CONSIGLIO DI STATO, SEZ. II - Parere 22 gennaio 2003 n. 2520/2002 - Pres. Rosa, Est. Pozzi - Oggetto: Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti- Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dal sig. Nicolino SANNA, avverso il provvedimento di esclusione dalla graduatoria definitiva di alloggi dei dipendenti delle Ferrovie dello stato, di cui alla circolare n. 5 del 13/02/1996 - (esprime parere che il ricorso vada accolto).

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(1) Cons. Stato, sez. VI, 1 febbraio 1990, n. 181; Cass., sez. un., 25 gennaio 1989, n. 424; T.A.R. Toscana, sez. II, 12 maggio 1989, n. 285; per implicito, Cons. Stato, sez. VI, 4 settembre 1998, n. 1212; v. anche Cass., 8 mggio 1984, n. 2798.

Diverso, ha aggiunto la Sez. II, sarebbe il caso in cui le Ferrovie avessero costruito, con finanziamenti non pubblici, alloggi non di tipo popolare, non per soddisfare gli interessi dei più bisognosi, ma da destinare esclusivamente al personale secondo logiche aziendalistiche diverse da quelle solidaristiche perseguite dal T.U. approvato con R.D. 28 aprile 1938, n. 1165 (premiare i più meritevoli, incentivare la mobilità interna all'azienda, attrarre lavoratori esterni, ecc.). In tal caso la giurisdizione delle relative controversie apparterrebbe all'A.G.O.

Con il presente ricorso il sig. Sanna, dipendente delle F.S. s.p.a., in servizio presso la Direzione compartimentale di Cagliari, città dove peraltro egli risiede, ha impugnato la graduatoria definitiva per l'assegnazione degli alloggi di proprietà delle Ferrovie dello Stato, di cui al bando approvato con circolare n. 5 del 1996, come integrata dalla circolare n. 13 del 1998.

Il ricorrente è stato escluso dalla predetta graduatoria definitiva con la seguente motivazione: "Moglie proprietaria alloggio a Cagliari dove richiede l'alloggio F.S".

Avverso la predetta esclusione il ricorrente deduce, in buona sostanza, la violazione delle disposizioni del bando che prevedono i casi di esclusione. Invero, sostiene il ricorrente, egli non è proprietario di alcun appartamento né a Cagliari né in altre località. Tale circostanza non è smentita dal fatto che la moglie è a sua volta proprietaria di un immobile sito in Cagliari, il quale è stato acquistato prima del matrimonio, celebrato in regime di separazione e dunque non in comproprietà con il marito.

Le Ferrovie dello Stato, nelle loro deduzioni, eccepiscono l'inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, trattandosi di materia inerente il patrimonio della società, gestito perciò in regime di diritto privato senza l'adozione di alcun provvedimento amministrativo, devoluto perciò alla giurisdizione del giudice ordinario.

L'amministrazione, nella sua relazione, ritiene al contrario il ricorso ammissibile e fondato.

L'eccezione di inammissibilità sollevata dalle difese delle Ferrovie va totalmente disattesa.

Vale ricordare, infatti, che il R.D. 28 aprile 1938, n. 1165, contenente il testo unico delle disposizioni sull'edilizia popolare ed economica, contiene, nella Parte seconda, Titolo II, (artt. 293 e seg.) una serie di numerose disposizioni normative specificamente ricolte alla costruzione, mediante finanziamenti pubblici disposti dalle leggi speciali indicate nell'art. 293, ed assegnazione delle case economiche dell'Amministrazione delle Ferrovie dello Stato, disposizioni che sono state integrate dal D.P.R. 17 gennaio 1959, n. 2, con successive modificazioni.

Secondo quanto dispone l'art. 297 del medesimo T. U, n. 1165 le case costruite coi fondi di cui all'articolo 293 sono di proprietà dell'Amministrazione delle ferrovie dello Stato.

Trattandosi di case oggetto della disciplina specifica sull'edilizia economica e popolare esse continuano pertanto ad essere sottoposte alla giurisdizione del giudice amministrativo, secondo le previsioni dell'art. 5 della legge n. 1034/1971 [Cons. St., Sez. V, 15 febbraio 2001, n. 788; Ad. Plen., 5 settembre 1995, n. 28; C. Cost., 1 agosto 1979, n. 900].

Che gli alloggi delle Ferrovie rientrino nella predetta materia della c.d. edilizia sociale non può certo essere revocato in dubbio, non solo per la sua sistemazione nell'ambito del citato testo unico, ma perché le previsioni del medesimo T.U. riferite all'amministrazione ferroviaria assolvono alla finalità principale di soddisfare le esigenze abitative del personale pubblico, piuttosto che quelle connesse al miglior espletamento del servizio: si vedano per esempio, gli artt. 312 e 313, secondo cui nella concessione degli alloggi deve darsi, di regola, preferenza all'impiegato meno retribuito e più bisognoso e, qualora non vi siano richieste da parte del personale in attività di servizio, gli alloggi disponibili possono essere concessi a pensionati ferroviari; in mancanza di questi, ad impiegati o pensionati dello Stato e, subordinatamente, ad altre categorie d'impiegati.

A tali conclusioni non può essere d'ostacolo il disposto dell'art. 15 della L. 17 maggio 1985, n. 210, istitutiva dell'ente «Ferrovie dello Stato», in sostituzione della cessata azienda autonoma. La norma, nel disciplinare il regime giuridico del Patrimonio dell'ente, stabilisce che i beni mobili ed immobili, trasferiti all'ente o comunque acquisiti nell'esercizio di attività direttamente o indirettamente connesse all'esercizio della rete ferroviaria (tra le quali non è ricompresa la costruzione di alloggi di edilizia economica) di cui all'articolo 2 della legge, costituiscono patrimonio giuridicamente ed amministrativamente distinto dai restanti beni delle amministrazioni pubbliche e di essi l'ente ha piena disponibilità secondo il regime civilistico della proprietà privata, salvi i limiti su di essi gravanti per le esigenze della difesa nazionale.

La norma generale della legge n. 210/1985, nel precisare il regime dell'appartenenza dei beni in generale già dell'azienda autonoma e nel regolarne il regime giuridico della "disponibilità" (privatistico e non più pubblicistico) non può avere determinato l'abrogazione, neppure implicita, delle disposizioni speciali in materia di patrimoni immobiliari specificamente costruiti con finanziamenti pubblici e gestiti per assolvere non compiti istituzionali connessi all'attività di trasporto su rotaia, ma per finalità di edilizia residenziale pubblica, cioè per soddisfare l'interesse pubblico ad assicurare più dignitose condizioni abitative ai lavoratori. Di qui la conseguenza, ribadita anche dal giudice amministrativo ed ordinario, che ove l'assegnazione degli alloggi appartenenti alle Ferrovie dello Stato, pur dopo la loro privatizzazione, disposta per sopperire alle esigenze abitative dei propri dipendenti (ma non solo di questi, come sopra visto) permane nella giurisdizione del giudice amministrativo [Cons. St., sez. VI, 1 febbraio 1990, n. 181; Cass., sez. un., 25 gennaio 1989, n. 424; TAR Toscana, sez. II, 12 maggio 1989, n. 285; per implicito, Cons. St., sez. VI, 4 settembre 1998, n. 1212; cfr. anche Cass., 8 mggio1984, n. 2798].

Diverso sarebbe il caso in cui le Ferrovie avessero costruito, con finanziamenti non pubblici, alloggi non di tipo popolare, non per soddisfare gli interessi dei più bisognosi, ma da destinare esclusivamente al personale secondo logiche aziendalistiche diverse da quelle solidaristiche perseguite dal T. U. n. 1165 (premiare i più meritevoli, incentivare la mobilità interna all'azienda, attrarre lavoratori esterni, ecc.).

Questo non è tuttavia il caso che interessa, per le ragioni sopra esposte, tenuto oltretutto conto che le Ferrovie, nella predisposizione del bando per l'assegnazione, hanno seguito lo schema della legge del 1938, per quanto concerne i criteri di assegnazione e le cause di esclusione dalla graduatoria, come si vedrà.

L'eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa delle Ferrovie, peraltro in modo del tutto apodittico (significativo è il richiamo ad una giurisprudenza assertivamente favorevole, che non è indicata in alcun modo e che anzi è palesemente smentita dai richiami sopra operati) va dunque respinta.

Può dunque scendersi nel merito delle censure mosse con il ricorso, il quale, essendo stato notificato anche al sig. Franco Garau, 51° della graduatoria definitiva, è ammissibile.

Sul punto delle censure mosse all'operato valutativo della commissione le Ferrovie non svolgono alcuna attività difensiva e non hanno proposto memorie.

Vale ricordare, come esposto all'inizio, che l'unico motivo si cui si fonda l'impugnata esclusione dalla graduatoria è costituito dal fatto che la moglie del ricorrente è proprietaria di un appartamento in Cagliari, dove sono parimenti situati gli alloggi da assegnare.

Al riguardo occorre rilevare che il punto C dell'allegato 2 al bando di concorso, disponeva che "sono esclusi dalla graduatoria in via definitiva gli aspiranti ad un alloggio che ...siano proprietari di un appartamento nella località ove si chiede l'alloggio".

La clausola del bando ripete la formula dell'art. 31 del T. U. n. 1165, secondo cui "non possono essere assegnate in proprietà case economiche e popolari costruite col concorso od il contributo dello Stato:

a) chi sia proprietario nello stesso centro urbano di altra abitazione che risulti adeguata ai bisogni della propria famiglia....;

b) a chi abbia già ottenuto l'assegnazione in proprietà di altri alloggi costruiti con concorsi o contributi dello Stato.

Analogamente dispone l'art. 2 del D.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035 (Norme per l'assegnazione e la revoca nonché per la determinazione e la revisione dei canoni di locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica), in base al quale può conseguire l'assegnazione "chi non sia titolare del diritto di proprietà, di usufrutto, di uso o di abitazione - nello stesso comune o, per gli alloggi compresi in un programma comprensoriale, in uno dei comuni del comprensorio - su di un alloggio adeguato alle esigenze del proprio nucleo familiare, ovvero - in qualsiasi località - di uno o più alloggi che, dedotte le spese nella misura del 25%, consentano un reddito annuo superiore a L. 400.000".

In base alle riportate disposizioni di legge, come sostanzialmente ripetute nel bando di concorso, elemento ostativo all'assegnazione dell'alloggio è la titolarità di un diritto reale di proprietà di altro immobile sito nel medesimo comune ove si trova l'alloggio medesimo, solo da parte del proprietario (in tal senso era redatto anche il modello di domanda da presentare alle Ferrovie: cfr. pag. 5) e non anche del coniuge, ove quest'ultimo sia proprietario esclusivo dell'immobile, secondo il regime patrimoniale della famiglia, come disposto dagli artt. 159 e seg. cod. civ.. Al riguardo vale ancora ricordare che l'art. 179 cod. civ. sottrae al regime della comunione familiare i beni personali del coniuge, tra cui sono ricompresi quelli acquistati prima del matrimonio.

Nel caso di specie il ricorrente - che non era proprietario di alcun immobile in alcuna parte del territorio nazionale - aveva indicato nel modello di domanda che la moglie era proprietaria di altro appartamento in Cagliari, ma aveva dichiarato in sede di reclamo avverso la graduatoria provvisoria e dimostrato al presidente della commissione, in ciò non contrastato in alcun modo dall'amministrazione, che l'appartamento di proprietà della moglie era rimasto di proprietà esclusiva della stessa e non era entrato a far parte della comunione familiare.

In tale situazione di fatto e di diritto il ricorso merita pieno accoglimento per mancanze del motivo di esclusione del ricorrente dalla graduatoria definitiva addotto dall'amministrazione, con conseguente annullamento della esclusione stessa.

P.Q.M.

la Sezione esprime il parere che il ricorso vada accolto.

IL PRESIDENTE DELLA SEZIONE            L'ESTENSORE

(Salvatore Rosa)                                     (Armando Pozzi)