge 145/2002, recante “Disposizioni per il riordino della dirigenza statale e per favorire lo scambio di esperienze e l'interazione tra pubblico e privato”, consiste nell’aver novellato l’art. 19 del d.lgs. 165/2001. Queste le principali novità rispetto al testo previgente, che si applicano agli incarichi dirigenziali nelle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo: 1) vengono espunte le parole che includevano espressamente l’estensione al passaggio ad incarichi dirigenziali diversi [2] delle norme contenute nell’art. 19, nonché la rotazione quale normale sistema di avvicendamento, anche se il passaggio ad altro incarico dirigenziale è comunque consentito, in effetti richiamato nel secondo periodo del comma 1 dell’art. 19 novellato; 2) vengono diversamente specificati gli elementi di valutazione che l’amministrazione deve prendere in esame per individuare il singolo dirigente cui affidare l’incarico, essendosi introdotta la valutazione dei risultati con specifico <<riferimento agli obiettivi fI.S.S.ati nella direttiva annuale e negli altri atti di indirizzo del Ministro>>; 3) la natura di provvedimento amministrativo [3] dell’atto di conferimento dell’incarico dirigenziale [4], rispetto al quale il contratto individuale costituisce un atto successivo ed accessivo, al quale è rimesso solamente di stabilire il trattamento economico corrispondente all’incarico conferito; 4) la previsione che gli altri elementi del rapporto, peraltro diversamente indicati (<<l'oggetto dell'incarico e gli obiettivi da conseguire, con riferimento alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dall'organo di vertice nei propri atti di indirizzo e alle eventuali modifiche degli stessi che intervengano nel corso del rapporto>>), siano contenuti nel provvedimento autoritativo di conferimento dell’incarico, ovvero, per gli incarichi di massimo livello [5], in <<separato provvedimento>> del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro competente; 5) la diversa durata dell’incarico, ora non prefissata nel minimo e stabilita al massimo in cinque anni per gli incarichi dirigenziali (comma 5 dell’art. 19) e in tre anni per gli incarichi dirigenziali generali (commi 3 e 4 dell’art. 19); 6) la possibilità di conferire incarichi a dirigenti appartenenti a ruoli di amministrazioni pubbliche diverse dall’amministrazione statale presso il quale si intende conferire l’incarico dirigenziale; 7) l’aumento delle percentuali degli incarichi di livello dirigenziale generale che possono essere conferiti a dirigenti di seconda fascia o a soggetti diversi dai dirigenti delle pubbliche amministrazioni e anche estranei ad esse; 8) la cessazione di diritto degli incarichi dirigenziali di massimo livello (comma 3 dell’art. 19) allo spirare del termine di novanta giorni dal voto di fiducia al Governo, mentre in precedenza i medesimi incarichi dirigenziali potevano essere confermati, revocati modificati o rinnovati entro novanta giorni dal voto sulla fiducia del Governo, ma, in mancanza di provvedimenti in tal senso (nel termine prescritto) gli incarichi si intendevano confermati; 9) la sottrazione delle norme in materia di conferimento di incarichi dirigenziali recate dall’art. 19 del d.lgs. 165/2001 alla contrattazione collettiva, ditalchè la materia si aggiunge a quelle sottratte alla contrattualizzazione del rapporto di lavoro ai sensi dell’art. 2, comma 1, lettera c), della legge 23 ottobre 1992, n. 421.

Queste modifiche hanno indotto il legislatore a prevedere una cessazione “una tantum” degli incarichi dirigenziali generali (art. 19, commi 3 e 4) nelle amministrazioni destinatarie dell’art. 19 del d.lgs. 165/2001 [6], e cioè solo quelle statali, anche ad ordinamento autonomo [7]. Tale cessazione di diritto è stata seguita, come imposto dall’art. 3, comma 7, della legge 145/2002, da una nuova valutazione delle amministrazioni in relazione al riaffidamento o meno a ciascun dirigente dell’incarico precedentemente svolto o, in subordine, di un incarico di livello retributivo equivalente al precedente. Ove l’esito di questa valutazione conduca a ritenere che non vi sia disponibilità di un posto equivalente da attribuire al singolo dirigente, per carenza di idonei posti di funzione o per la mancanza di specifiche qualità professionali in capo al dirigente medesimo, la legge consente di attribuirgli un incarico di studio con il mantenimento del precedente trattamento economico, di durata non superiore ad un anno, istituendo così dei posti di funzione dirigenziale generale di studio a tempo determinato [8], in aggiunta a quelli già esistenti nelle singole amministrazioni statali.

Una specifica previsione, contenuta nell’ultimo periodo del comma 7 dell’art. 3, consente di evitare l’aumento della spesa derivante dall’affidamento degli incarichi di studio: la relativa maggiore spesa va compensata rendendo indisponibile, ai fini del conferimento, un numero di incarichi di funzione dirigenziale equivalente sul piano finanziario, tenendo conto prioritariamente dei posti vacanti presso l'amministrazione che conferisce l'incarico, sicchè può accadere che per l’affidamento di un incarico di studio da retribuirsi con un trattamento economico molto elevato si debbano tenere vacanti - fino ad un anno - due o tre posti di livello dirigenziale non generale, con immancabili  ripercussioni sulla funzionalità degli uffici.

Per gli incarichi di funzione dirigenziale di livello non generale, la legge consente, sostanzialmente, una sorta di anticipata valutazione dell’incarico ricoperto da ciascun dirigente, consentendo all’amministrazione, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, di procedere all'attribuzione di incarichi, secondo la disciplina dell’art. 19 novellato, il criterio della rotazione degli stessi e le connesse procedure previste dagli articoli 13 e 35 del CCNL per il quadriennio 1998-2001 del personale dirigente dell'Area 1. Decorso tale termine, gli incarichi si intendono confermati, ove nessun provvedimento sia stato adottato. In effetti, una volta cessati gli incarichi dirigenziali generali, si consente agli eventuali nuovi dirigenti degli uffici dirigenziali generali (ma anche a quelli riconfermati) di procedere all’avvicendamento dei dirigenti assegnati al proprio ufficio.

Le disposizioni sulla cessazione degli incarichi dirigenziali generali trovano, infine, immediata applicazione non solo relativamente agli incarichi di funzione dirigenziale di livello generale delle amministrazioni dello Stato, ma anche agli incarichi di <<direttore generale degli enti pubblici vigilati dallo Stato ove è prevista tale figura>>.

3. L’inapplicabilità della cessazione degli incarichi dirigenziali generali agli enti pubblici non economici nazionali.

La riformulazione dell’art. 19 del d.lgs. n. 165/2001 in materia di incarichi dirigenziali, nonché l’art. 3, comma 7, in materia di anticipata cessazione degli incarichi dirigenziali generali e di rotazione degli incarichi dirigenziali non generali, si applica solo alle amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, giusto quanto stabilito dall’art. 13 del d.lgs. n. 165/2001.

Per quanto riguarda gli incarichi dirigenziali negli enti pubblici non economici nazionali, questi non sono immediatamente destinatari delle nuove disposizioni in materia di incarichi dirigenziali, dovendole (o potendole [9]) recepire nei propri ordinamenti ai sensi dell’art. 27 del d.lgs. n. 165/2001. Ciò risulta inequivocabilmente anche dalla circolare del Dipartimento della Funzione Pubblica del 31 luglio 2002 (punto 4, lettera b), recante modalità applicative della legge 145/2002.

Fanno eccezione, come confermato dalla medesima circolare, gli incarichi di <<direttore generale degli enti pubblici vigilati dallo Stato ove è prevista tale figura>>.

Si tratta di figure dirigenziali preposte al vertice di strutture non necessariamente articolate al loro interno in uffici dirigenziali generali, il cui procedimento di nomina può anche discostarsi da quello previsto dall’art. 19 del d.lgs. 165/2001, in taluni casi incluse – impropriamente – fra gli organi dell’ente pubblico [10].

4. L’applicazione della legge 145/2002 nell’I.S.P.E.S.L.: l’unico caso di cessazione dall’incarico del 100% dei dirigenti.

L’I.S.P.E.S.L., istituzione di ricerca dello Stato, è stato istituito con la legge 31 luglio 1980, n. 619, e successivamente riordinato con il d.lgs. 30 giugno 1993, n. 268, che lo colloca nell’ambito dell’amministrazione centrale della sanità, caratterizzandolo quale organismo statale dotato di autonomia scientifica, organizzativa, amministrativa e contabile.

Dal contenuto del d.lgs. 268/1993 si desume, dunque, che l’I.S.P.E.S.L. è un’amministrazione dello Stato ad ordinamento autonomo, che provvede alla gestione delle spese nei limiti di un fondo previsto a tal fine nel bilancio dello Stato – stato di previsione del Ministero della Salute, al cui personale si applica il d.lgs. 29/1993 (ora il d.lgs. 165/2001) [11].

Tra gli organi dell’I.S.P.E.S.L. il d.lgs. 268/1993 annovera il Direttore, figura di vertice nominata ai sensi <<dell’art. 21, comma 1, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29>>(concernente la nomina dei dirigenti generali), disposizione ora riferibile all’art. 19, comma 3, del d.lgs. 165/2001: difatti, poiché l’incarico di Direttore è di durata quinquennale, e prevede la preposizione ad una struttura – l’Istituto nel suo complesso - articolata al suo interno in uffici dirigenziali generali (ovvero da considerarsi equivalente), deve considerarsi un incarico di livello dirigenziale generale equivalente a quelli individuati dall’art. 19, comma 3, d.lgs. n. 165/2001 [12].

Il regolamento recante l’organizzazione ed il funzionamento dell’I.S.P.E.S.L. - in attuazione del d.lgs. 268/1993 - è stato emanato con il D.P.R. 18 aprile 1994, n. 441, il quale ha istituito, fra l’altro, tre Dipartimenti amministrativi centrali, incarichi dirigenziali generali ai sensi dell’art. 19, comma 4, del d.lgs. 165/2001 e dell’art. 9, comma 4, del medesimo D.P.R. 441/1994. Successivamente è stato istituito un quarto posto di livello dirigenziale generale.

Da ultimo veniva emanato il d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 419, recante il “Riordinamento del sistema degli enti pubblici nazionali, a norma degli articoli 11 e 14 della legge 15 marzo 1997, n. 59”, il quale dispone sì, agli artt. 9 e 13, la trasformazione sia dell’I.S.P.E.S.L. che dell’Istituto Superiore di Sanità (I.S.S.) in enti pubblici non economici nazionali [13], ma la trasformazione di ciascun Istituto in ente pubblico è subordinata all’emanazione del rispettivo statuto (o regolamento di organizzazione): fino ad allora continuano a trovare applicazione le <<disposizioni di legge e di regolamento che disciplinano l’organizzazione e il funzionamento>> di ciascun Istituto (art. 14 del d.lgs. 419/1999).

Pertanto, fino all’emanazione dello statuto (o regolamento di organizzazione), da adottarsi con D.P.R., l’I.S.P.E.S.L. è un’amministrazione dello Stato, tant’è che il personale dirigenziale è confluito nel ruolo unico delle amministrazioni dello Stato, come risulta dalle Circolari del Dipartimento della Funzione Pubblica sull’applicazione della riforma del ruolo unico delle amministrazioni dello Stato.

Tra i tre Dipartimenti amministrativi centrali dell’I.S.P.E.S.L. figura il “Dipartimento per la programmazione e la gestione delle risorse economico-finanziarie e del personale”, il posto di funzione di livello dirigenziale generale ricoperto - alla data di entrata in vigore della legge 145/2002 - dal dirigente di prima fascia del ruolo unico parte ricorrente nel giudizio sfociato nell’ordinanza in rassegna.

Gli altri tre posti di funzione di livello dirigenziale generale erano tutti ricoperti da altrettanti dirigenti di prima fascia del ruolo unico.

Il Ministero della Salute, una volta decaduti i quattro dirigenti di prima fascia dal rispettivo incarico dirigenziale generale presso l’I.S.P.E.S.L., allo scadere del sessantesimo giorno dall’entrata in vigore della legge 145/2002 (in quanto preposti ad incarichi dirigenziali generali in amministrazioni dello Stato), ha assunto la decisione di non riconfermare a tutti i dirigenti di prima fascia in questione l’incarico dirigenziale generale precedentemente ricoperto, non ritenendo, altresì, che si potesse procedere all’affidamento di incarichi dirigenziali generali di livello retributivo equivalente a quelli ricoperti, nemmeno ricorrendo ad un avvicendamento fra gli stessi dirigenti, avendo in ultima analisi accertato che non vi era disponibilità di idonei posti di funzione ovvero che tutti i dirigenti in questione erano carenti delle specifiche qualità professionali richieste sia per il posto di funzione già ricoperto, sia per gli altri posti di funzione rimasti (tutti) vacanti.

5. Il fatto portato all’esame del Giudice del lavoro di Roma: storia di un grande equivoco.

Con il provvedimento d’urgenza in esame (ordinanza del 25 novembre 2002 del Tribunale di Roma – Sezione IV Lavoro) è stata accolta la domanda di reintegrazione nel posto di funzione dirigenziale di livello generale ricoperto presso l’Istituto Superiore per la Prevenzione e la Sicurezza del Lavoro (I.S.P.E.S.L.), proposta da un dirigente di prima fascia del ruolo unico delle amministrazioni dello Stato: questi, direttore di uno dei Dipartimenti amministrativi centrali dell’I.S.P.E.S.L. (incarico di livello dirigenziale generale ai sensi dell’art. 19, comma 4, del d.lgs. n. 165/2001, e dell’art. 9, comma 4, del D.P.R. 18 aprile 1994, n. 441) era stato ritenuto cessato – ai sensi dell’art. 3, comma 7, della legge 145/2002 – dall’incarico in questione e destinato (ai sensi della medesima disposizione della legge 145/2002) ad un incarico di studio con il mantenimento del medesimo trattamento economico di durata non superiore un anno.

Risultano, pertanto, evidenti alcuni elementi di fatto: l’Amministrazione ha ritenuto di non riattribuire al dirigente in questione l'incarico in precedenza svolto (peraltro affidatogli da pochi mesi); in subordine, avrebbe dovuto attribuirgli un incarico di livello retributivo equivalente al precedente, ma lo ha ritenuto impossibile per carenza di disponibilità di idonei posti di funzione o per la mancanza di specifiche qualità professionali [14]; residuava la possibilità di attribuirgli un incarico di studio, con il mantenimento del precedente trattamento economico (di durata non superiore ad un anno), incarico in effetti affidatogli. Ovviamente l’incarico di studio può avere durata inferiore o superiore ad un anno [15], ma se superiore, dà diritto al trattamento economico relativo all’incarico precedentemente ricoperto per un periodo massimo di un anno.

Avverso la decisione dell’amministrazione di affidamento dell’incarico di studio, che presuppone la ritenuta applicabilità dell’art. 3, comma 7, della legge 145/2002 all’incarico ricoperto dal ricorrente, da cui è stato di conseguenza ritenuto cessato, ricorreva il dirigente in questione, sostenendo che essendo l’I.S.P.E.S.L. un ente pubblico nazionale non economico (fatto non contestato dall’avvocatura erariale), la norma che disponeva l’automatica cessazione degli incarichi dirigenziali generali non poteva trovare applicazione.

Il giudice accoglieva il ricorso, fondando il suo convincimento riguardo alla esistenza del fumus boni iuris sul presupposto che l’I.S.P.E.S.L. sia appunto un ente pubblico nazionale non economico, facendo discendere da tale presupposto l’inapplicabilità agli incarichi dirigenziali generali dell’I.S.P.E.S.L. della cessazione automatica disposta dall’art. 3, comma 7, della legge 145/2002, semmai applicabile all’incarico di Direttore generale del (presunto) ente.

Poiché, si è detto, la trasformazione dell’I.S.P.E.S.L. da amministrazione dello Stato ad ente pubblico non è ancora avvenuta, essendo subordinata all’emanazione dello statuto (o regolamento di organizzazione) [16] fino ad allora continuano a trovare applicazione le <<disposizioni di legge e di regolamento che disciplinano l’organizzazione e il funzionamento>> di ciascun Istituto (art. 14 del d.lgs. 419/1999), che lo caratterizzano quale amministrazione dello Stato ad ordinamento autonomo.

Una volta venuto meno il presupposto su cui è imperniata l’ordinanza in rassegna (l’essere l’I.S.P.E.S.L. un ente pubblico nazionale non economico), ne risulta inevitabilmente travolto anche il ragionamento su di esso fondato (l’inapplicabilità agli incarichi dirigenziali generali dell’I.S.P.E.S.L. della cessazione automatica disposta dall’art. 3, comma 7, della legge 145/2002) e la decisione che ne è seguita. Infatti, una volta ristabilito il corretto presupposto (l’I.S.P.E.S.L. è un’amministrazione dello Stato), ne discende l’applicabilità della cessazione automatica degli incarichi dirigenziali generali di cui ai commi 3 e 4 dell’art. 19 del d.lgs. 165/2001 allo spirare del sessantesimo giorno dall’entrata in vigore della legge 145/2002.