CONSIGLIO DI STATO - SEZ. IV - Sentenza 21 giugno 2001 n. 3349 - Pres. Venturini, Est. Saltelli - Consorzio ASI di Caserta ASI (Avv. Lamberti) c. De Franciscis (Avv. Branca) e Comune di Caserta (n.c.) - (conferma TAR Campania, Sez. V, sent. 15 marzo 1994, n.85).

(1) Conf. Cons. Stato, Sez. II, 24 ottobre 1990, n. 438, in Il Cons. Stato 1993, I, 588, secondo cui «i vincoli di destinazione previsti dai piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale ai sensi degli art. 25 l. 3 gennaio 1978 n. 1 e 52 d.P.R. 6 marzo 1978 n. 218 hanno durata decennale, ma una volta decaduti possono essere adottati ex novo in previsione di motivate esigenze di pubblico interesse; pertanto è legittima la riadozione di un piano decaduto, previo riesame completo dell'assetto urbanistico dell'area industriale e con motivate esigenze di pubblico interesse che escludano l'intento elusorio della intervenuta decadenza del precedente piano».

FATTO

Con ricorso al Tribunale amministrativo regionale della Campania, notificato il 27 maggio 1991, De Franciscis Giovanni chiedeva l'annullamento del decreto n. 20387 del 28 gennaio 1991, con il quale il sindaco di Caserta aveva autorizzato l'occupazione d'urgenza del fondo di sua proprietà (in catasto fol. 59, p.lla 146, di mq. 17033), e dell'avviso per la relativa presa di possesso e per la redazione dello stato di consistenza, in uno con tutti gli atti anteriori, preordinati, connessi e conseguenziali, ivi comprese la richiesta di occupazione del fondo avanzata dal Consorzio ASI di Caserta e le delibere n. 1467/B del 27 novembre 1990 e 1491 del 24 dicembre 1990, con le quali il presidente del Consorzio ASI aveva approvato il piano esecutivo ed autorizzato l'espletamento della procedura espropriativa per l'acquisizione dei beni dell'interessato.

Il ricorrente appuntava nei confronti degli impugnati provvedimenti quattordici motivi di censura.

Con altro ricorso notificato tra il 12 ed il 14 luglio 1993 lo stesso ricorrente impugnava anche il provvedimento n. 3976 del 3 maggio 1993 del Consorzio ASI di Caserta, con il quale gli veniva comunicato il deposito presso la segreteria del comune di Caserta degli atti relativi al procedimento espropriativo, deducendo otto motivi di censura.

L'adito TAR della Campania, con la sentenza segnata in epigrafe, riuniti i ricorsi, dichiarava inammissibile il secondo ricorso, rivolto nei confronti di un atto di natura procedimentale non lesivo, ed accoglieva il primo, ritenendo fondato ed assorbente il motivo con cui era stata eccepita la mancanza del vincolo di destinazione sull'area oggetto di espropriazione, in quanto il piano del Consorzio ASI di Caserta era scaduto il 28 luglio 1988, ai sensi dell'art. 25 della legge 3 gennaio 1978 n. 1, in quanto non poteva trovare applicazione nel caso di specie la proroga al 31 dicembre 1990 dei piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale disposto dall'art. 11 della legge 31 maggio 1990 n. 128, applicabile soltanto agli strumenti ancora vigenti al momento dell'adozione del provvedimento di proroga e non anche a quelli già scaduti.

Con atto di appello notificato il 26 luglio 1994 il Consorzio ASI di Caserta ha chiesto la riforma della predetta sentenza, svolgendo due motivi di gravame.

Con il primo viene denunciato il vizio di extrapetizione in cui sarebbero incorsi i primi giudici, accogliendo il ricorso per un motivo di censura, relativo alla scadenza di efficacia del piano del Consorzio ASI, che non sarebbe stato neppure proposto in primo grado.

Con il secondo, poi, è stato dedotto che il Consorzio ASI avrebbe rinnovato il proprio piano regolatore sino al 31 dicembre 1990, così che la contestata procedura espropriativa sarebbe stata legittimamente instaurata.

De Franciscis Giovanni si è costituito in giudizio, chiedendo il rigetto del gravame di cui ha contestato l'ammissibilità e proponendo anche appello incidentale condizionato, con il quale sono state riproposte, subordinatamente all'eventuale accoglimento dell'appello principale, tutte le censure formulate in primo grado e disattese dai primi giudici.

Il Comune di Caserta non si è costituito in giudizio.

Con decisione n. 4242 del 31 luglio 2000 questa Sezione ha dichiarato interrotto il processo per la morte del difensore dell'appellante.

Con ricorso notificato il 7 novembre 2000 De Franciscis Giovanni ha riassunto il processo; si è costituito in giudizio il Consorzio ASI di Caserta.

All'udienza del 15 maggio 2001 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I. L'appello è infondato e va respinto.

I.1. Privo di fondamento è il primo motivo di gravame con il quale il Consorzio ASI di Caserta ha dedotto che i primi giudici sarebbero incorsi nel vizio di extrapetizione per aver accolto il ricorso per un motivo, quello della presunta scadenza del piano regolatore del Consorzio con conseguente cessazione del vincolo di destinazione sui beni in esso compreso, non sollevato dal ricorrente in primo grado.

E' sufficiente al riguardo evidenziare che con l'ottavo motivo del ricorso De Franciscis Giovanni eccepì "violazione e falsa applicazione dell'art. 25 della legge 3 gennaio 1978 n.1, eccesso di potere, illegittimità derivata", sostenendo espressamente che i vincoli dei piani regolatori A.S.I. avevano un'efficacia di dieci anni e che, nel caso di specie, il piano regolatore del Consorzio ASI di Caserta, approvato con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri del 16 gennaio 1968 e del 28 luglio 1970, erano già scaduti al momento dell'emanazione degli atti impugnati.

I.2. Ugualmente infondato è il secondo motivo di gravame, con il quale il Consorzio ASI di Caserta ha sostenuto la legittimità della procedura espropriativa instaurata nei confronti del bene di proprietà del De Franciscis, sull'assunto che il piano regolatore ASI sarebbe stato rinnovato fino al 31 dicembre 1990, in forza della disposizione contenuta nell'art. 11 della legge 31 maggio 1990 n. 128.

I.2.1. Giova precisare al riguardo che effettivamente le opere comprese nei piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale previsti dal D.P.R. 6 marzo 1978 n. 218 sono considerate di pubblica utilità, urgenti ed indifferibili per effetto dell'art. 53 del citato D.P.R. n. 218, con la conseguenza che, ai fini dell'adozione di un provvedimento di espropriazione, l'approvazione dei piani implica la valutazione della preminenza dell'interesse pubblico su quello privato (C.d.S., IV, 3 giugno 1996 n. 720), ai fini dell'espropriazione dei beni.

I terreni compresi nei predetti piani sono vincolati quindi alla realizzazione delle opere ivi previste; tuttavia, come tutti i vincoli conformativi della proprietà privata, anche quelli in questione non possono avere durata indeterminata, perché in questo caso il vincolo stesso avrebbe un effetto direttamente ed immediatamente espropriativo: proprio per tale ragione, con l'introduzione dell'art. 25 della legge 3 gennaio 1978 n.1., è stato fissato un termine efficacia decennale dei piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale.

Ovviamente la scadenza di detti vincoli non è di ostacolo alla loro riadozione in ragione di motivate esigenze di pubblico interesse, previo riesame completo dell'assetto urbanistico dell'area industriale, e ciò al fine di evitare che la loro mera riadozione possa celare un intento elusorio dell'intervenuta scadenza del precedente piano (C.d.S., II, 24 ottobre 1990 n. 438), con conseguente vulnus dei principi costituzionali in materia di rispetto della proprietà privata.

Deve aggiungersi che può ipotizzarsi anche una proroga dell'efficacia dei piani in questione, in presenza di una specifica autorizzazione legislativa, ma deve pur sempre ammettersi che la proroga, che per sua stessa natura si configura come un atto accessorio rispetto ad un altro atto, principale, valido ed efficace (C.G.A., 25 gennaio n. 2), non può operare allorchè l'autorizzazione legislativa intervenga quando il piano originario sia già scaduto.

I.2.2. Passando all'esame del caso di specie, risulta dagli atti di causa che il piano regolatore dell'area di sviluppo industriale di Caserta fu originariamente approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 16 gennaio 1968 e fu integrato, relativamente all'agglomerato di Aversa Nord e di Caserta Sud per le zone di San Marco e Marcianise, con il successivo decreto del 28 luglio 1970: tale piano, per effetto dell'art. 25 della legge 3 gennaio 1978 n. 1 (e dell'art. 52, 2° comma, del D.P.R. 6 marzo 1978 n. 218) è evidentemente ed irrimediabilmente scaduto quanto meno alla data del 28 luglio 1980.

Non può pertanto trovare applicazione - ad avviso del Collegio - l'invocato articolo 11 della legge 31 maggio 1990 n. 128 che ha prorogato al 31 dicembre 1990 il termine di validità dell'art. 25 della legge 3 gennaio 1978 n.1: del resto la predetta norma disponendo espressamente la proroga di un termine di validità del piano non poteva che incidere sulla durata del provvedimento stesso, postulandone quindi l'attuale vigenza, con la conseguenza che avrebbe potuto essere prorogato solo un piano ancora vigente, ma non avrebbe potuto riprendere efficacia un provvedimento ormai esaurito.

I.2.3. La correttezza di tale ricostruzione trova conferma nello stesso assunto difensivo dell'appellante che, per un verso, ha dedotto di aver inteso rinnovare il piano scaduto fino al 31 dicembre 1990 e, per altro verso, ha fatto riferimento ad una serie di decreti legge, puntualmente convertiti, che avrebbero prorogato di volta in volta la scadenza legale del termine di efficacia dei piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale previsto dall'art. 52, 2° comma, del D.P.R. 6 marzo 1978 n. 218, consentendo quindi l'operatività dell'invocato articolo 11 della legge n. 128 del 1990.

In ordine alla pretesa rinnovazione del piano regolatore scaduto, ammessane in astratto l'ammissibilità, il Collegio osserva che non è stata provata l'adozione di apposito atto contenente, tra l'altro, una nuova valutazione dell'interesse pubblico alla realizzazione delle opere e tale quindi da assicurare nuovamente l'attualità e la concretezza del vincolo di destinazione cui assoggettare la proprietà privata: benchè richiesta con apposita ordinanza istruttoria non è stato mai depositato alcun provvedimento formale di rinnovazione del piano, alla stregua del quale soltanto la procedura espropriativa impugnata sarebbe stata legittima.

La tesi della proroga dei termini di validità del piano regolatore si fonda poi su di una inammissibile interpretazione dell'ultima parte del 2° comma dell'art. 52 del D.P.R. 6 marzo 1978 n. 218, laddove si prevede che i piani approvati da meno di un decennio alla data del 15 gennaio 1978 conservano efficacia per un decennio o per un periodo non inferiore al triennio successivo alla stessa data: ad avviso dell'appellante infatti si applicherebbe al caso di specie proprio la deroga dell'ulteriore validità triennale, il cui termine sarebbe stato poi prorogato dal D.L. 13 febbraio 1981 n. 19 (art. 2) di tre anni (15.1.1984), dal D.L. 28 febbraio 1986 n. 48 (art. 1) per un altro anno, dall'art. 1 del D.L. 20 novembre 1987 n. 474 fino al 30 giugno 1988, dall'art. 13 della legge 10 febbraio 1989 n. 48 fino al 31 dicembre 1989 e dall'art. 11 della legge 31 maggio 1990 n. 128 fino al 31 dicembre 1990.

Al riguardo, a parte la già decisiva osservazione che le predette proroghe sono intervenute nella totalità dei casi quando il termine da prorogare era già scaduto, così che tali proroghe possono essere legittimamente ritenute valide solo per quei piani regolatori non scaduti all'entrata in vigore delle relative disposizioni normative, si deve altresì sottolineare che la previsione di un ulteriore triennio di validità dei piani regolatori approvati da meno di un decennio rispetto alla data del 15 gennaio 1978, posta come deroga all'ordinaria durata decennale dei piani stessi, doveva essere intesa come diretta a consentire proprio la durata decennale dei piani e non a consentire la complessiva durata di dieci anni.

Nel caso di specie, quindi, il piano del Consorzio ASI, approvato da ultimo con integrazioni il 28 luglio 1970, scadeva definitivamente il 28 luglio 1980: in ogni caso la mancata adozione di formali provvedimenti di rinnovazione del piano stesso o di proroghe di esso comporta l'illegittimità dei provvedimenti impugnati in primo grado, come correttamente ritenuto dai primi giudici.

I.3. E' appena il caso di rilevare che la Sezione con le decisioni n. 4723 e 4724 del 7 settembre 2000 ha respinto analoghi appelli proposti dal Consorzio ASI di Caserta per questioni del tutto identiche a quella oggetto del presente giudizio.

II. Alla stregua di tali considerazioni l'appello proposto dal Consorzio ASI di Caserta deve essere respinto; ciò comporta l'improcedibilità dell'appello incidentale.

Sussistono tuttavia giusti motivi per dichiarare interamente compensate le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta), respinge l'appello proposto dal Consorzio ASI di Caserta e dichiara improcedibile l'appello incidentale.

Dichiara interamente compensate le spese di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 15 maggio 2001, con l'intervento dei seguenti magistrati:

LUCIO VENTURINI Presidente

CESARE LAMBERTI Consigliere

MARINELLA DEDI RULLI Consigliere

GIUSEPPE CARINCI Consigliere

CARLO SALTELLI Consigliere, est.

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

Depositata il 21 giugno 2001.