n. 4-1999 - © copyright.

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - Sentenza 9 aprile 1999 n. 606 - Pres. Catallozzi, Rel. De Francisco - Greppi contro Regione Marche e altro.

Espropriazione per p.u. - Generalità - Principio del "minimo aggravio" - Ratio.

FATTO: Viene in decisione l'appello del signor Bruno Greppi avverso la sentenza indicata in epigrafe, con la quale - previa riunione - sono stati respinti tre ricorsi (n. 1317/89, n. 1792/93 e n. 1490/95), proposti, rispettivamente, contro:

1) il decreto del Presidente della Giunta regionale delle Marche 12/5/1989, n. 2855, di autorizzazione provvisoria alla costruzione dell'elettrodotto "Quarto-Talamello"; l'ordinanza 31/7/1989, n. 4, con cui il Sindaco di Talamello ha autorizzato l'ENEL ad occupare in via temporanea ed urgente parte del terreno del ricorrente;

2) il decreto 27/11/1992, n. 252, con cui il Dirigente del servizio lavori pubblici della Regione Marche ha definitivamente autorizzato l'ENEL a costruire l'elettrodotto "Quarto-Talamello";

3) l'ordinanza l l/7/1995, n. 10, con cui il Sindaco di Talamello ha costituito a favore dell'ENEL la servitù permanente di elettrodotto sul terreno del ricorrente.

La sentenza appellata riassume nei termini che seguono lo svolgimento dei fatti.

Il Distretto dell'Emilia Romagna del Compartimento di Firenze dell'ENEL, con distinte domande del 25/6/1987 ha chiesto alla Regione Marche, rispettivamente, I'autorizzazione provvisoria e l'autorizzazione definitiva per la costruzione e l'esercizio di un elettrodotto di 132 KV, denominato "Quarto-Talamello", il cui tracciato, per quanto riguarda il territorio della provincia di Pesaro-Urbino, interessa i comuni di Sant'Agata Feltria, Novafeltria e Talamello.

La Giunta regionale delle Marche, con deliberazione 20/3/1989, n. 1533, ha concesso l'autorizzazione provvisoria, dichiarando i lavori urgenti ed indifferibili, ai sensi dell'art. 9 della legge 18 marzo 1965, n. 342.

In modo analogo ha disposto il Presidente della Giunta regionale, con decreto 12/5/1989, n. 2855, a tanto espressamente delegato con la suindicata deliberazione. Nell'ambito del territorio di Talamello, l'elettrodotto attraversa il lotto ubicato all'interno del piano per gli insediamenti produttivi ed assegnato dal Comune predetto in diritto di superficie a Greppi Bruno, giusta convenzione del 13/8/1983.

Considerato che non era stato possibile ottenere un accordo amichevole con l'interessato, con nota del 10/7/1989 I'ENEL ha chiesto al Comune di Talamello l'emanazione del provvedimento di occupazione temporanea ed urgente di parte del lotto.

La Giunta municipale, con deliberazione 24/7/1989, n. 114, ne ha autorizzato l'occupazione ed il Sindaco, a tanto delegato dalla Giunta, con ordinanza del 31/7/1989, n. 4, ha così disposto: il provvedimento è stato pubblicato sul Foglio degli annunci legali 9/8/1989, n. 32, della Provincia di Pesaro-Urbino, notificato all'interessato il 31/8/1989.

Il medesimo, con il primo dei ricorsi indicati (n. 1317 del 1989), ha chiesto l'annullamento dell'autorizzazione provvisoria e dell'ordinanza di occupazione d'urgenza, deducendo vari profili di eccesso di potere, nonché la violazione dell'art. 13 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, dell'art. 88 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, degli artt. 11 e 20 della legge 11 gennaio 1971, n. 865, dell'art. 1 della legge 1° gennaio 1978, n. 1, attesa:

- l'illogicità deLla scelta del tracciato, in quanto l'elettrodotto attraversa diagonalmente il lotto, mentre ben poteva essere collocato sul confine, tenuto anche conto della facoltà, prevista dall'art. 122, quarto comma, del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, di ottenerne lo spostamento onde eliminare il pregiudizio arrecato;

- la finalità punitiva della scelta del tracciato, in quanto il ricorrente si era rifiutato di sottoscrivere il preliminare proposto dall'ENEL;

- la mancata indicazione dei termini per l'inizio e l'ultimazione dei lavori e delle espropriazioni;

- l'incompetenza regionale all'autorizzazione ed il difetto di legittimazione del Distretto dell'Emilia Romagna dell'ENEL a richiederla;

- la carenza di motivazione, in quanto risulta incomprensibile l'esatta porzione del lotto da occupare, nonché se debba essere espropriato o solo sottoposto a servitù permanente;

- il mancato rispetto delle garanzie previste dagli artt. 11 e 20 della legge n. 865/1971, nonché la violazione delle norme urbanistiche locali.

Il 10/10/1989 i tecnici incaricati hanno redatto il verbale di consistenza della parte del lotto da occupare ed il 27/11/1992 il Dirigente del servizio lavori pubblici della Regione Marche, con decreto n. 252, ha definitivamente autorizzato l'ENEL ad impiantare ed esercitare l'elettrodotto di che trattasi, dichiarando l'opera di pubblica utilità ai sensi dell'art. 9 della legge reg. Marche 6 giugno 1988, n. 19, e la sua "inamovibilità" ai sensi del successivo art. 14. I1 provvedimento è stato pubblicato sul Bollettino ufficiale della Regione 24/6/1993, n. 41.

Con il secondo dei ricorsi indicati (n. 1792/93), il Greppi ha chiesto l'annullamento del cennato decreto, deducendo gli stessi motivi di illegittimità del primo ricorso, nonché la violazione, per distinti profili, degli artt. 3, 4 e 5 della L.r. n. 19/1988 ed il vizio di eccesso di potere per carenza di motivazione sulla comparazione dell'interesse dell'ENEL con il sacrificio imposto al privato.

Il 21/6/1993 l'ENEL ha chiesto al Comune di Talamello di dare corso alla procedura per la costituzione della servitù coattiva ed inamovibile di elettrodotto.

I1 Sindaco, con nota del 18/8/1993, ha comunicato all'interessato che l'elenco dei beni da asservire ed il piano particolareggiato erano depositati presso la Segreteria comunale, allegando l'avviso di deposito.

Con ordinanza n. 14 in pari data, notificata il 23 successivo, ha poi determinato l'indennità provvisoria.

Ottenuta la determinazione dalla competente Commissione anche dell'indennità definitiva (nota del 23/11/1994 della Commissione di Pesaro), con ordinanza n. 23 del 10/12/1994 ne ha disposto il deposito presso la Cassa depositi e prestiti e, con atto dell'l1/7/1995, n. 10, ha imposto la servitù di elettrodotto inamovibile a favore dell'ENEL, specificando le particelle interessate.

Con il terzo dei ricorsi indicati (n. 1490/95), il Greppi ha chiesto l'annullamento del provvedimento n. 10/95, deducendo gli stessi motivi di impugnazione dei due precedenti ricorsi nonché la violazione del termine finale, fissato nel provvedimento di autorizzazione definitiva, per il compimento del procedimento di asservimento e la mancata pubblicazione dell'ordinanza di deposito della indennità.

La Regione Marche, costituitasi in giudizio, ha chiesto il rigetto dell'appello.

All'udienza del 19 gennaio 1999 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO: 1. Con il primo ed il secondo motivo di gravame, che per la loro connessione possono esaminarsi congiuntamente, il sig. Bruno Greppi deduce eccesso di potere per ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, e sviamento di potere: la scelta del tracciato, che attraversa diagonalmente il terreno di esso istante, sarebbe avvenuta in violazione del principio del minimo aggravio (art. 121, II comma, del T.U. 11 dicembre 1933, n. 1775), con lesione massima dello ius aedificandi e del godimento del fondo servente, mentre proprio l'inamovibilità dell'impianto (ritenuta dal T.A.R., ex artt. 14, II comma, e 19 della L.r. Marche 6 giugno 1988, n. 19) avrebbe richiesto una ponderata considerazione dell'interesse privato; lo sviamento (II motivo) sarebbe invece consistito nella finalità punitiva della scelta di un tracciato diagonale, a fronte del rifiuto del ricorrente di addivenire alla costituzione volontaria della servitù proposta dall'Enel.

I due motivi sono infondati.

Il principio del minimo aggravio ex art. 121, II comma citato, che è un'espressione di quello più generale di cui agli artt. 1065, 1067, 1068 e 1069 del codice civile, mira al contemperamento degli opposti interessi nel senso di assicurare tutta l'utilità necessaria all'esercente, ma senza vessazioni e sacrifici inutili del proprietario.

Proprio a ragione della posizione delle cabine da collegare (come rilevato dal T.A.R.), nonché dell'opportunità che l'elettrodotto proceda in modo tanto più rettilineo quanto più alta sia la sua tensione d'esercizio (e l'altezza dei tralicci), la scelta tecnica del tracciato non si appalesa, ictu oculi, manifestamente illogica o irrazionale (né, tantomeno, volutamente vessatoria): al di là di ciò non può spingersi il sindacato di legittimità sull'esercizio della c.d. discrezionalità tecnica. L'insussistenza dello sviamento dedotto con il secondo motivo consegue altresì al rilievo (già svolto dal T.A.R) che non consta dagli atti alcuna modificazione "peggiorativa", né dunque ipoteticamente "sanzionatoria", del tracciato per effetto della costituzione coattiva, anziché volontaria, della servitù.

2. Il terzo motivo di appello deduce il vizio di violazione dell'art. 13 della legge 25/6/1865, n. 2359, per mancata fissazione dei termini di inizio e fine lavori nei provvedimenti di autorizzazione provvisoria.

2.1. Il motivo è stato rigettato dal T.A.R. sulla base delle considerazioni che seguono.

Ad avviso del primo giudice - che si richiama ad un diffuso orientamento giurisprudenziale - "l'art. 13 della legge n. 2359/1865 demanda al provvedimento con cui si dichiara la pubblica utilità dell'elettrodotto l'indicazione dei termini suindicati".

Ma, secondo la tesi fatta propria dal T.A.R., "il provvedimento di autorizzazione provvisoria, ai sensi dell'art. 9, nono comma, del D.P.R. n. 342/1965, comporta solo la dichiarazione di indifferibilità ed urgenza dei lavori, non la dichiarazione di pubblica utilità e, quindi, non necessita dell'indicazione dei termini in argomento (C.G.A., 7 maggio 1993, n. 185; T.A.R. Veneto, Sez. l, 18 maggio 1994, n. 550; T.A.R Puglia, Sez. Lecce, 14 febbraio 1990, n. 180 e 1° luglio 1988, n. 411): infatti, questa indicazione è prevista dall' art. 9, terzo comma, della L.r. n. 19/1988 per il provvedimento di autorizzazione definitiva, con cui si dispone appunto, la pubblica utilità dell'elettrodotto".

Sempre ad avviso del primo giudice, "con la deliberazione 20/3/1989, n. 15333 e con il decreto 12/5/1989, n. 2855, entrambi di autorizzazione provvisoria, la Giunta ed il Presidente della Regione Marche hanno rispettiva

mente dichiarato solo l'urgenza e la indifferibilità dell'opera, non h sua pubblica utilità; dichiarazione, invece, disposta con l'autorizzazione definitiva 27 novembre 1992, n. 252 del Dirigente del Servizio regionale ai lavori pubblici.

"In quest'ultimo provvedimento è stato, però, espressamente indicato il termine di due anni per l'ultimazione dei lavori e alle espropriazioni, e correttamente non sono stati indicati anche i rispettivi termini iniziali, essendo già intervenuta un'occupazione preordinata all'asservimento e già iniziati i lavori di costruzione dell'elettrodotto a seguito, appunto, dell'autorizzazione provvisoria".

2.2. Ad avviso del Collegio, al contrario, il motivo è invece fondato.

Il Collegio non ignora che l'assunto sopra riferito del giudice di primo grado è conforme ad un diffuso orientamento giurisprudenziale (cfr. C.d.S., IV, 14/4/1994, n. 335), secondo il quale in materia di costruzione di elettrodotti, l'autorizzazione provvisoria prevista dall'art. 113 R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, non costituisce dichiarazione di pubblica utilità, preordinata alla servitù coattiva perpetua, ma semplice dichiarazione anticipata di indifferibilità ed urgenza dei lavori (art. 9, nono comma, D.P.R 18 marzo 1965, n. 342), che consente l'emissione dell'ordinanza prefettizia di occupazione di urgenza temporanea, prima della autorizzazione definitiva e prima dell'asservimento pure definitivo, di cui all'art. 121 R.D. citato. Pertanto, l'Ente munito di autorizzazione provvisoria costruisce a proprio rischio, dovendosi impegnare a rimuovere i tralicci e la linea in caso di mancato ottenimento del provvedimento definitivo. Orientamento ribadito anche recentissimamente dalla decisione di questa Sezione 25/9/1998, n. 569, di cui è utile riportare i passaggi più significativi.

"Il R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775... disciplina due tipi di autorizzazione: una autorizzazione provvisoria, che si traduce in una dichiarazione di indifferibilità ed urgenza dell'opera da realizzare, ed una autorizzazione definitiva, che costituisce dichiarazione di pubblica utilità dell'opera autorizzata".

"Mediante l'autorizzazione provvisoria, prevista dal citato art. 113 dello stesso RD. n. 1775 del 1933, si consente, nei casi d'urgenza, di iniziare la costruzione di linee di trasmissione e di distribuzione di energia elettrica» (omissis).

"Il provvedimento di autorizzazione provvisoria, tuttavia, non costituisce dichiarazione di pubblica utilità, preordinata alla servitù coattiva perpetua, ma semplice dichiarazione anticipata di indifferibilità ed urgenza dei lavori (art.9, comma 9 del citato D.P.R n.342 del 1965), che consente l'emissione dell'ordinanza prefettizia di occupazione di urgenza temporanea, prima dell'autorizzazione definitiva e prima dell'asservimento, pure definitivo, di cui all'art. 113 del citato stesso R.D. n. 1775 del 1933". "Di conseguenza, in sede di autorizzazione provvisoria, non devono fissarsi i termini iniziali e finali dei lavori e delle espropriazioni di cui all'art. 13 della L. 25 giugno 1865 n. 2359, che presuppone la dichiarazione di pubblica utilità nell'ambito di un procedimento espropriativo".

2.3. Ad avviso del Collegio, rimeditato ogni aspetto della questione, la riferita argomentazione non può trovare condivisione laddove assume che possa aversi una "dichiarazione anticipata di indifferibilità ed urgenza dei lavori", finalizzata all'occupazione temporanea d'urgenza, prima che sia stata emessa, esplicitamente o per implicito, la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera. Non v'è dubbio che il procedimento di occupazione del fondo, basato sulla dichiarazione di indifferibilità ed urgenza dei lavori, ed il procedimento espropriativo, fondato sulla dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, siano due procedimenti distinti.

Tuttavia, il primo - come il secondo - si inserisce necessariamente nell'ambito del più ampio procedimento ablatorio, del quale costituisce un subprocedimento; teoricamente non necessario, ma assai spesso ormai indefettibile anche per espressa previsione di legge (v. art. 1, I comma, legge 3/1/1978, n. 1).

Più precisamente, anzi, la dichiarazione di pubblica utilità costituisce la base comune su cui poggiano sia il procedimento espropriativo sia quello di occupazione.

In ogni caso, infatti, una dichiarazione di pubblica utilità, espressa o implicita, deve necessariamente sussistere, e preesistere, perché possa aversi in senso giuridico, un'opera pubblica: che è poi il bene alla cui realizzazione sono preordinati (rispettivamente per quanto attiene all'an ed al quantum) sia il procedimento espropriativo sia il procedimento di occupazione.

In assenza di quella, infatti, difetterebbe ogni valutazione, da parte degli organi preposti alla individuazione ed alla cura degli interessi pubblici in ordine alla attitudine dell'opera progettata (che di per sé altro non è, in senso giuridico, che una cosa composta: cioè, ad esempio, un insieme di mattoni e cemento, pietrisco ed altro materiale da costruzione, oppure un insieme di fili di rame infissi su tralicci metallici; ecc.) a soddisfare gli interessi stessi, effettivamente sussistenti hic et nunc.

La presenza della dichiarazione di pubblica utilità, al contrario, qualifica la re composita come opera pubblica (ponte, strada, elettrodotto, ecc.), dando rilevanza all'esito di un accertamento compiuto dall'Amministrazione.

In ultima analisi, la dichiarazione in argomento deve precedere quella di indifferibilità ed urgenza, perché altrimenti non avrebbe senso ritenere urgente ed indifferibile un'opera che, formalmente, non sia stata prima ritenuta "utile" per il soddisfacimento di bisogni pubblici.

2.4. In linea con la riferita articolazione dei rapporti tra dichiarazione di pubblica utilità e procedimento di occupazione (per cui la prima deve precedere la seconda) sono anche alcune affermazioni che si rinvengono nella decisione dell'Adunanza plenaria 18/6/1986, n. 6: I) "il decreto di occupazione è strettamente consequenziale rispetto alla dichiarazione di indifferibilità ed urgenza, e in occasione di esso non è richiesta, e nemmeno consentita, una nuova valutazione discrezionale dell'utilità dell'opera...";

2) "l'autorità che decreta l'occupazione è vincolata dalle valutazioni discrezionali compiute da quella che ha dichiarato la pubblica utilità".

2.5. Poste dunque tali premesse di ordine generale, è agevole trarre il seguente corollario esegetico.

Il IX comma dell'art. 9 del D.P.R. 18 marzo 1965, n. 342 - a tenore del quale "i decreti di autorizzazione in via Provvisoria di cui all'art. 113 del testo unico 11 dicembre 1933, n. 1775, hanno anche essi efficacia di dichiarazione di indifferibilità ed urgenza" - deve essere interpretato sistematicamente in relazione sia ai principi giuridici di ordine generale sopra enunciati, sia al contenuto del comma VIII dello stesso art. 9 D.P.R. n. 362/1965 in base al quale «i decreti di autorizzazione degli elettrodotti da costruirsi da parte dell'Ente nazionale per la energia elettrica hanno efficacia di dichiarazione di pubblica utilità, nonché di indifferibilità ed urgenza delle opere relative agli elettrodotti medesimi, ai sensi e per gli effetti dell'art. 71 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, e successive modificazioni.

Conseguentemente, deve ritenersi che nel comma IX il legislatore minus dixit quam voluit; nel senso che i decreti di autorizzazione provvisoria hanno anche (ma non solo) efficacia di dichiarazione di indifferibilità ed urgenza, avendo altresì - come i decreti ordinari di cui al comma VIII - efficacia di dichiarazione di pubblica utilità. Interpretazione, questa, che in primo luogo valorizza, sul piano semantico, la locuzione "anche" contenuta nel IX comma: la quale, sebbene grammaticalmente riferita alla parola "essi" (e non a "efficacia"), tuttavia logicamente induce a ritenere corretta la più lata assimilazione dei decreti di cui al comma IX rispetto a quelli di cui al comma VIII. La norma, con la citata locuzione "anche essi", in sostanza estende ai decreti provvisori tutto quanto il comma precedente dispone per l'autorizzazione definitiva.

In secondo luogo, sul piano sistematico, consente di ricondurre ed armonizzare nell'ambito dei principi generali sopra ricordati le previsioni legislative speciali da ultime citate.

2.6. Il valore di implicita dichiarazione di pubblica utilità - in aggiunta a quello, espressamente previsto dalla norma, di indifferibilità e urgenza - che va, pertanto, riconosciuto ai decreti di autorizzazione provvisoria di cui al IX comma citato, comporta che essi devono necessariamente contenere l'indicazione dei termini per l'inizio e il compimento delle espropriazioni e dei lavori ex art. 13,1 comma, della legge 25 giugno 1865, n. 2359.

La mancata indicazione di tali termini, nel caso di specie, rende palese il fondamento della censura proposta con il terzo motivo di gravame.

3. Concludendo l'appello va accolto, restando assorbite tutte le altre doglianze proposte.

4. Si ravvisa, tuttavia, la sussistenza di giusti motivi, dato anche il precedente orientamento giurisprudenziale, per disporre l'integrale compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione IV- accoglie l'appello e per l'effetto, in riforma della sentenza gravata, annulla i provvedimenti impugnati in primo grado di cui in narrativa.