CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - Sentenza 3 luglio 2000 n. 3649 - Pres. Pezzana, Est. Poli - Regione Puglia (Avv.ti Panza, Stefanizzo e Loiodice) e Monteduro (Avv.ti Ancora, Rampino e Marra) c. dell'Anna (Avv. Quinto) e Azienda Sanitaria Locale Le\2 Maglie (n.c.) - (annulla TAR Puglia-Bari, sez. II, 3 novembre 1999 n. 1218).

E' legittima la delibera con la quale la Regione ha disposto la risoluzione del contratto individuale con un Direttore generale di Azienda UU.SS.LL. a mente dell'articolo 3, comma 6°, d.lvo n. 502 del 1992, con immediata decadenza dall'ufficio ricoperto, facendo riferimento a violazioni di legge riscontrate e alle risultanze della cattiva gestione.

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(1) In termini sulla natura fiduciaria del rapporto, cfr. C.d.S., Sez. IV, n. 1406 del 2000 cit.; sez. IV, 5 febbraio 1999, n. 120; sez. IV, 1 settembre 1998, n. 1139; sulla manifestazione del potere di indirizzo e governo in subiecta materia, cfr. Sez. IV, n. 1139 del 1998 cit.; sez. IV, 19 maggio 1997, n. 528.

(2) Cfr. C.d.S. Sez. IV, n. 1406 del 2000 cit.; Sez. IV, n. 1139 del 1998 cit.; Cass. Sez. un. 23 aprile 1998, n. 4214.

(3) Cfr. C.d.S., Sez. IV, 10 settembre 1999, n. 1445

(4) Cfr. Cass. Sez. un. n. 4214 del 1998 cit.

(5) Cfr. Cass. Sez. un. 17 febbraio 1999, n. 66; 24 febbraio 1999, n. 100; n. 4214 del 1998 cit.

(6) Cfr. C.d.S., Sez.IV, n. 1139 del 1998 cit.; esplicitamente in tal senso v. l'art. 3, comma primo, 1. n. 419 del 1998.

(7) Cfr. C.d.S., Sez. IV, n. 1445 del 1999; in termini su tale specifico obbligo è la norma introdotta dal più volte menzionato art. 3, comma primo 1. n. 419 del 1998.

(8) Cfr. C.d.S., Sez. IV, n. 1406 del 2000.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente

sui ricorsi riuniti iscritti ai NRG 946\2000 e 1018\2000,

proposti rispettivamente da:

- (946\2000) Regione Puglia in persona del Presidente della Giunta pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giuseppe Panza, Nicola Stefanizzo e Aldo Loiodice ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma, via Ombrone n. 12, pal. b;

- (1018\2000) Santo Monteduro, rappresentato e difeso dagli avvocati Lucio Ancora, Oronzo Rampino e Roberto Marra, ed elettivamente domiciliato in Roma, via Mantegazza n. 24 presso il Cavaliere Luigi Gardin;

Alberto dell'Anna, rappresentato e difeso dall'avvocato Pietro Quinto e con questi elettivamente domiciliato, in Roma via Lungotevere Flaminio n. 46 presso Gian Marco Grez;

di Azienda Sanitaria Locale Le\2 Maglie in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita.

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sede di Bari, sezione seconda, n. 1218 del 3 novembre 1999.

Visti i ricorsi in appello;

visti gli atti di costituzione in giudizio del dott. Alberto Dell'Anna; viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; visti gli atti tutti della causa;

data per letta alla pubblica udienza del 23 maggio 2000 la relazione del consigliere Vito Poli, uditi gli avvocati Marra e Quinto ciascuno per la parte rappresentata;

ritenuto e considerato quanto segue:

Con ricorsi ritualmente notificati la Regione Puglia ed il dott. Santo Monteduro, proponevano appello avverso la sentenza del T.A.R. per la Puglia, sede di Bari, sezione seconda, n. 1218 del 3 novembre 1999.

Si costituiva il dott. Alberto Dell'Anna deducendo (infondatezza dei gravami in fatto e diritto.

La causa è passata in decisione all'udienza pubblica del 23 maggio 2000.

1. Gli appelli proposti contro la medesima sentenza devono essere riuniti a mente dell'art. 335 c.p.c.

2. Con l'impugnata sentenza del T.A.R. per la Puglia, sede di Bari, sezione seconda, n. 1218 del 3 novembre 1999:

a) sono state respinte le eccezioni, proposte dall'amministrazione intimata e dal controinteressato, di inammissibilità del ricorso introduttivo per omessa impugnativa del decreto del Presidente della Giunta regionale n. 8 del 13 gennaio 1997 recante la declaratoria di decadenza del dott. Alberto Dell'Anna dall'incarico di direttore generale della U.S.L. Le\2 a mente dell'articolo 3, comma 6°, decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e di contestuale conferma della nomina del dott. Santo Monteduro all'incarico de quo;

b) sono stati annullati, in accoglimento del secondo motivo del ricorso di primo grado:

I) la deliberazione della Giunta regionale n. 7853 del 23 dicembre 1996, recante, fra gli altri, il diniego di conferma nell'incarico di direttore generale del dott. Alberto Dell'Anna all'esito della verifica dei risultati amministrativi e di gestione, compiuta ai sensi dell'art. 1, comma 6°, del d.l. n. 512 del 27 agosto 1994, convertito nella l. n. 590 del 17 ottobre 1994;

II) la deliberazione della medesima Giunta regionale n. 8553 del 27 dicembre 1996, recante la nomina, fra gli altri, del dott. Santo Monteduro all'incarico per cui è causa;

III) la nota assesorile n. 24\27990\111\21 del 27 dicembre 1996; la nota fax assesorile del 31 dicembre 1996; le deliberazioni di Giunta regionale n. 6607 del 29 dicembre 1995, n. 2440 del 4 giugno 1996, n. 3217 del 23 luglio 1996, n. 4128 del 3 settembre 1996, n. 4739 dell'8 agosto 1996, n. 4854 del 15 ottobre 1996, n. 7719 del 23 dicembre 1996 (tutte attinenti al procedimento di verifica).

3. Gli appelli sono meritevoli di accoglimento.

Può prescindersi dall'esame delle eccezioni di inammissibilità del ricorso di primo grado, riproposte con i gravami in trattazione, in considerazione della infondatezza nel merito dell'originario ricorso.

I) Con la deliberazione di Giunta n. 7853 del 23 dicembre 1996, la Regione Puglia, in puntuale applicazione dell'art. 1, comma 6°, del su menzionato d.l. n. 512 del 1994, e previa accurata istruttoria, ha verificato i risultati amministrativi e di gestione conseguiti dai direttori generali delle Aziende sanitarie pugliesi dopo un anno di attività, pervenendo nei loro confronti ad un giudizio di diniego di conferma.

II) In via generale la Regione (punto A della delibera), ha ritenuto che tutti i direttori generali avessero dato corso: ad inadempienze amministrative e ritardi nell'adozione o presentazione di atti dovuti, a spese ingiustificate, disavanzi nella gestione di competenza ed irregolarità amministrative e contabili; inoltre, sempre con riferimento a tutti i direttori generali, veniva stigmatizzato l'omesso reperimento di spazi ed aree idonee, riservati all'esercizio della libera professione intramuraria da parte dei medici dipendenti, nonché alla quota di posti letto per la istituzione di camere a pagamento, così come previsto dall'art. 4, comma 3°, legge 23 dicembre 1994, n. 724, in combinato disposto con l'art. 4, comma 10°, del decreto legislativo n. 502 del 1992 (pagina 12 della delibera impugnata).

III) In particolare, avuto riguardo alla gestione della U.S.L. Le\2 di Maglie, venivano rilevate nell'operato del dott. Dell'Anna 15 specifiche mende (pagina 11 della delibera).

IV) Con la medesima delibera la Regione prendeva atto che le violazioni di legge riscontrate e le risultanze della cattiva gestione integravano anche i presupposti per la risoluzione del contratto individuale a mente dell'articolo 3, comma 6°, d.lvo n. 502 del 1992, con immediata decadenza dall'ufficio ricoperto; decadenza poi dichiarata, per quanto riguarda il dott. Dell'Anna, con il già menzionato decreto del Presidente della Giunta regionale n. 8 del 1997, oggetto di contestazione innanzi al Tribunale del Lavoro di Lecce.

3.1 Il T.A.R. ha ritenuto meritevole di accoglimento il gravame del dott. Dell'Anna osservando - nella sostanza - che la verifica dei risultati amministrativi e di gestione, da condurre trascorso un anno dalla nomina, deve essere intesa ad esprimere una valutazione dell'idoneità non più virtuale sulla base di titoli relativi a pregresse esperienze, bensì alla stregua dei risultati in concreto conseguiti dopo lo svolgimento per un anno dell'incarico, ovvero sulla base del raffronto e senza prescindere da una valutazione motivata relazionale dei risultati amministrativi e gestionali in rapporto alle situazioni organizzativo gestionali di base (e\o di partenza) dalle quali ha avuto corso (esperienza amministrativo - gestionale sottoposta a verifica, in mancanza della quale il diniego di conferma è viziato siccome assunto in difetto della detta valutazione; nello sviluppo procedimentale e nell'atto deliberativo di diniego di conferma dell'appellato non si troverebbe invece traccia del raccordo tra i risultati amministrativi valutati e ciascuna diversa situazione di partenza).

La tesi pur condivisibile in linea di principio non appare conferente nel caso di specie.

La medesima questione di diritto - riferita al diniego di conferma di altro direttore generale di U.S.L. Pugliese adottato con la medesima delibera della Giunta regionale n. 7853 del 1996, parimenti annullata dallo stesso giudice di primo grado con identica motivazione - ha trovato soluzione nella decisione di questa sezione n. 1406 del 15 marzo 2000, con l'affermazione di principi da cui il collegio non intende discostarsi.

Le irregolarità rilevate a carico del dott. Dell'Anna, invero, non erano per lo più suscettibili di valutazione relazionale, né può ragionevolmente sostenersi che la Regione avrebbe dovuto limitarsi a verificare i risultati di gestione dei direttori generali con criteri strettamente aziendalistici, sulla base di un riscontro con gli atti di programmazione sanitaria, rinviando ad altra sede (accertamento delle irregolarità e delle inadempienze).

3.2 In diritto la sezione osserva quanto segue.

I) Il rapporto tra direttore generale della UU.SS.LL. e Regione, a seguito della trasformazione in azienda di queste ultime, ha assunto una particolare connotazione fiduciaria, manifestazione della potestà di indirizzo e di governo della Regione nel settore sanitario (esaltata, successivamente ai fatti di causa, dagli art. 2, lett. u) e 3, primo comma, l 30 novembre 1998, n. 419; in termini sulla natura fiduciaria del rapporto, cfr. C.d.S. sez. IV, n. 1406 del 2000 cit.; sez. IV, 5 febbraio 1999, n. 120; sez. IV, 1 settembre 1998, n. 1139; sulla manifestazione del potere di indirizzo e governo in subiecta materia, cfr. sez. IV, n. 1139 del 1998 cit.; sez. IV, 19 maggio 1997, n. 528).

II) Conseguentemente, in ordine alla individuazione della esatta natura giuridica dei provvedimenti di nomina del direttore generale e sua eventuale conferma all'esito della verifica annuale in base all'art. 1, comma 6°, d.l. n. 512 del 1994 (periodo ora prolungato a diciotto mesi dall'art. 3 bis,, comma 6°, d.lvo n. 502 del 1992 come modificato dal d.lvo n. 229 del 1999), si è affermato trattarsi di atti che condividono la medesima natura di alta amministrazione regionale (cfr. sez. IV, n. 1406 del 2000 cit.; sez. IV, n. 1139 del 1998 cit.; Cass. sez. un. 23 aprile 1998, n. 4214); ad intrinseca valenza tecnica (cfr. sez.. IV, 10 settémbre 1999, n. 1445); espressione comunque della più ampia discrezionalità della pubblica amministrazione circa la valutazione dell'idoneità del direttore generale a svolgere (incarico, indipendentemente dall'aver egli contravvenuto ai propri doveri (cfr. Cass. sez. un. n. 4214 del 1998 cit.).

III) Logico corollario è che la posizione soggettiva del privato coinvolto nel procedimento di nomina e di verifica dei risultati di gestione, assume la consistenza dell'interesse legittimo, con la conseguente attribuzione delle relative controversie alla giurisdizione del giudice amministrativo (cfr. Cass. sez. un. 17 febbraio 1999, n. 66; 24 febbraio 1999, n. 100; n. 4214 del 1998 cit.).

IV) Altro riflesso importante della divisata natura-giuridica di tali atti, si coglie sul piano della portata della loro motivazione.

Sotto tale angolazione si è esclusa, ai fini della nomina la necessità di una valutazione comparativa (cfr. sez. IV, n. 1139 del 1998 cit.; esplicitamente in tal senso l'art. 3, comma primo, 1. n. 419 del 1998 cit.); parallelamente, si è negata la natura competitiva e selettiva della procedura di verifica dei risultati, fermo restando (obbligo di utilizzare criteri di valutazione predeterminati ed uniformi rispetto a tutte le strutture sanitarie operanti nella regione (cfr. sez. IV, n. 1445 del 1999; in termini su tale specifico obbligo è la norma introdotta dal più volte menzionato art. 3, comma primo 1. n. 419 del 1998); del pari, si è affermato che il concetto di "gestione" rilevante in sede di verifica dei risultati debba avere un'ampia portata, tale da ricomprendere tutti i profili di attività secondo una valutazione improntata a globalità (cfr. sez. IV, n. 1406 del 2000 cit.).

D'altronde, la responsabilità del direttore generale della U.S.L. deve farsi rientrare nel genus di quella manageriale, che a differenza di quella disciplinare non richiede un atteggiamento psicologico doloso o colposo, ma il solo oggettivo ottenimento di risultati negativi dell'attività amministrativa e della gestione o il mancato raggiungimento degli obbiettivi posti, o la grave inosservanza delle direttive impartite dal livello politico competente, cui il dirigente, giova ribadirlo, è legato da un rapporto fiduciario.

4. L'accoglimento degli appelli impone al collegio di esaminare le censure articolate in primo grado, implicitamente assorbite dall'impugnata sentenza, e riproposte espressamente dalla difesa del dott. Dell'Anna.

Tutte le doglianze risultano prive di pregio.

Quanto al primo motivo, alcuna perplessità dell'azione amministrativa è dato riscontrare nella delibera n. 7853 del 1996, che ha fatto puntuale applicazione della disposizione sancita dall'art. 1, comma 6°, del precitato d.l. n. 512 del 1994, come già evidenziato (retro sub n. 3).

Il fatto che siano state riscontrate anche delle specifiche violazioni di legge e dei principi di buon andamento dell'azione amministrativa (cfr. delibera n. 7853 del 1996, pag. 11) ha solo comportato l'avvio del procedimento di decadenza per inadempimento delle obbligazioni contrattuali sancito dall'art. 3, comma 6°, del d.lvo n. 502 del 1992, culminato nel decreto del Presidente della Giunta regionale n. 8 del 1997, contestato nella sede propria innanzi al giudice ordinario, trattandosi di controversia che coinvolge diritti soggettivi, svolgendosi su un piano paritetico, e la cui risoluzione presuppone l'accertamento, nel merito, dei singoli episodi addebitati al direttore generale (cfr. in termini Cass. sez. un. 24 febbraio 1999, n. 100).

Con il terzo motivo si contesta la reale portata del controllo esercitato dalla Regione, disconoscendo la sua natura di controllo di gestione ed amministrativo.

Come in precedenza evidenziato, il tipo di controllo esercitato dal livello politico in sede di verifica dei risultati annuali del direttore generale ha carattere globale, può sorreggersi su una pluralità di singoli episodi, su violazioni di leggi e principi di corretta gestione contabile (nella specie sono state riscontrate, fra le altre, numerose violazioni di norme tributarie in materia di fatturazione, uso dei bollettari, dichiarazioni I.V.A., in materia di registrazioni degli acquisti, liquidazione e registrazione delle fatture). Né può ritenersi che la Regione abbia errato nel considerare dati provenienti dal Collegio dei Revisori, che ben potevano affiancarsi a quelli scaturenti dalle risposte ai questionari inviati a tutti i direttori generali. Nè può ritenersi che l'insediamento del Collegio dei Revisori solo nel novembre del 1995 abbia pregiudicato l'azione del direttore generale che non avrebbe avuto il tempo di porre mano ai rilievi mossi dall'organo di controllo interno. Le irregolarità gestionali, come fatto storico, ben potevano essere apprezzate, globalmente, in sede di giudizio ex art. 1, comma 6°, d.l. n. 512 del 1994.

In parte inammissibili ed in parte infondate sono le censure contenute nel quarto motivo (pag. 10 del ricorso introduttivo), con cui si confutano gli specifici addebiti mossi al dott. Dell'Anna (pag. 11 della delibera n. 7853 cit.).

Tali doglianze si risolvono in parte in un inammissibile sindacato sulle valutazioni operate dalla Regione; in parte in una confutazione della gravità degli inadempimenti (propria del giudizio innanzi al giudice del lavoro instaurato dal dott. Dell'Anna per contrastare la declaratoria di decadenza); altre mende gestionali non sono smentite in fatto (come il disavanzo di competenza, elemento tipico da considerare nella valutazione di una sana gestione contabile), ovvero solo con affermazioni generiche (le irregolarità nell'acquisto di beni e servizi); di altre se ne attribuisce la responsabilità alla Regione o a dirigenti subalterni (è il caso del ritardo nella presentazione del rendiconto del secondo semestre del 1995; dell'irregolare utilizzo del fondo di riserva; della mancata istituzione delle camere a pagamento e del servizio libero professionale intra moenia), senza che ciò possa far scolorire la responsabilità tipica manageriale del direttore generale in ordine alla insufficienza dei risultati conseguiti. , Infondato è pure il quinto motivo con cui si deduce l'eccesso di. potere per sviamento dalla causa tipica, avendo la Regione azzerato contestualmente tutti i vertici delle aziende sanitarie. Come rilevato in precedenza (sub n. 3 IV) la contestualità nella valutazione dell'operato dei direttori generali contribuisce alla trasparenza della azione politico-amministrativa della Regione e l'esito negativo per tutti i vertici delle aziende non deve essere ex se apprezzato come sintomo di eccesso di potere. Neppure accoglibile è il sesto motivo del ricorso introduttivo, giacchè la presenza fra i componenti della Commissione, incaricata di valutare l'operato dei direttori generali, del dottor Carlo Siciliani - componente del collegio dei Revisori della U.S.L. di Le\2 - non costituisce violazione delle regole del giusto procedimento non essendo vietata da alcuna norma di legge; ma anzi arricchisce il patrimonio di conoscenze della Commissione stessa.

Inaccoglibile è pure il settimo motivo di ricorso con cui si contesta il mancato perfezionamento della fattispecie estintiva del rapporto professionale intercorrente con la Regione non essendo intervenuto, in violazione dell'art. 16 della l.r. n. 36 del 1994, un formale decreto di mancata conferma. Come rilevato dallo stesso ricorrente (pag. 20 del ricorso di primo grado), la norma invocata si riferisce espressamente solo alla decadenza del direttore generale ex art. 3, comma 6°, d.lvo n. 502 del 1992 e non al diniego di conferma di cui al d.l. n. 512 del 1994; sicchè non può trovare applicazione alla fattispecie in esame.

Anche l'ultimo motivo di ricorso è infondato. Nel caso di specie, invero, non -può invocarsi la nullità della nomina del dottore Monteduro per violazione - del- combinato disposto dell'art. 3, comma 9°, del d.lvo n. 502 del 1992 e dell'art. 1, comma 2°, del d.l. n. 512 del 1994, per essere quest'ultimo dipendente della stessa U.S.L. Come affermato dalla difesa del controinteressato (pag. 37 della memoria depositata nella segreteria del T.A.R. in data 31 gennaio 1997) e non contestato da controparte, il dottor Monteduro al momento dell'emanazione del decreto del Presidente della Giunta regionale di nomina all'incarico di direttore generale (n. 641 del 30 dicembre 1996), aveva rimosso la situazione potenziale di incompatibilità dimettendosi dal servizio. 5. In conclusione, gli appelli proposti avverso l'impugnata sentenza devono essere accolti ma il collegio, ravvisando giusti motivi, compensa integralmente fra le parti le spese di ambedue i gradi di giudizio.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta):

- accoglie, previa riunione, gli appelli proposti, e in riforma della sentenza indicata in epigrafe, respinge il ricorso di primo grado;

- dichiara integralmente compensate fra le parti le spese di entrambi i gradi di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 23 maggio

2000, con la partecipazione di:

Aldo Pezzana - Presidente

Andrea Camera - Consigliere

Pietro Falcone - Consigliere

Filoreto D'Agostino - Consigliere

Vito Poli Rel. Estensore- Consigliere

Depositata in segreteria il 3 luglio 2000.