n. 9-2001.

PIETRO VIRGA
(Professore emerito di diritto amministrativo)

Luci ed ombre nel nuovo testo unico sulle espropriazioni

1. La riforma del procedimento e l'abolizione della occupazione di urgenza - Il precedente ordinamento disciplinava due distinti procedimenti che concorrevano ai fini dell'acquisizione del bene.

a) procedimento collegato alla dichiarazione di pubblica utilità: era un procedimento normale, che si concludeva con la emanazione del decreto prefettizio di espropriazione:

b) procedimento collegato alla dichiarazione di indifferibilità ed urgenza: era un procedimento eccezionale, che aveva lo scopo di consentire all'amministrazione, nelle more dell'espletamento del normale procedimento di espropriazione, di immettersi immediatamente nel possesso del bene in base ad una ordinanza di occupazione di urgenza, la cui efficacia, in mancanza di diversa determinazione, non avrebbe potuto superare il quinquennio.

Questo secondo procedimento avrebbe dovuto avere carattere accessorio ed eccezionale, come si desume dal fatto che presupponeva la "indifferibilità ed urgenza"" e che l'ordinanza di occupazione avrebbe potuto essere emessa solo in caso di "urgenza".

In realtà, quello che avrebbe dovuto costituire un rimedio surrogatorio, da adottare in casi eccezionali, era assurto, nella legislazione più recente, a fase "normale" del procedimento espropriativo, di guisa che, di norma, il decreto di espropriazione era preceduto dalla ordinanza di occupazione di urgenza.

Ciò ha determinato una grave distorsione causata dal fatto che l'amministrazione, dopo di avere ottenuta la disponibilità del suolo e dopo di avere realizzato l'opera pubblica, non provvedeva, anche dopo la scadenza del termine qiuinquennale di efficacia dell'occupazione di urgenza, a perfezionare il procedimento espropriativo (1).

La illegale detenzione del bene, in mancanza di un regolare decreto di espropriazione dopo che era cessata la efficacia del decreto di occupazione, costituiva una grave abuso, perché determinava ingiustificatamente la compressione dei diritti dell'espropriando. Quest'ultimo, dopo di essere stato spossessato del bene, non solo non conseguiva la corresponsione della indennità di espropriazione, ma addirittura era costretto a corrispondere i tributi gravanti sul bene, del cui possesso era stato privato, non essendosi verificato il trasferimento di proprietà.

Per rimediare a tale anomala situazione e per soddisfare le legittime pretese dei proprietari espropriati, la Suprema Corte aveva introdotto il noto indirizzo giurisprudenziale della occupazione acquisitiva, secondo il quale, per effetto della trasformazione irreversibile del bene in seguito alla esecuzione dell'opera, l'amministrazione avrebbe acquisito la proprietà del bene, senza che fosse necessario un provvedimento di espropriazione ed il diritto reale dell'espropriato si sarebbe convertito in diritto ad ottenere il risarcimento del danno (2).

Si trattava di un nuovo modo di acquisto originario della proprietà ignoto al codice civile, al quale è stata data la denominazione di accessione invertita, essendo stato ribaltato il noto principio civilistico «superficies solo cedit».

La riforma attuata ora con il testo unico sopprime totalmente il procedimento collegato alla dichiarazione di indifferibilità ed urgenza e non prevede più la emissione della ordinanza di occupazione di urgenza nel corso del procedimento espropriativo. Di conseguenza, non dovrebbe più verificarsi l'abuso dell'occupazione del suolo del privato non seguita da espropriazione con tutte le conseguenze della applicazione dell'artificioso istituto giurisprudenziale della accessione invertita.

2. Fasi del procedimento espropriativo secondo il testo unico - Dopo la introduzione della riforma, il procedimento espropriativo si articola nelle seguenti fasi:

a) imposizione del vincolo preordinato all'esproprio, il vincolo preordinato alla espropriazione può derivare o da un piano urbanistico di primo livello (piano regolatore) o di secondo livello (piano particolareggiato) regolarmente approvato dall'autorità regionale ovvero da una "localizzazione" approvata nei modi previsti dalla legge ed avente valore di variante urbanistica (art. 9, 1° comma t.u.);

b) dichiarazione di pubblica utilità: entro il termine di efficacia del vincolo, viene pronunciata la dichiarazione di pubblica utilità. Non occorre una pronuncia espressa perché gli effetti derivano dalla approvazione del progetto definitivo dell'opera (art. 12, 1° comma t.u.). Nel nuovo ordinamento infatti non è più previsto, contrariamente a quanto avveniva per il passato, un apposito procedimento per la dichiarazione di p.u., essendosi optato per la generalizzazione del sistema della dichiarazione implicita di p.u., nel senso che, con l'approvazione del progetto, l'autorità dichiara implicitamente la pubblica utilità dell'opera. Inoltre non è più necessaria, in sede di dichiarazione di p.u., la prefissione dei quattro termini (per l'inizio e la fine delle espropriazioni e dei lavori), perché è stato fissato un termine perentorio di due anni entro il quale il decreto di espropriazione deve essere eseguito (art. 24, 1° comma t.u.), fermo rimanendo il termine quinquennale entro il quale il :procedimento si deve concludere;

e) determinazione della indennità: entro i 30 giorni decorrenti dalla esecutività dell'atto che dichiara la pubblica utilità dell'opera, l'autorità amministrativa compila l'elenco dei beni da espropriare con indicazione dei relativi proprietari e notifica a questi ultimi le relative indennità provvisorie (art. 20, 4° comma t.u.).

d) pagamento o deposito della indennità: qualora la indennità viene accentata, viene raggiunto l'accordo di cessione volontaria, in seguito al quale si procede al pagamento. In caso diverso, dopo un tentativo di composizione del contrasto attraverso una commissione di conciliazione, la amministrazione determina la indennità definitiva e ne ordina il deposito presso la cassa depositi e prestiti;

e) decreto di espropriazione: esauritasi la fase della determinazione della indennità con l'accettazione della medesima ovvero con il deposito della stessa presso la Cassa depositi e prestiti, entro il termine di scadenza della dichiarazione di p.u., viene emanato il decreto di espropriazione (art. 23 t.u.);

f) immissione in possesso: l'esecuzione del decreto di espropriazione si attua a mezzo della immissione in possesso, la quale deve avere luogo entro il termine perentorio di due anni decorrenti dalla data di emanazione del decreto di espropriazione (art. 24, 1° comma t.u.);

f) pagamento della indennità: qualora l'indennità provvisoria non sia stata accettata e non siano state accettate le determinazioni della commissione di conciliazione, la indennità rimane depositata presso la cassa depositi e prestiti. Ma, qualora la misura di indennità provvisoria non sia stata accettata, se sia decorso inutilmente il decorso per il giudizio per la opposizione alla stima ovvero se tale giudizio si sia concluso, lo svincolo della indennità viene autorizzato dall'autorità espropriante (art. 28 t.u.) ovvero, in caso di opposizione o di contrasto fra gli aventi diritto, dall'autorità giudiziaria (art. 29 t.u.).

3. Momento in cui si perfeziona il trasferimento della proprietà - Dispone l'art. 23 lett. f) t.u. che "il passaggio del diritto di proprietà...è disposto sotto la condizione sospensiva che il medesimo sia successivamente notificato ed eseguito".

Dalla formulazione dell'art. 23 t.u. si è tratto argomento per ritenere che, secondo la nuova disciplina, il trasferimento della proprietà si verifica al momento della immissione in possesso (3).

Tale tesi non può essere condivisa perché, per la esecutorietà del provvedimento amministrativo, il trasferimento coattivo della proprietà ha luogo immediatamente per effetto del decreto di espropriazione. Se infatti il trasferimento non avvenisse al momento della emissione del decreto, il conservatore del registro dei beni immobiliari, non potrebbe procedere alla trascrizione, come invece imposto dal 2° comma dello stesso articolo.

La formulazione non perspicua dell'ari. 23 del t.u. va interpretato nel senso che, trattandosi di provvedimento ricettizio, alcuni effetti nei confronti del proprietario (ad es., lo sgravio dei tributi) sono subordinati alla notifica e che, trattandosi di trasferimento di diritti reali, nei confronti dei terzi, il trasferimento non può essere fatto valere da chi ne ha interesse, se non dopo la trascrizione.

Tuttavia la realizzazione dell'opera è condizionata dalla immissione in possesso nel suolo espropriato, perché, con la semplice emissione del decreto di espropriazione, viene trasferito solo la proprietà, ma non anche il possesso, di guisa che, ai fini della realizzazione dell'opera, è indispensabile che il decreto venga "eseguito" mediante la immissione in possesso.

Dal fatto che, contrariamente a quanto potrebbe risultare da una interpretazione letterale dell'art. 23, il trasferimento di proprietà si verifica al momento della emanazione del decreto di esproprio, discendono due importanti conseguenze:

a) il valore del bene va determinalo al momento in cui è emanalo il decreto di esproprio e non già al momento della immissione in possesso (4).

b) successivamente alla emanazione del decreto di esproprio, sono mille le iscrizioni ipotecarie sul bene e non è consentita la esecuzione forzata sul bene su iniziativa dei creditori per ottenere la soddisfazione dei crediti nei confronti dell'espropriato.

4. Partecipazione degli interessati al procedimento. - In applicazione del principio di partecipazione sancito dalla legge sul procedimento (art. 10 1. 241./1990), il nuovo testo unico garantisce all'espropriato ed agli altri aventi diritto la partecipazione agli atti del procedimento, in guisa da consentire di presentare "osservazioni" e "opposizioni", prima che l'amministrazione adotti le proprie determinazioni definitive (5). Tale partecipazione si attua in particolare nelle seguenti fasi:

a) imposizione del vincolo: allorché il vincolo sia imposto con lo strumento urbanistico, trovano applicazione gli strumenti di partecipazione previsti dalla legge urbanistica; allorché invece si tratta di '"localizzazione" con effetti di variante, l'avvio del inizio del procedimento va notificato venti giorni prima della delibera consiliare e va pubblicato un pubblico avviso su uno o più quotidiani a diffusione nazionale o locale (art. 11 tu.);

b) dichiarazione di pubblica utilità: al proprietario dell'area è comunicato l'avviso per l'avvio del provvedimento e contestualmente gli è trasmessa la proposta di deliberazione di approvazione del progetto unitamente ad una relazione illustrativa (art. 16, 4° comma); successivamente al proprietario deve essere data comunicazione dell'avvenuta approvazione del progetto (art. 17, 3° comma tu.);

c) determinazione dell'indennità: l'atto che determina in via provvisoria la misura della indennità deve essere notificato al proprietario ed all'ente beneficiario (art. 20, 4° comma tu.); qualora venisse esperito il tentativo di conciliazione, al proprietario va notificato invito a designare il suo tecnico e, dopo che i tecnici abbiano formulato la loro proposta, va notificata, mediante raccomandata, la relazione della commissione di conciliazione (art. 21, 10° comma);

d) decreto di esproprio: la notifica del decreto di esproprio avviene di regola contestualmente alla sua esecuzione, salvo il differimento di dieci giorni su richiesta del proprietario (art. 23, 3° comma tu.):

e) immissione in possesso: non è prevista una autonoma notifica per l'avviso di immissione in possesso, perché, come si è detto, questa ultima è contestuale al decreto di espropria e quindi la notifica del decreto vale anche per la immissione in possesso.

Nella motivazione degli atti espropriativi non solo debbono essere presi in considerazione gli apporti collaborativi costituiti dalle "opposizioni " e dalle "osservazioni" (6).

8. I termini per la conclusione del procedimento - L'art. 13 della legge fondamentale del 1865 stabiliva che nell'atto di dichiarazione di un'opera di pubblica utilità, dovevano essere stabiliti i termini entro i quali dovevano iniziarsi e compiersi le espropriazioni ed i lavori. Venivano determinati quattro termini e precisamente il termine di inizio della procedura di espropriazione, il termine di ultimazione della procedura espropriativa, il termine entro il quale dovevano iniziarsi i lavori ed il termine entro il quale tali lavori dovevano concludersi.

I termini iniziali per la esecuzione delle opere pubbliche e per l'inizio della procedura espropriativa, a differenza di quelli finali, erano considerati di natura ordinatoria. Quelli finali invece venivano considerati di natura perentoria, perché in tali termini si ravvisava una garanzia costituzionale della proprietà (7).

Nel nuovo ordinamento, che ha abolito l'istituto della occupazione di urgenza ed ha imposto il pagamento della indennità (o il deposito presso la cassa depositi e prestiti, in caso di mancata accettazione) l'unico termine che l'amministrazione è tenuta a rispettare è quello quinquennale del vincolo preordinato alla espropriazione (art. 13, 1° comma tu.).

Entro tale termine quinquennale non solo deve essere pronunciata la dichiarazione di pubblico interesse, non solo deve essere emanato il decreto di espropriazione ma deve essere eseguita la immissione in possesso. Quindi il termine finale del procedimento riguarda esclusivamente la "esecuzione" del decreto di espropriazione e non già la pronuncia di dichiarazione di pubblica utilità e la emanazione del decreto di espropriazione.

Non è escluso che con la dichiarazione di pubblica utilità sia fissato un termine entro il quale dovrà essere eseguito il decreto di espropriazione (art. 12, 3° comma t.u.). Ma si tratta di una determinazione facoltativa ("può essere stabilito"), perché, in mancanza di tale determinazione, rimane fermo il termine quinquennnale finale In definitiva, quindi la principale garanzia a tutela della proprietà rimane il termine quinquennale di durata dei vincoli preordinati alla espropriazione 8

Vi è poi un secondo termine a tutela dell'espropriato, essendo stabilito che il decreto di espropriazione va eseguito entro due anni decorrenti dalla data di immissione in possesso (art. 24, 1° comma). Ma tale termine è imposto soprattutto a tutela dell’erario, perché si risolverebbe in un danno per l’erario, la mancata esecuzione del decreto protratta per oltre due anni, dopo che è stata corrisposta la indennità.

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