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(1) Cons. Stato, Sez. V, 21 ottobre 1992, n. 1026.

(2) Cfr. C.d.S., Sezione V, 6 aprile 1991, n. 452, che richiama Corte Costituzionale, 11 luglio 1989, n. 389, sulla scorta di Corte di giustizia delle Comunità europee, 9 marzo 1978, causa 106/77, "Simmenthal".

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente

sul ricorso in appello numero di registro generale 2511 del 2000, proposto dalla Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, rappresentata e difesa dall'Avv. Rosaria Ciotti dell'Avvocatura regionale, ed elettivamente domiciliata presso l'Ufficio di Rappresentanza in Roma, via del Tritone, n. 61;

i sigg. Lombari Pierpaola, Parrini Bruno, Razzino Paola e Verrengia Giovanni, rappresentati e difesi dall'Avv. Achille Maria Vellucci, ed elettivamente domiciliati presso lo studio dell'Avv. Bianca Maria Del Vescovo in Roma, via Alessandro Serpieri, n. 7,

Visto il ricorso con i relativi allegati.

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Data per letta, alla pubblica udienza del 20 giugno 2000, la relazione del Consigliere Paolo Troiano e uditi l'Avvocato Rosaria Ciotti per l'Amministrazione appellante e l'Avvocato Achille Maria Vellucci per gli appellati costituiti;

Uditi per la parte appellante l'Avv. Rosaria Ciotti e per le parti appellate l'Avv. Achille Maria Vellucci.

Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli, i dottori PierpaolamLombari, Bruno Parrini, Paola Razzino e Giovanni Verrenga, premesso di essere tutti in possesso dell'attestato specifico di formazione in medicina generale di cui al d.lgs. 8 agosto 1991, impugnavano: a) la deliberazione della Giunta regionale della Campania n. 850 del 24 febbraio 1998, recante approvazione della graduatoria regionale definitiva dei medici aspiranti alla convenzione di medicina generale (guardia medica e medicina dei servizi), ai sensi dell'art. 2 del d.P.R. 28 settembre 1990, n. 314, relativamente a domande presentate entro il 30 giugno 1996, con particolare riguardo alla parte in cui essa ometteva l'attribuzione in loro favore dei dodici punti previsti dall'articolo 3, comma 1°, lett. f), del d.P.R. 22 giugno 1996, n. 484; b) tutti gli atti pregressi, connessi e conseguenti, ivi compresi, se esistenti, i pareri delle autorità competenti.

I ricorrenti, entro il 31 dicembre 1996, avevano provveduto a depositare i suddetti attestati specifici presso la Regione Campania.

Gli istanti, a fondamento del ricorso deducevano i vizi di violazione di legge e di eccesso di potere sotto vari profili, con l'articolazione di cinque motivi.

Si costituiva in giudizio la Regione Campania, che domandava il rigetto del ricorso.

Con decisione interlocutoria n. 3937 del 23 dicembre 1998 il T.a.r. ordinava l'integrazione del contraddittorio e disponeva incombenti istruttori.

Nelle more intervenivano in giudizio con memorie i dottori Nicola Sabatino, Giulio Sozio, Sergio Terrone, Rachela Tessitore Giovanni Verrengia, medici versanti in posizione analoga a quella dei ricorrenti, concludendo per la declaratoria dell'illegittimità della graduatoria anche nei loro confronti, e per l'attribuzione anche a loro favore del punteggio aggiuntivo preteso dal Lombari e dai suoi litisconsorzi.

Con decisione 25 novembre 1999, n. 3045; il T.a.r. adito, dichiarata la nullità degli interventi compiuti ad adiuvandum, e, per l'effetto, annullava la graduatoria impugnata nei limiti di cui in motivazione.

Avverso detta pronuncia ha interposto appello la Regione Campania con atto notificato il 17 febbraio 2000 e depositato in data 16 marzo 2000, deducendo, con l'unico motivo di gravame, la violazione dell'articolo 6 del d.P.R. 28 settembre 1990, n. 314.

Sostiene l'Amministrazione appellante che, per la formulazione delle graduatorie uniche regionali dei medici aspiranti ad incarichi di medicina generale per l'anno 1997, devono essere applicati i criteri stabiliti dal precedente accordo approvato con d.P.R. n. 314 del 1990, dal momento che il nuovo accordo, recepito con il d.P.R. n. 484 del 1996 e pubblicato sul supplemento ordinario della Gazzetta ufficiale n. 220 del 19 settembre 1996, è entrato in vigore solo il 19 settembre 1996.

Ne consegue che soltanto in sede di formazione delle graduatorie successive al 1997 potrebbe essere preso in considerazione, ai fini della valutabilità dei titoli, l'attestato di formazione di cui all'articolo 3, comma 1°, lett. f), del d.P.R. n. 484 del 1996.

Rileva, inoltre, la Regione che, in virtù dell'art. 6base all'articolo 6 del d.P.R. n. 314 del 1990, ai fini della predisposizione della graduatoria annuale per il 1997, il termine di presentazione delle domande era scaduto il 30 giugno 1996, sulla base dei titoli conseguiti entro il 31 maggio 1996, e che non era consentita la riapertura dei termini. I i medici ricorrenti, invece, hanno conseguito l'attestato di formazione previsto dal nuovo accordo collettivo soltanto il 3 dicembre 1996 (rectius, 13 dicembre 1996), come risulta dalla documentazione trasmessa alla Regione dagli interessati.

L'Amministrazione insiste, quindi, per la riforma della decisione impugnata.

Resistono i dottori Lombari, Parrini, Razzino e Verrengia i quali con memoria depositata il 10 aprile 2000 chiedono il rigetto dell'appello.

DIRITTO

1.1 Con l'unico motivo di appello la Regione Campania deduce la violazione dell'art. 6 del d.P.R. 28 settembre 1990, n. 314, recante approvazione dell'accordo collettivo nazionale per la regolamentazione dei rapporti con i medici di medicina generale, ai sensi dell'art. 48 della legge 23 dicembre 1978, n. 833.

Dal testo complessivo dell'impugnazione emerge, peraltro, che la riforma della decisione del Giudice di prime cure è chiesta in realtà anche e soprattutto in relazione all'articolo 2 del citato d.P.R. n. 314 del 1990, di cui parimenti si lamenta la violazione. Il Collegio deve, pertanto, esaminare anche tale motivo di gravame, in quanto il giudice amministrativo, fermo il principio di specificità posto dall'art. 6, r. d. 17 agosto 1907, n. 642, è legittimato ad operare un'interpretazione dei motivi formalmente dedotti, avendo riguardo sia alle censure espressamente enunciate, sia a quelle non esposte in un titolo ad hoc, che possono essere desunte dall'esposizione dei fatti e dal contesto del ricorso (Cons. Stato, Sez. V, 21 ottobre 1992, n. 1026).

Va, in primo luogo, evidenziato che, l'art. 2, dell'accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale per il triennio 1995-97, sottoscritto il 25 gennaio 1996 ed approvato con d.P.R. 22 luglio 1996, n. 484, ha innovato la disciplina che regola la formazione delle graduatorie dei medici convenzionati predisposte annualmente a livello regionale, modificando sia i termini previsti per l'espletamento delle singole fasi procedimentali sia i requisiti stabiliti per l'iscrizione nella graduatoria e i criteri di valutazione dei titoli.

In particolare - fermo il principio per cui i medici da incaricare per l'espletamento delle attività disciplinate dall'accordo collettivo sono tratti da graduatorie uniche per titoli, predisposte annualmente a livello regionale - i medici che aspirano all'iscrizione nelle graduatorie devono possedere, alla scadenza del termine per la presentazione delle domande, tre requisiti: a) iscrizione all'albo professionale; b) non aver compiuto il cinquantesimo anno di età, salvo quanto previsto dal successivo terzo comma; c) essere in possesso dell'attestato di formazione in medicina generale, o di titolo equipollente, come previsto dal decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 256, e dalla successiva normativa (articolo 2, comma 2°).

Giusta quanto stabilito dai commi 4°, 5° e 10° del citato art. 2, le domande di inclusione nella graduatoria devono essere inviate entro il termine del 31 gennaio dell'anno precedente, a quella cui si riferisce la graduatoria stessa, essendo peraltro valutati a tale fine solo i titoli posseduti alla data del 31 dicembre dell'anno ancora precedente; l'approvazione definitiva da parte dell'Amministrazione regionale della graduatoria da valere per l'anno solare successivo deve, infine, intervenire entro il 15 dicembre.

E' stabilito, inoltre, che "i titoli valutabili ai fini della formazione delle graduatorie sono elencati qui di seguito con l'indicazione del punteggio attribuito a ciascuno di essi: . f) attestato di formazione in medicina generale di cui all'art. 1, comma 2, e all'art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 256 del 1991, punti 12" (art. 3, 1° comma, parte).

Tale disciplina si differenzia sotto diversi profili da quella già dettata dall'articolo 2, del citato d.P.R. 28 settembre 1990, n. 314, che, per un verso, richiedeva quali requisiti per l'iscrizione nelle graduatorie regionali solo l'iscrizione all'albo professionale e il mancato compimento del cinquantesimo anno di età (2° comma), e, per altro verso, fissava il termine del 30 giugno di ciascun anno per la presentazione delle domande di iscrizione (4° comma) ammettendosi a valutazione solo "i titoli posseduti alla data del 31 maggio" (5° comma). L'attestato formativo in medicina generale non rientrava nell'elenco dei titoli valutabili di cui all'articolo 3 del d.P.R. n. 314 del 1990, considerato che alla data di entrata in vigore dell'accordo non era ancora stata attuata la direttiva n. 86/457/CEE del 15 ottobre 1986.

Con il d.P.R. n. 484 del 1996, si è inteso conformare il regime dei rapporti convenzionali previsti dall'art. 48 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 nell'ambito del servizio sanitario nazionale alle previsioni del decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 256 - attuativo della citata direttiva n. 86/457/CEE - che ha sancito il principio secondo cui il possesso dell'attestato di formazione in medicina generale costituisce presupposto per l'esercizio della relativa attività a decorrere dal 1° gennaio 1995 (art. 2, comma 2°).

La successione nel tempo delle differenti discipline dettate, rispettivamente dal d.P.R. 28 settembre 1990, n. 314 e dal d.P.R. 22 luglio 1996, n. 484, ha posto, peraltro, delicati problemi di diritto transitorio.

In particolare, limitando l'esame alle questioni dedotte dalla Regione Campania con l'unico motivo di appello, deve precisarsi in primo luogo se, in sede di approvazione della graduatoria regionale per l'anno 1997, possa trovare applicazione il disposto dell'art. 3, comma 1°, del Accordo approvato con il citato d.P.R. n. 484 del 1996 e possa, quindi, ammettersi a valutazione, con l'attribuzione di punti 12, anche il titolo costituito dall'anzidetto attestato di formazione in medicina generale.

L'Amministrazione appellante, sotto questo profilo, contesta la valutabilità del titolo in relazione alla graduatoria per l'anno 1997, rilevando che il d.P.R. 22 luglio 1996, n. 484, è entrato in vigore il 19 settembre 1996, cioè dopo la scadenza del termine del 30 giugno, fissato per la presentazione delle domande di iscrizione dall'art. 2, comma 4°, del previgente d.P.R. n. 314 del 1990. Secondo la Regione è da applicarsi integralmente, in sede di formazione della graduatoria per l'anno 1997, il regime di cui al d.P.R. n. 314 del 1990, con la conseguenza che dovrebbero ritenersi valutabili, agli effetti indicati, solo i titoli riconosciuti dal d.P.R. n. 314 del 1990, posseduti alla data del 31 maggio 1996 ed attestati con domanda presentata entro il 30 giugno 1996.

Si chiede, pertanto, la riforma della decisione impugnata con cui il T.A.R., invece, ha ritenuto applicabile, anche in sede di formazione della graduatoria regionale per l'anno 1997, la nuova disciplina introdotta dal d.P.R. n. 484 del 1996 ed ha ammesso, quindi, la valutabilità, in favore dei ricorrenti, del conseguito attestato di formazione in medicina generale.

1.2. L'appello è infondato.

La risoluzione della questione sottoposta all'esame del Collegio presuppone una complessiva considerazione della disciplina della materia, già compiutamente ricostruita da questa Sezione con la decisione 15 marzo 2000, n. 1407.

Giova ricordare che la citata direttiva n. 86/457 del 15 settembre 1986 Consiglio delle Comunità europee, partendo dal presupposto (terzo "considerando") che "attualmente si ammette, pressoché in generale, il bisogno di una formazione specifica del medico generico", e (ottavo "considerando") "che è opportuno prevedere [.] che l'esercizio delle attività di medico in qualità di medico generico nell'ambito di un regime di sicurezza sociale sia subordinato al possesso della formazione specifica in medicina generale", giunge (decimo "considerando") all'affermazione del principio secondo cui, a partire dalla data del 1 gennaio 1995, "la presente direttiva obbliga tutti gli Stati membri a subordinare l'esercizio delle attività di medico in qualità di medico generico nell'ambito del loro regime di sicurezza sociale al possesso della formazione specifica in medicina generale".

All'anzidetta direttiva è stata data attuazione, in Italia, con il decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 256, emanato in forza della legge 30 luglio 1990, n. 212, recante delega al Governo per l'attuazione di direttive delle Comunità europee in materia di sanità e di protezione dei lavoratori.

Per effetto dell'art. 1 di tale decreto legislativo è stato "istituito il corso di formazione specifica in medicina generale riservato ai laureati in medicina e chirurgia, abilitati all'esercizio professionale" (1° comma).

"Il corso, della durata di anni due, [.] comporta un impegno a tempo pieno dei partecipanti con obbligo della frequenza alle attività didattiche sia pratiche che teoriche e si conclude con il rilascio dell'attestato di formazione in medicina generale [.]" (2° comma).

Il successivo art. 2 ha stabilito che "dal 1 gennaio 1995 il possesso dell'attestato di cui al comma 2 dell'art. 1, fatti salvi i diritti acquisiti di cui all'art. 6, costituisce titolo necessario per l'esercizio della medicina generale ai sensi dell'art. 48 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, nell'ambito del Servizio sanitario nazionale".

Un anno dopo, in attuazione dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, è stato emanato il d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, di riordino della disciplina in materia sanitaria, il cui art. 8 ha introdotto il principio secondo cui "il rapporto tra il Servizio sanitario nazionale, i medici di medicina generale e i pediatri di libera scelta è disciplinato da apposite convenzioni di durata triennale conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati, ai sensi dell'articolo 4, comma 9, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, con le organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative in campo nazionale".

Lo stesso articolo 8, 1° comma, ha fissato, altresì, altresì i principi cui devono conformarsi detti accordi, per mantenersi nell'ambito della legittimità.

Tra essi, in particolare e per quanto qui interessa, alla lettera g) del primo comma citato si prevede che gli accordi collettivi hanno il compito di "disciplinare l'accesso alle funzioni di medico di medicina generale del Servizio sanitario nazionale secondo parametri definiti nell'ambito degli accordi regionali, in modo che l'accesso medesimo sia consentito prioritariamente ai medici forniti dell'attestato di cui all'articolo 2 del decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 256, o titolo equipollente ai sensi del predetto decreto. L'anzidetto attestato non è richiesto per i medici che, alla data del 31 dicembre 1992, risultavano titolari di incarico per il servizio di guardia medica, per i medici titolari di incarico ai sensi del d.P.R. 14 febbraio 1992, n. 218, e per i medici che alla data dell'entrata in vigore del d.lgs 8 agosto 1991, n. 256, risultavano iscritti nella graduatoria regionale di medicina generale".

Nella materia in esame è intervenuto, infine, l'articolo 3 del decreto legislativo 7 giugno 2000, n. 168, che introduce all'articolo 8 del d.lgs. n. 502 del 1992 il comma 8-bis, a mente del quale "i medici che frequentano il secondo anno del corso biennale di formazione specifica in medicina generale possono presentare, nei termini stabiliti, domanda per l'inclusione nella graduatoria regionale dei medici aspiranti alla assegnazione degli incarichi di medicina generale, autocertificando la frequenza al corso, qualora il corso non sia stato concluso ed il relativo attestato non sia stato rilasciato entro il 31 dicembre dell'anno stesso, a causa del ritardo degli adempimenti regionali. L'attestato di superamento del corso biennale è prodotto dall'interessato, durante il periodo di validità della graduatoria regionale, unitamente alla domanda di assegnazione delle zone carenti. Il mancato conseguimento dell'attestato comporta la cancellazione dalla graduatoria regionale".

Tale quadro normativo, così sinteticamente ricostruito, rappresenta un imprescindibile punto di riferimento ai fini dell'interpretazione del d.P.R. 22 luglio 1996, n. 484.

1.3. Tanto premesso, deve in primo luogo rilevarsi che l'ambito di efficacia temporale dell'accordo recepito con il citato d.P.R. n. 484 del 1996, è chiaramente definito dall'art. 18 dell'Accordo stesso, secondo cui "il presente accordo ha durata triennale e scade il 31 dicembre 1997".

Tale statuizione rende palese che si è inteso disporre l'integrale applicazione del nuovo regime - anche in ordine ai requisiti per l'iscrizione nelle graduatorie regionali annuali ed alla valutazione dei titoli - già per il triennio di vigenza del citato accordo (1995-1997). E' incongruo, invero, ritenere che l'articolata disciplina sulla formazione delle graduatorie regionali annuali, definita con tale atto del 1996 agli articoli 2 e 3, fosse destinata ad essere applicata solo a partire dall'anno 1998, e quindi solo dopo la prevista cessazione dell'efficacia dell'atto medesimo, salvo l'eventuale periodo di ultrattività. In concreto, il nuovo accordo, entrando in vigore solo nell'anno 1996, doveva avere prima applicazione con riferimento alla formazione delle graduatorie per il successivo anno 1997.

A conforto di questa soluzione ermeneutica si evidenzia, inoltre, che il nuovo regime, che condiziona l'iscrizione dei medici nelle graduatorie regionali annuali al possesso dell'attestato di formazione specifica in medicina generale o al possesso di titoli qualificati come equipollenti dalla normativa vigente, - come innanzi ricordato - doveva necessariamente trovare applicazione già a decorrere dal 1° gennaio 1995, giusta l'espressa previsione in tal senso dell'art. 2, comma 2° d.lgs. n. 256 del 1991, mentre il previgente d.P.R. n. 314 del 1990 regolava la materia in esame con l'espressa clausola limitativa "in attesa che venga data attuazione alla direttiva CEE n. 86/457 del 15 settembre 1986, che prevede il possesso del diploma di formazione specifica in medicina generale" (articolo 2, comma 2°) d.P.R. n. 314/1990).

Considerato che i corsi di formazione specifica in medicina generale si sono conclusi nella maggior parte delle regioni solo nell'anno 1996, deve privilegiarsi un'interpretazione dell'accordo del 1996 che non ritardi ulteriormente l'effettivo adeguamento dell'ordinamento italiano alle previsioni comunitarie.

1.4. Per le suesposte considerazioni è da ritenersi , che con l'accordo di cui al d.P.R. n. 484 del 1996 siano stati definiti i criteri di formazione delle graduatorie uniche regionali già per l'anno 1997, escludendo l'ulteriore applicabilità della disciplina del procedimento delineata dal previgente d.P.R. n. 314 del 1990.

Si impone, pertanto, una complessiva interpretazione del testo normativo che tenga conto della sua ratio.

In particolare, deve osservarsi che il procedimento di formazione delle graduatorie annuali si conclude solo col provvedimento di approvazione in via definitiva.

E' alla disciplina vigente in tale momento che l'Amministrazione deve avere riguardo ai fini della definitiva predisposizione della graduatoria, e quindi anche per determinare i requisiti di iscrizione degli interessati ed i criteri di valutazione dei titoli.

L'entrata in vigore del d.P.R. n. 484 del 1996 in data 19 settembre 1996, cioè - prima della approvazione della graduatoria per l'anno 1997, facendo sorgere il dovere dell'Amministrazione di valutare titoli non previsti e non valutabili in base alla disciplina previgente, così modificando i presupposti per l'adozione del provvedimento finale, ha reso necessaria la rinnovazione della fase procedimentale di presentazione delle domande, già esauritasi durante la vigenza del d.P.R. n. 314 del 1990, onde consentire la produzione e la valutazione anche dei titoli riconosciuti dalla nuova disciplina.

Pertanto, non può più farsi riferimento, ad alcun effetto, al termine per la presentazione delle domande di iscrizione nella graduatoria per il 1997 previsto dall'art. 2, comma 4°, del previgente d.P.R. n. 314 del 1990 (30 giugno 1996), ed al correlato previo termine per il possesso dei titoli da sottoporre a valutazione (31 maggio 1996). La diversa soluzione prospettata dall'Amministrazione appellante, non appare conforme ai principi che regolano l'incidenza dello jus superveniens sul procedimento.

D'alto canto, in sede di prima applicazione dell'accordo del 1996, e quindi ai fini dell'approvazione della graduatoria per il 1997, il riferimento ai nuovi termini procedimentali previsti dallo stesso deve operarsi con i necessari adattamenti.

Si consideri, infatti, che i termini a regime per l'approvazione della graduatoria per l'anno 1997 (31 gennaio 1996 per la presentazione delle domande di iscrizione e 31 dicembre 1995 per il possesso dei titoli) erano già scaduti alla data di entrata in vigore del d.P.R. n. 484 del 1996, sicché non è evidentemente a tali termini che la regolamentazione collettiva, attuativa di principi di diritto comunitario, ha inteso fare riferimento nel prevedere l'applicazione dell'accordo già per il successivo anno 1997 rientrante nel triennio di ordinaria vigenza.

Deve, piuttosto ritenersi che, con tale regolamentazione - diretta a rendere operante l'accordo quanto prima - sia stata introdotta una specifica disciplina transitoria di riapertura dei termini del procedimento e di slittamento dei medesimi alla prima scadenza utile successiva.

In particolare, con riferimento alla graduatoria per l'anno 1997, sembra al Collegio che l'anzidetta disciplina consenta la presentazione delle domande di iscrizione fino al 31 gennaio 1997 (in luogo del 31 gennaio 1996) e la valutabilità di tutti i titoli - compresi quelli previsti dal nuovo accordo - posseduti alla data del 31 dicembre 1996 (in luogo del 31 dicembre 1995).

In base all'esposta ricostruzione normativa i termini del procedimento di approvazione della graduatoria regionale per l'anno 1997 vengono a coincidere ed a sovrapporsi (salvo quanto previsto dall'art. 1, legge 8 ottobre 1998, n. 347) con i termini da osservarsi per la predisposizione della graduatoria per l'anno 1998, primo anno di applicazione a regime del nuovo accordo.

Tale soluzione trova riscontro nella previsione dell'articolo 1 della legge 8 ottobre 1998, n. 347, recante disposizioni in materia di incarichi di medicina generale, a mente del quale "nelle regioni in cui il primo corso di formazione in medicina generale di cui all'articolo 1 del decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 256, si è concluso in data posteriore al 31 dicembre 1996, e limitatamente alle graduatorie uniche regionali valide per gli anni 1998 e 1999, è riconosciuto ai medici in possesso dell'attestato formativo di cui all'articolo 1, comma 2, del predetto decreto legislativo n. 256 del 1991 il punteggio previsto dalla lettera f) dell'elenco dei titoli accademici e di studio di cui al comma 1 dell'articolo 3 dell'accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con la medicina generale, reso esecutivo con decreto del Presidente della Repubblica 22 luglio 1996, n. 484, a condizione che gli interessati producano certificazione attestante la loro iscrizione al corso in data anteriore al momento della presentazione della domanda per l'assegnazione delle zone carenti e producano l'attestato di formazione in medicina generale all'atto del conferimento dell'incarico".

La ratio di tale norma è nel senso di favorire comunque la valutazione del titolo di formazione specifica in medicina generale, consentendo l'attribuzione dei relativi 12 punti, in sede di formazione della graduatoria per l'anno 1998 (oltre che per l'anno 1999), anche agli attestati conseguiti dopo il termine del 31 dicembre 1996, in deroga alla disciplina generale del procedimento dettata dall'articolo 2, comma 5° del d.P.R. n. 484 del 1996. Una corrispondente espressa disposizione che consenta di far valere, in sede di formazione della graduatoria per l'anno 1997, gli attestati di formazione in medicina generale rilasciati dopo il 31 dicembre 1995 (ed entro il 31 dicembre 1996) non è stata ritenuta necessaria dal legislatore proprio perché tale soluzione per l'anno 1997 conseguiva già ad una corretta esegesi del citato d.P.R. n. 484 del 1996 nei termini innanzi indicati, essendo quindi già garantito il risultato di ammettere a valutazione l'attestato formativo.

1.5. Sul punto si era espresso anche il Ministero della Sanità con la determinazione confermata nella circolare 2 dicembre 1996, n. 100/710.03/8212. L'indirizzo fornito dal Ministero è stato, correttamente, nel senso: - di escludere l'ultrattività del precedente accordo del 1990, visto che "gli articoli 2 e 3 del d.P.R. n. 314 (graduatorie e titoli per la formazione delle graduatorie) non appaiono in linea né con il decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 256, con cui è stata recepita la direttiva CEE/86/457, né con il nuovo accordo che a tale normativa si è adeguato";

- di consentire, quindi, la produzione dei titoli riconosciuti dal d.P.R. n. 484 del 1996 anche ai fini della formazione delle graduatorie per l'anno 1997, ammettendosi l'integrazione della documentazione presentata alle Regioni.

La predetta determinazione ministeriale appare, tuttavia, illegittima, e deve essere disapplicata, nella parte in cui consente, la produzione dei titoli riconosciuti dal d.P.R. n. 484 del 1996 entro il 31 dicembre 1996 "purché posseduti dagli interessati alla data del 31 maggio 1996".

Quanto al termine del 31 dicembre 1996, indicato con la suddetta circolare per l'eventuale integrazione delle domande, esso appare fissato arbitrariamente, non trovando riscontro né nella disciplina previdente, né in quella dettata dal d.P.R. n. 484 del 1996.

Deve, piuttosto, confermarsi che entro il nuovo termine del 31 gennaio 1997, come innanzi individuato, è da ritenersi ammissibile l'integrazione delle domande già presentate o la presentazione di nuove domande, così da rendere possibile la produzione di tutti i titoli valutabili in applicazione del d.P.R. n. 484 del 1996.

Appare ugualmente arbitraria la indicazione della data del 31 maggio 1996, stabilita dalla precedente normativa quale momento finale di riferimento del possesso dei titoli, poiché la data in parola - come si è chiarito - deve intendersi sostituita con quella del 31 dicembre 1996.

Si osserva a tale riguardo che la cennata circolare ha natura di mero atto di coordinamento o di indirizzo, non vincolante né avente carattere provvedimentale, tale da non precludere una corretta esegesi del sistema normativo vigente da parte delle singole regioni. Trattasi, comunque, di un atto generale passibile - alla stregua dei più recenti orientamenti giurisprudenziali - di disapplicazione in via incidentale da parte del giudice amministrativo, ove il suo eventuale contenuto regolamentare sia ritenuto in contrasto con norme di fonte superiore e primaria dell'ordinamento statale, quale, nella specie, la citata direttiva comunitaria 15 settembre 1986, n. 86/457, recepita nell'ordinamento interno col d.lgs 8 agosto 1991, n. 256. La medesima circolare è soggetta a doverosa disapplicazione anche da parte di ogni Autorità amministrativa in aderenza all'ormai consolidato orientamento di tutte le giurisdizioni (cfr. C.d.S., Sezione V, 6 aprile 1991, n. 452, che richiama Corte Costituzionale, 11 luglio 1989, n. 389, sulla scorta di Corte di giustizia delle Comunità europee, 9 marzo 1978, causa 106/77, "Simmenthal") secondo cui "tutti i soggetti competenti nel nostro ordinamento a dare esecuzione alle leggi ed agli atti aventi forza o valore di legge, tanto se dotati di poteri di dichiarazione del diritto come gli organi giurisdizionali, quanto se privi di tale potere, come gli organi amministrativi, sono giuridicamente tenuti a disapplicare le norme interne incompatibili con quelle comunitarie direttamente applicabili".

Concludendo, l'appello va respinto e, per l'effetto, va confermata l'impugnata decisione.

Sussistono, tuttavia ragioni per compensare tra le parti le spese del presente grado di giudizio, in considerazione della novità e della particolarità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in Sede giurisdizionale, Sezione quarta, definitivamente pronunciando sull'appello in epigrafe indicato, lo respinge e, per l'effetto, conferma la decisione impugnata nei sensi di cui in motivazione.

Compensa tra le parti le spese del grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 20 giugno 2000, dalla IV Sezione del Consiglio di Stato, riunita in camera di consiglio con l'intervento dei signori magistrati:

Il Segretario