CONSIGLIO DI STATO, SEZ. II - Parere 2 aprile 2003 n. 3002/2002 - Pres. Rosa, Est. Pozzi - Oggetto: Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti - Ricorso straordinario con domanda di sospensiva proposto da Imola Marmi, di Buscaroli Tiziana & C., s.n.c., rappresentata e difesa dall'avv. Maria Beatrice Berti, per l'annullamento dei provvedimenti del Comune di Imola, del 12.4.2002 e del 19.4.2002, con cui, rispettivamente, è stata rigettata l'istanza di concessione in sanatoria per la realizzazione ed asfaltatura di un corsello privato di circa 9 m. di larghezza e circa m. 90 di lunghezza ed è stata ordinata la demolizione del medesimo manufatto - (esprime parere che il ricorso vada respinto).

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(1) V. nello stesso senso, per ciò che concerne la giurisprudenza della Cassazione:

Cass. pen., sez. III, 26 maggio 1995, n. 8507, in Riv. polizia 1997, 101, secondo cui la costruzione di una strada richiede la concessione edilizia e, quando sorge in zona paesaggisticamente vincolata, anche l'autorizzazione regionale, poichè viene posta in essere una trasformazione ambientale, che rende indispensabile l'intervento e la valutazione delle due autorità locali, preposte al controllo del territorio sotto i diversi profili urbanistico e paesaggistico.

Cass. pen., sez. III, 29 settembre 2000, n. 10334 in Riv. giur. polizia 2001, 338, secondo cui necessita di concessione edilizia la costruzione della sede di una strada privata, di collegamento di un fondo ad una via pubblica, accompagnata dalla realizzazione di un passo carrabile mediante rimozione delle strutture laterali di un marciapiede e dalla conseguente sistemazione del varco cosi prodotto; di converso, la realizzazione di un massetto in cemento armato di modeste dimensioni, destinato a collegare la sede della strada pubblica ad una strada privata, non necessita di concessione edilizia, giacchè non determina una significativa "trasformazione urbanistica od edilizia del territorio comunale".

Cass. pen., sez. III, 21 gennaio 1991, in Cass. pen. 1992, 1884, secondo cui la costruzione di una strada comporta la necessità della concessione formale del sindaco, poichè essa realizza una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale, determinando un impatto ambientale che richiede un'attenta valutazione preventiva per la molteplicità degli interessi pubblici coinvolti. Anche l'allargamento di una strada esistente, nel senso di un mutamento delle sue caratteristiche dimensionali, strutturali e funzionali, rende necessaria la concessione comunale ex art. 1 l. 28 gennaio 1977, n. 10.

Cass. pen., sez. III, 24 febbraio 1988, in Riv. pen. 1988, 1175 ed in Riv. giur. edilizia 1989, I, 598, secondo cui la costruzione di una strada di dimensioni rilevanti necessita del preventivo rilascio di concessione edilizia poichè costituisce un'opera che, incidendo sullo stato materiale e sulla conformazione del suolo e dell'ambiente, realizza una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale, indipendentemente dal fine per il quale è stata eseguita (fattispecie relativa all'esecuzione di lavori di apertura di una strada con accesso dalla strada statale e sviluppo interpoderale).

Cass. pen., III, 23 marzo 1983, in  Riv. pen. 1983, 955, secondo cui la costruzione di una strada comporta la necessità della concessione edilizia, poichè essa realizza una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale.

Cass. pen., sez. III, 13 gennaio 1981, in Giust. pen. 1981, II,711, secondo cui l'allargamento di una strada comunale con rettifica di tracciato e variazioni latitudinali e planoaltimetriche richiede la previa concessione della licenza edilizia (fattispecie relativa a modesto allargamento di una carreggiata montana carrozzabile per circa mt. 300).

Per ciò che concerne la giurisprudenza amministrativa v. in termini:

Cons. Stato, sez. V, 24 novembre 1990 n. 789, in Foro amm. 1990, fasc. 11, secondo cui le opere che incidono, modificandolo, sul territorio comunale, devono essere assentite con concessione edilizia, alla stregua dell'art. 1 l. 28 gennaio 1977 n. 10. Pertanto, ove la realizzazione delle stesse avvenga senza il prescritto titolo, legittimamente il comune ne ordina la rimozione con rimessione in pristino del terreno (nella specie si è ritenuta soggetta a concessione la realizzazione di una strada larga sei metri, bitumata per quindici metri di lunghezza, con un cavalcafosso e con pilastri per sorreggere i battenti del cancello di chiusura dell'accesso sulla strada statale).

In senso diverso, sia pure in relazione ad una peculiare fattispecie v.:

T.A.R. Marche, 20 ottobre 1983 n. 356, in Foro amm. 1984, 452, secondo cui l'apertura di un accesso su strada statale, regolarmente autorizzato dall'autorità competente, e la realizzazione di un tratto di strada all'interno della lottizzazione, già autorizzata con concessione edilizia, necessario per il collegamento del cantiere alla statale, rientrano tra le opere per le quali non è necessaria la concessione edilizia, in quanto sono opere di cantiere strettamente correlate alla edificazione dei fabbricati e come tali rappresentano attività strumentale a carattere del tutto precario non configurabile in un'opera di trasformazione urbanistico-edilizia.

E' singolare notare che secondo la stessa Cassazione penale, non è invece necessaria concessione edilizia per l'installazione di cartelloni stradali; v. in tal senso:

Cass. pen., sez. III, 27 febbraio 1990, in Riv. giur. edilizia 1992, I, 241, secondo cui la collocazione di un cartellone pubblicitario lungo una strada extraurbana non è soggetta a concessione edilizia, onde l'esecuzione di tale opera non integra gli estremi di alcun reato urbanistico.

Adunanza della Sezione SECONDA 2 aprile 2003

Visto il ricorso straordinario notificato alla Presidenza della Repubblica in data 19 luglio 2002e trasmesso dal Ministero delle infrastrutture senza alcun allegato né relazione illustrativa, né memorie difensive;

Visto il proprio parere del 27 novembre 2003, con cui stata accolta la domanda di sospensiva e sono stati disposti adempimenti istruttori;

Vista la nota del Comune di Imola in data 10 dicembre 2002, con la quale sono state trasmesse le controdeduzioni al ricorso e tutta la documentazione richiesta con il predetto parere;

Vista la nota del Ministero del 17 marzo 2003, con cui è stata trasmessa la stessa documentazione;

Visti tutti gli atti ed udito il relatore cons. Armando Pozzi;

Con il presente ricorso vengono impugnati i seguenti provvedimenti del Comune di Imola: a) provvedimento dirigenziale del 12 aprile 2002, con il quale sono state rigettate le due istanze, connesse, di concessione in sanatoria presentate dalla soc. Imola Marmi per la realizzazione ed asfaltatura di una strada di accesso al fabbricato ad uso artigianale di proprietà della stessa società; b) ingiunzione a demolire la stessa strada emessa in data 19 aprile 2002, a seguito del predetto rigetto.

Nel ricorso la società fa valere anzitutto vizi di difetto o irritualità di notifica e comunicazione relativi agli atti anteriori alla domanda di concessione in sanatoria e cioè: atto di constatazione dell'abuso del 12.6.1999 ed ordine di demolizione del 10.7.1999. Tali profili di illegittimità sono palesemente inammissibili per il principio di alternatività, perché i predetti atti sono stati impugnati con ricorso giurisdizionale innanzi al Tar Emilia Romagna, anteriormente alla proposizione del presente ricorso straordinario. E' da precisare che lo stesso TAR, con ordinanza del 12 novembre 1999 ha rigettato l'istanza di sospensiva.

Con riferimento ai vizi propri dei provvedimenti impugnati, come sopra indicati, essi sono destituiti di ogni fondamento.

E' da precisare, in primo luogo, che secondo quanto emerge dall'atto di contestazione del 12.6.1999 e dalle stesse domande di concessione in sanatoria presentate dalla società ricorrente le opere contestate non consistono soltanto nell'asfaltatura di una preesistente strada già implicitamente autorizzata dal comune, ma nella realizzazione di un nuovo tracciato asfaltato delle dimensioni di oltre nove metri di larghezza e circa 90 metri di lunghezza.

In tale contesto trovano applicazione al caso di specie le disposizioni degli artt. 14 e 15 delle N.T.A. della variante generale al P. R. G., adottata in data 29.4.1999, le cui previsioni trovavano immediata applicazione per effetto della disposizione di salvaguardia di cui all'art. 55 della legge regionale n. 6/1995, secondo cui dalla data di adozione degli strumenti urbanistici il sindaco deve sospendere ogni determinazione in ordine alle domande di concessione. I predetti articoli delle N. T. A. dispongono che per le zone Ed e per le zone Ee, rispettivamente di preminente interesse agricolo e agricole perturbane è ammessa la realizzazione di strade interpoderali , con materiali permeabili (per le seconde anche con asfalto ove la pendenza sia superiore al 10%), purché di larghezza non superiore a m.l. 5.

Nel caso di specie appare evidente il contrasto della strada realizzata dalla società ricorrente con le predette disposizioni precettive di piano urbanistico, trattandosi di un tracciato largo oltre nove metri.

Inoltre, è evidente anche il contrasto della natura della copertura mediante asfalto con l'altra previsione della necessità di fare uso di materiali permeabili, come ad esempio la ghiaia, brecciolino e simili.

Infondato è anche l'ulteriore profilo di illegittimità abbozzato a pag. 3 del ricorso, secondo cui la strada realizzata non necessiterebbe di concessione edilizia, trattandosi di manufatto al servizio dell'attività artigianale.

Al riguardo è invece da osservare, insieme al costante insegnamento giurisprudenziale, che la costruzione di una strada comporta la necessità della concessione formale del sindaco, poiché essa realizza una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio comunale, determinando un impatto ambientale che richiede un'attenta valutazione preventiva per la molteplicità degli interessi pubblici coinvolti; per gli stessi motivi di impatto urbanistico anche l'allargamento di una strada esistente, nel senso di un mutamento delle sue caratteristiche dimensionali, strutturali e funzionali, rende necessaria la concessione comunale ex art. 1, l. 28 gennaio 1977, n. 10 [Cass., sez. III, 24-06-1999; Cass., sez. III, 21-02-1997; Cass., 21-01-1991; Cass., sez. III, 09-06-1994].

Anche il profilo di presunta contraddittorietà con la concessione edilizia per l'apertura di un accesso sulla predetta strada interpoderale è palesemente infondato, trattandosi di atto autorizzatorio avente un oggetto ben diverso, per importanza, struttura e impatto urbanistico, dalle opere abusive realizzate dalla società ricorrente e le cui dimensioni, per finalità di comodità d'accesso, ben potevano essere superiori rispetto a quelle stradali.

La Sezione esprime il parere che il ricorso vada respinto

IL PRESIDENTE DELLA SEZIONE   L'ESTENSORE

(Salvatore Rosa)                   (Armando Pozzi)