Sul ricorso in appello proposto dal Ministero dell'Interno in persona del Ministro pro tempore rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso cui legalmente domicilia in Roma alla via dei portoghesi, n. 12;

il signor Pierantonio Guerra in proprio e quale legale rappresentati della GUECO s.r.l. non costituitisi in giudizio;

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio Sezione 1 Ter n. 3128 del 9/7/98;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Viste le memorie prodotte dall'Amministrazione a sostegno delle proprie difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Udita alla pubblica udienza del 4 luglio 2000 la relazione del Consigliere Filoreto D'Agostino e udito altresì, l'avvocato dello Stato Giordano;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

Viene in decisione l'appello proposto dal Ministero dell'Interno avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio in epigrafe indicata, che ha accolto il ricorso proposto dall'odierna parte appellata avverso il provvedimento del Questore di Roma che, dettando disposizioni integrative allo svolgimento dell'attività di recupero crediti per conto terzi a suo tempo assentita con licenza di pubblica sicurezza ai sensi dell'articolo 115 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, ha limitato l'attività stessa ai locali contemplati nella licenza e comunque alla provincia di riferimento dell'autorità che ne ha disposto il rilascio, nonché, in parte qua, avverso la circolare del Ministro dell'interno del 2 luglio 1996.

Deduce l'appellante Amministrazione che la licenza ex articolo 115 del summenzionato testo unico delle leggi di pubblica sicurezza ha efficacia limitata al territorio di una sola provincia come si deduce dall'interpretazione sistematica della normativa e dalla peculiare necessità che una attività in materia così delicata non si svolga in contrasto con il principio costituzionale di utilità sociale.

L'appello è fondato.

Il thema decidendum qui proposto concerne, in estrema sintesi, i limiti di efficacia territoriale di licenza di pubblica sicurezza (nella specie relativa ad agenzia di recupero crediti per conto terzi) assentita ai sensi dell'articolo 115 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773. In particolare si deve stabilire se la licenza legittimi il titolare dell'agenzia di affari a operare, per il tramite di propri incaricati, su tutto il territorio nazionale ovvero nell'ambito della sola provincia nella quale sono ubicati i locali indicati nella medesima.

Al quesito il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ha dato risposta positiva in base a un duplice rilievo:

- l'espressione normativa secondo la quale "la licenza vale esclusivamente per i locali in essa indicati" (art. 115 c.3 T.U.L.P.S.) va intesa esclusivamente come individuazione della sede dell'agenzia, cui la documentazione deve fare riferimento e a cui tutto giuridicamente deve riferirsi;

- l'evoluzione degli istituti giuridici, in adesione alla nozione di mercato unico introdotto dai trattati per l'Unione Europea, implica che non possano più opporsi barriere alla libera prestazione dei servizi, quale è, in concreto, l'attività di recupero crediti per conto terzi.

Entrambe le argomentazioni, pur suggestive, non colgono nel segno.

Relativamente all'interpretazione del terzo comma dell'articolo 115 del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, si osserva che la disposizione è, ai fini che qui interessano, del tutto neutrale. Si può convenire con quanto osserva il Giudice di prime cure, secondo il quale l'indicazione dei locali da parte della licenza ha come primario scopo di individuare la sede dell'agenzia e non è materialmente possibile limitare a quelli l'ambito operativo del recupero crediti. Non è, tuttavia, consentito inferire da questi dati la prova di una sostanziale estensione della licenza a tutto il territorio nazionale. Così argomentando si dilata oltre misura proprio la rilevanza del terzo comma dell'articolo 115 T.U.L.P.S., in palese contraddizione logica con il postulato di esplicita delimitazione della portata normativa di quel testo.

Quanto all'evoluzione in chiave storico-giuridica in seguito all'introduzione sempre più intensa dei principi del diritto comunitario nell'ordinamento statuale, è agevole rilevare che la nozione di mercato interno unico non implica necessariamente l'abrogazione di istituti giuridici preordinati a una pur parziale regolamentazione delle attività economiche. In questo senso, le restrizioni alla libera circolazione anche dei servizi possono essere giustificate da motivi di pubblica sicurezza, purché non si prospettino come misure di sostanziale compressione della libertà di iniziativa economica, ex articolo 30 (già 36) della legge 14 ottobre 1957, n. 1203, ulteriormente modificato dall'articolo 6 del Trattato di Amsterdam, ratificato con legge 16 giugno 1998, n. 209 (C.d.S. IV, ordinanza 24 giugno 1997, n. 1188).

Sgombrato il campo dalle argomentazioni della pronuncia impugnata, la questione va ricondotta alla tematica dell'efficacia nello spazio degli atti amministrativi adottati da enti o organi operanti in un territorio delimitato.

In linea di principio l'efficacia spaziale del provvedimento non può superare i limiti di competenza assegnati al suo autore. Perché possa conferirsi a tali atti una più ampia efficacia spaziale occorre, infatti, che una norma autorizzi in tal senso, come dispongono l'articolo 36 del medesimo testo unico n. 773 del 1931 e gli articoli 55 e 225 del regolamento di esecuzione contenuto nel regio decreto 6 maggio 1940, n. 635 (norma quest'ultima sicuramente esplicita nello stabilire che il certificato di iscrizione degli esercenti mestieri girovaghi "è valido per tutta la Repubblica").

Un disposizione di uguale tenore per gli esercenti le agenzie di affari evidentemente manca. Ne deriva che, sia per carenza di una norma autorizzatoria sia per il raffronto tra la disposizione in esame e le norme contenute nei succitati articoli 36 r.d. n. 773/1931 e 55 e 225 r.d. n. 635/1940, l'interpretazione letterale e quella sistematica conducono ad escludere l'efficacia ultraprovinciale della licenza in esame.

Né potrebbe essere altrimenti, attesa la peculiare delicatezza del recupero crediti, esposto a difficili rapporti con le problematiche dei tassi usurai e a forme di coercizione del debitore non sempre coerenti con le garanzie apprestate, per quest'ultimo, dall'ordinamento, senza che peraltro possano o debbano ipotizzarsi forme di compartecipazione alle pratiche del creditore da parte delle agenzie stesse.

E' per questo motivo che l'ordinamento appresta una specifica vigilanza su queste agenzie pubbliche, particolarmente esposte a infiltrazioni di ogni tipo.

Le connesse istanze di pubblico interesse sarebbero chiaramente frustrate se venisse meno la delimitazione territoriale dell'attività e i dipendenti dell'agenzia di recupero fossero legittimati a operare su tutto il territorio nazionale, sottraendoli così alla vigilanza della locale questura e, di fatto, svincolandoli da qualsivoglia controllo.

Queste osservazioni escludono ogni forma di violazione del principio di libertà dell'iniziativa economica, posto che la medesima va sempre coniugata, come rammenta l'Amministrazione appellante, con l'utilità sociale.

Questo concetto giuridico, apparentemente indeterminato, trova in subiecta materia una specifica individuazione. E' chiaro, infatti, che l'utilità sociale va qui intesa come tutela concreta ed equilibrata da forme di più o meno velata vessazione del debitore e come azione preventiva nei confronti di ipotesi d'usura. Si richiede, in definitiva, che sia perseguito il contemperamento di interessi in contrasto e sia tutelata la dignità della persona del debitore in vicende che possono sconfinare con forme di giustizia privata (guardate con estremo sfavore dal legislatore).

D'altro canto non assume rilievo la circostanza che il vincolo territoriale, per così dire, riduca per l'agenzia la capacità incrementativa degli affari, tutte le volte che il credito debba essere esatto fuori dalla provincia.

Per queste evenienze opera, infatti, l'istituto del mandato con rappresentanza. L'agenzia che debba occuparsi di un recupero fuori della provincia è sempre legittimata a conferire incarico a istituto legalmente operante in quello specifico contesto, secondo la pratica del corrispondente in uso anche nelle professioni liberali.

Attesa la novità della questione sembra equo dichiarare non ribadibili le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione Quarta accoglie l'appello e, in riforma della sentenza in epigrafe indicata, respinge il ricorso proposto in prime cure da parte appellata.

Spese irripetibili.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma addì 4 luglio 2000, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione Quarta riunito in camera di consiglio con l'intervento dei seguenti magistrati:

Aldo Pezzana Presidente

Cesare Lamberti Consigliere

Filoreto D'Agostino Consigliere, estensore

Dedi Rulli Consigliere

Ermanno de Francisco Consigliere

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

Depositata il 30.10.2000.