n. 11-2000 - © copyright.
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CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - Sentenza 23 novembre 2000 n. 6219 - Pres. de Lise, Est. Lamberti - Rustichini (avv.ti Giulio Padoa e Vittorio Chierroni) c. Comune di Firenze (avv.ti Claudio Visciola e Maria Athena Lorizio) e società Baldassini - Tognozzi p.a.(avv. Alberto Bruni) - (conferma con diversa motivazione TAR Toscana, sent. 7 maggio 1999, n. 284).
Edilizia residenziale pubblica - Programma costruttivo - Assegnazione di aree - Posizione del proprietario espropriato che ha la preferenza ex art. 35 comma 11, l. 22 ottobre 1971 n. 865 - Ha natura di interesse legittimo - Esclusione della preferenza nel caso in cui il proprietario risulti assegnatario di altro lotto nello stesso comparto - Legittimità.
Comune e Provincia - Consiglio comunale - Competenza - Ex art. 32 comma II, lett. m). l 8 giugno 1990 n. 142 - Riguarda gli acquisti e le alienazioni immobiliari, le relative permute, gli appalti e le concessioni - Provvedimenti che ne costituiscono mera esecuzione - Non vi rientrano - Fattispecie in materia di assegnazione di lotto per edilizia economica e popolare.
La posizione giuridica del proprietario espropriato nei riguardi della preferenza ex art. 35 comma 11, l. 22 ottobre 1971 n. 865, nell'assegnazione delle aree oggetto d'intervento costruttivo di edilizia residenziale ha la consistenza dell'interesse legittimo e non del diritto soggettivo perfetto (1). Fra più istanze di assegnazione concorrenti, è, pertanto, possibile che la preferenza non operi nei riguardi dei proprietari espropriati che abbiano acquisito la qualità di assegnatario di un lotto situato nello stesso comparto, anche ad un titolo diverso dalla piena proprietà, essendo già rimasta appagata, anche se parzialmente, l'esigenza equitativa cui la preferenza è preordinata (alla stregua del principio nella specie è stata ritenuta legittima una delibera con la quale era stata disposta l'assegnazione del lotto residuo escludendo l'appellante Cooperativa "Forze dell'Ordine", la quale aveva già avuto in assegnazione un lotto in altri terreni del comparto PEEP; tale delibera costituisce, ad avviso del CdS "legittimo esercizio di potestà dell'Amministrazione di limitare la preferenza ai soli proprietari espropriati che non abbiano acquisito in alcun modo la qualità di assegnatario di aree dello stesso comparto").
Nella formulazione dell'art. 35, comma 11, l. 22 ottobre 1971 n. 865, infatti, la preferenza nell'assegnazione delle aree è prevista a favore dei «proprietari espropriati ai sensi della presente legge». Essendo preordinata alla conservazione in capo a costoro della possibilità di fruire delle aree destinate alla realizzazione di alloggi di edilizia agevolata, tale qualità viene meno con l'assegnazione di un'area anche a titolo diverso dalla proprietà.
L'art. 32 comma II, lett. m). l 8 giugno 1990 n. 142, nel demandare al Consiglio comunale gli acquisti e le alienazioni immobiliari, le relative permute, gli appalti e le concessioni, esclude espressamente i provvedimenti che ne costituiscono mera esecuzione e quelli che rientrano nell'ordinaria amministrazione. Tale è la natura del provvedimento con il quale il comune ha proceduto all'assegnazione di un lotto di edilizia economica e popolare, all'esito di una pubblica selezione, onde è da ritenere che detto provvedimento rientri nella competenza della Giunta e non del Consiglio comunale.
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(1) Cons. Stato, V, 9 ottobre 1997, n. 1116.
FATTO
Con delibera della G.M. di Firenze 27 novembre 1998, n. 1085/1601, la Cooperativa "Forze dell'ordine" è stata esclusa dall'assegnazione del lotto di terreno residuato nell'ambito del PEEP di Ponte a Ema, del quale è risultata aggiudicataria l'impresa Baldassini - Tognozzi.
Nel ricorso proposto al Tar della Toscana la Cooperativa ha affermato la violazione della preferenza nell'assegnazione ex art. 35, comma 11°, l. n. 865/71, avendo subito l'esproprio di un'area di sua proprietà nel medesimo comparto PEEP ad opera del Comune che, per utilizzare i contributi regionali, aveva localizzato gli interventi dell'edilizia residenziale agevolata convenzionata sui terreni del PEEP e dichiarato la pubblica utilità delle aree, di cui una della Cooperativa ai sensi della legge n. 247/74.
Di tale preferenza la Cooperativa "Forze dell'Ordine" non si era mai avvalsa, nonostante fosse divenuta assegnataria in superficie di un lotto del medesimo comparto ai sensi dall'art. 9, l. 457/78, perché titolare di un finanziamento regionale.
Dopo la modifica al citato art. 35 comma 11°, l. n. 865/71, apportata dall'art. 3, comma 63°, l. n. 662/96, che aveva reso possibile l'esercizio della preferenza anche per ottenere l'area in superficie, e non solo in proprietà, la Cooperativa Forze dell'ordine ha presentato domanda di assegnazione dell'unico lotto di terreno rimasto disponibile nel PEEP di Ponte a Ema.
Il 9 novembre 1998 il Comune di Firenze ha reso noto di avere stabilito, con delibera del 6 novembre 1998, n. 1733, di assegnare il lotto ad un operatore individuato mediante selezione pubblica ed ha inviato alla Cooperativa l'avviso di gara. Quest'ultima ha inviato la domanda di partecipazione, rappresentando il diritto di preferenza perché proprietario espropriato di aree costituenti il comparto 7 di Ponte a Ema.
La Giunta Municipale di Firenze ha ritenuto che nessuno dei partecipanti alla gara avesse alcun diritto di preferenza riconosciuto dalla legge ed ha assegnato, con delibera n. 2085/1998, il lotto all'impresa Baldassini - Tognozzi perché titolare di un finanziamento pubblico.
Il ricorso proposto dalla Cooperativa nei confronti dell'anzidetto provvedimento, nonché del bando di gara e della sua approvazione intervenuta con la delibera n. 1733/1998, è stato dichiarato irricevibile dal Tar della Toscana perché proposto dopo il termine di cui all'art. 19, D.L. 25 marzo 1997, n. 67 (conv. L. 23 maggio 1997, n. 135).
Secondo i primi Giudici, l'avviso di gara riconosceva in modo chiaro ed inequivocabile la preferenza esclusiva ai soli ex proprietari espropriati del terreno sul quale localizzare l'area. In quanto proprietaria espropriata di un'area diversa, la Cooperativa "Forze dell'Ordine" avrebbe dovuto impugnare la prescrizione limitativa nei termini di cui all'art. 19, D.L. 25 marzo 1997, n. 67. Tale disposizione è applicabile all'assegnazione di lotti nell'ambito degli interventi riguardanti un piano per l'edilizia economica e popolare, perché parte di una procedura unica ed inscindibile, nella quale trovano collocazione i provvedimenti di aggiudicazione, affidamento ed esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità e le relative procedure di occupazione ed espropriazione delle aree ad esse destinate.
Avverso la sentenza ha proposto appello la società "Cooperative forze dell'ordine". Resistono il Comune di Firenze e l'impresa Baldassini-Tognozzi.
La causa è stata chiamata all'udienza del 15 febbraio 2000, e, quindi, spedita in decisione.
DIRITTO
Con la delibera 27 novembre 1998, n. 1085/1601, la Giunta Municipale di Firenze ha escluso la Cooperativa "Forze dell'Ordine" dall'assegnazione del lotto di terreno n. 1/c, residuato dal comparto PEEP denominato "Ponte a Ema" ai sensi dell'art. 35, comma 11° della l. 22 ottobre 1971 n. 865, e lo ha aggiudicato all'impresa Baldassini - Tognozzi perché in possesso del nulla-osta definitivo della Regione Toscana per il finanziamento di dodici alloggi con convenzione da stipulare entro il mese di dicembre.
Il ricorso avverso l'anzidetta aggiudicazione è stato dichiarato irricevibile dal Tar della Toscana perché proposto oltre il termine dell'art. 19, d.l. n. 67/97 nei confronti l'avviso di gara: la relativa delibera 6 novembre 1998, n. 1733/1478, limitava chiaramente la preferenza in favore dei soli proprietari espropriati del terreno sul quale localizzare l'intervento e non di un'area diversa, come lo era la Cooperativa.
In via pregiudiziale la Cooperativa appellante eccepisce l'estraneità dei provvedimenti impugnati alla materia delle opere pubbliche e l'inesistenza di qualsiasi automatismo fra la sua esclusione e i requisiti della preferenza prescritti dal bando.
Nel merito, la Cooperativa oppone che sarebbe stato violato il diritto di preferenza nell'assegnazione attribuitole dall'art. 35, comma 11°, l. n. 865/71, per l'esproprio di un lotto di sua proprietà effettuato, a suo tempo, dal Comune, che, per utilizzare i contributi regionali, aveva localizzato nel comparto PEEP di Ponte a Ema gli interventi dell'edilizia residenziale agevolata e convenzionata e dichiarato ex lege n. 247/74 la pubblica utilità delle aree.
Secondo l'assunto della Cooperativa "Forze dell'Ordine", tale preferenza insorge per il solo fatto dell'esproprio subito nei confronti dei proprietari in possesso dei requisiti previsti per l'attribuzione di alloggi economico-popolari nelle future assegnazioni da realizzare con le ordinarie procedure concorsuali. Non ha pertanto per oggetto lo specifico bene espropriato né viene meno per effetto dell'acquisizione, a titolo diverso, di altri lotti di terreno per la realizzazione di alloggi di edilizia residenziale agevolata o convenzionata, nel medesimo comparto edilizio. Sarebbero pertanto illegittime sia l'esclusione dall'assegnazione avvenuta per la diversità del lotto da quello espropriato e per la posizione della Cooperativa di assegnataria di altri lotti (delibera n. 1085/1601) sia l'eventuale limitazione della preferenza ai soli proprietari espropriati dell'area da assegnare ravvisabile nell'avviso di gara (delibera n. 1733/1478).
L'assunto dell'appellante è però da disattendere, anche se nei limiti e per le ragioni che si dirà.
Nella giurisprudenza di questo Consiglio (Cons. Stato, V, 9 ottobre 1997, n. 1116), la posizione giuridica del proprietario espropriato nei riguardi della preferenza ex art. 35 comma 11, l. 22 ottobre 1971 n. 865, nell'assegnazione delle aree oggetto d'intervento costruttivo di edilizia residenziale ha la caratteristica dell'interesse legittimo e non del diritto soggettivo perfetto.
Fra più istanze di assegnazione concorrenti, è, pertanto, possibile che la preferenza non operi nei riguardi dei proprietari espropriati che abbiano acquisito la qualità di assegnatario di un lotto situato nello stesso comparto, anche ad un titolo diverso dalla piena proprietà, essendo già rimasta appagata, anche se parzialmente, l'esigenza equitativa cui la preferenza è preordinata.
La Cooperativa "Forze dell'Ordine" è diventata, successivamente all'esproprio, assegnataria del diritto di superficie su un lotto situato nell'ambito del medesimo comparto PEEP di Ponte a Ema, ai sensi dell'art. 9, n. 6), l. 5 agosto 1978, n. 457, perché destinataria di finanziamenti regionali per l'edilizia residenziale agevolata e sovvenzionata.
La sua esclusione con la delibera 27 novembre 1998, n. 1085/1601 dall'assegnazione del lotto residuo, in quanto la Cooperativa "Forze dell'Ordine" (al pari di altri operatori) avrebbe già avuto in assegnazione un lotto in altri terreni del comparto PEEP di Ponte a Ema, rappresenta, pertanto, legittimo esercizio di potestà dell'Amministrazione di limitare la preferenza ai soli proprietari espropriati che non abbiano acquisito in alcun modo la qualità di assegnatario di aree dello stesso comparto.
E' da disattendere quanto afferma la Cooperativa "Forze dell'Ordine", che l'esercizio della preferenza anche per le graduatorie delle aree da assegnare in superficie introdotto dalla modifica all'art. 35 comma undicesimo, l. n. 865/71, ad opera dell'art. 3, comma 63, l. n. 662/96, le avrebbe consentito di far valere la sua posizione di proprietario espropriato nella domanda di assegnazione in superficie del lotto di terreno rimasto disponibile nel PEEP di Ponte a Ema, perché la precedente assegnazione era avvenuta in superficie e non in proprietà.
Nella formulazione dell'art. 35 comma 11, l. 22 ottobre 1971 n. 865, la preferenza nell'assegnazione delle aree è prevista a favore dei «proprietari espropriati ai sensi della presente legge». Essendo preordinata alla conservazione in capo a costoro della possibilità di fruire delle aree destinate alla realizzazione di alloggi di edilizia agevolata, tale qualità viene meno con l'assegnazione di un'area anche a titolo diverso dalla proprietà. Ed è quanto si è verificato nei riguardi della Cooperativa, una volta divenuta assegnataria di un lotto, come ha rilevato il Comune nel provvedimento impugnato, immune, per questa parte, da ogni censura.
E' perciò irrilevante quanto l'appellante sostiene circa la diversità dalla proprietà piena del diritto di superficie acquisito sull'area in precedenza assegnatale, che avrebbe consentito il permanere della preferenza perché finalizzata ad acquisire la proprietà di un lotto.
A parte il richiamo all'art. 31, commi 47 e 48 l. 29 dicembre 1988, n. 449, che consentono la trasformazione del diritto di superficie in proprietà dietro pagamento di un corrispettivo non superiore a quello stabilito dal Comune per le aree cedute direttamente in proprietà, la preferenza stabilita dall'art. 35, comma 11, l. 22 ottobre 1971 n. 865, non ha alcun riguardo al diritto sull'area oggetto di assegnazione che può indifferentemente essere proprietà piena o proprietà superficiaria.
Il diniego di assegnazione del Comune di Firenze di cui alla delibera 27 novembre 1998, n. 1085/1601, va pertanto ritenuto legittimo e respinto nel merito l'appello della Cooperativa.
Va del pari respinta la censura d'incompetenza per essere il provvedimento impugnato stato adottato dalla Giunta comunale di Firenze.
Nel demandare al Consiglio comunale gli acquisti e le alienazioni immobiliari, le relative permute, gli appalti e le concessioni, l'art. 32 comma II, lett. m). l 8 giugno 1990 n. 142, esclude espressamente i provvedimenti che ne costituiscono mera esecuzione e quelli che rientrano nell'ordinaria amministrazione.
Tale è la natura che provvedimento impugnato, con il quale il comune ha proceduto all'assegnazione di un lotto di edilizia economica e popolare, all'esito di una pubblica selezione.
La pretesa fatta valere nei ricorso di primo grado deve pertanto essere dichiarata infondata nel merito e l'appello va, conseguentemente respinto, a prescindere dalle questioni di ricevibilità del ricorso di primo grado.
Le spese del presente giudizio possono compensarsi fra le parti, per giusti motivi.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione IV), definitivamente decidendo sull'appello in premesse, lo respinge. Compensa fra le parti le spese del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, addì 15 febbraio 2000 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, riunito in Camera di Consiglio con l'intervento dei seguenti magistrati:
Pasquale de Lise Presidente
Andrea Camera Consigliere
Anselmo Di Napoli Consigliere
Pietro Falcone Consigliere
Cesare Lamberti est. Consigliere
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO
