CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - Sentenza 3 settembre 2001 n. 4605 - Pres. Trotta, Est. Saltelli - Quinto (Avv.ti Cancrini e Carrozzo) c. Ministero dell'Interno e Prefettura di Taranto (Avv. Stato Melillo) e Commissario del Governo per gli interventi straordinari nel Mezzogiorno (n.c.) - (annulla T.A.R. Puglia-Lecce, sez. I , 13 marzo 1998, n. 183).

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(1) Ha precisato la Sez. IV che i principio affermato, oltre ad essere conforme ai principi di legalità, buon andamento e imparzialità, che, ai sensi dell'articolo 97 della Costituzione, devono presiedere allo svolgimento dell'attività della pubblica amministrazione, serve ad evitare che, attraverso la riapprovazione del progetto di un'opera pubblica, possano eludersi i termini, eventualmente scaduti, di cui all'art. 13 della legge 25 giugno 1865 n. 2359.

Sotto tale profilo, quindi, proprio per evitare che l'istituto della riapprovazione di un progetto di opera pubblica ai fini della dichiarazione di pubblica utilità, dell'indifferibilità ed urgenza dei lavori, diventi un semplice simulacro per eludere i termini posti a tutela della necessità e serietà dell'intervento approvato, e dell'effettività della sua realizzazione (Cass. Sez. I, 17 giugno 1999 n. 5990; C.d.S., Sez. IV, 14 gennaio 1999 n. 22), è necessario che il fine da perseguire sia attuale e concreto.

Ha rilevato altresì la Sez. IV che, nel caso di specie, non solo non era stata data alcuna prova dell'attualità e concretezza della riapprovazione del progetto di ampliamento dell'opera pubblica (si trattava di un campo sperimentale, ma non erano neanche stati indicati gli eventuali motivi di forza maggiore che avevano impedito il regolare svolgimento e la relativa conclusione dell'avviato procedimento espropriativo, motivi che soli avrebbero potuto eventualmente giustificare la nuova fissazione dei termini di esecuzione dei lavori e per l'espropriazione. Dalla lettura degli atti impugnati, invece, emergeva in maniera lampante che essi erano stati adottati al mero fine di sanare la situazione di evidente illegittimità che si era verificata a seguito dell'occupazione del fondo in questione, a cui non era seguito più alcun atto della procedura espropriativa.

(2) Cass., Sez. I, 12 agosto 1997 n. 7532.

(3) Cass., Sez. I, 16 marzo 1994 n. 2507.

Quinto Rocco Salvatore, assumendo di essere comproprietario, quale erede del padre Quinto Francesco, di un immobile sito in agro di Castellaneta, alla partita catastale 4644, fol. 120, part. 13, impugnava innanzi al Tribunale amministrativo regionale della Puglia il decreto prot. 31553/S.I.2 del 23 aprile 1987, con il quale il Prefetto di Taranto aveva dichiarato l'espropriazione del predetto fondo, nonché la delibera n. 9339 del 17 giugno 1986, con la quale il Commissario di governo per gli interventi straordinari nel mezzogiorno aveva riapprovato il progetto esecutivo relativo ai lavori per la costituzione del campo sperimentale n. 5 in Castellaneta da parte dell'Ente per lo sviluppo dell'irrigazione e la trasformazione fondiaria in Puglia, Lucania ed Irpinia.

Il ricorrente lamentava che i provvedimenti impugnati erano stati adottati a distanza di oltre trenta anni dagli atti di occupazione finalizzati alla realizzazione di un campo sperimentale da parte dell'Ente per lo sviluppo dell'irrigazione e la trasformazione fondiaria in Puglia, Lucania ed Irpinia, i cui lavori, benché dichiarati indifferibili ed urgenti, non erano mai iniziati.

L'adito Tribunale, disposti incombenti istruttori, con la sentenza in epigrafe ha dichiarato inammissibile il ricorso per l'irreversibile trasformazione del fondo provocato dalle opere effettivamente realizzate dal predetto Ente per lo sviluppo dell'irrigazione.

Avverso tale sentenza il predetto Quinto Rocco Salvatore ha interposto appello, contestando innanzitutto la circostanza dell'avvenuta radicale trasformazione del fondo, sia perché le opere eseguite non avrebbero modificato i connotati fisici e la destinazione del fondo, sia perché i macchinari utilizzati non sarebbero stati incorporati nel terreno e sarebbero quindi amovibili, riproponendo per il resto tutte le censure svolte in primo grado.

Il Ministero dell'Interno e la Prefettura di Taranto hanno resistito al gravame, senza svolgere inizialmente alcuna attività difensiva.

Con decisione n. 4719 del 7 settembre 2000 questa Sezione ha incaricato il Dipartimento del Territorio della Direzione Regionale delle Entrate della Puglia di svolgere una verificazione sui luoghi oggetto della controversia, al fine di accertare sia l'effettiva consistenza del fondo oggetto del provvedimento espropriato, sia l'effettivo stato dai luoghi con riferimento alle opere ivi eseguite.

Nelle more di tale incombente, le appellate amministrazioni hanno depositato la documentazione prodotta in primo grado.

In data 2 gennaio 2001 il Dipartimento del Territorio di Taranto della Direzione Regionale delle Entrate della Puglia ha depositato la relazione tecnica relativa alla predetta verificazione.

I. E' controversa la legittimità del decreto n. 31553/S.I.2 del 23 aprile 1987 del Prefetto della provincia di Taranto, con cui è stata pronunciata l'espropriazione in favore dell'Ente per lo Sviluppo dell'Irrigazione e la Trasformazione Fondiaria in Puglia, Lucania ed Irpinia del fondo di proprietà di Quinto Francesco fu Pietro (in catasto alla partita 4644, foglio 120, p.lla 13 per un'area di Ha 6.09.69) e della delibera n. 9399 del 17 giugno 1986, con la quale il Commissario di governo per gli interventi straordinari nel mezzogiorno ha riapprovato il progetto esecutivo dei lavori di ampliamento del campo sperimentale n. 5 in Castellaneta da parte dell'Ente per lo Sviluppo dell'Irrigazione e la Trasformazione Fondiaria in Puglia, Lucania ed Irpinia.

Quinto Rocco Salvatore, comproprietario del predetto fondo, quale erede di Quinto Francesco, ha chiesto l'annullamento della sentenza n. 183 del Tribunale amministrativo regionale della Puglia, sede di Lecce (sez. I) che ha dichiarato inammissibile il suo ricorso avverso i predetti provvedimenti per l'intervenuta irreversibile trasformazione del suolo, contestando che tale circostanza si sia verificata e riproponendo all'esame del giudice d'appello le censure di legittimità sia della deliberazione di riapprovazione del progetto di ampliamento del campo sperimentale n. 5, sia del decreto prefettizio che ha pronunciato l'espropriazione del fondo di sua proprietà.

II. Al riguardo la Sezione osserva quanto segue.

II.1. In punto di fatto, dalla documentazione versata in atti e dalla relazione tecnica sulla verificazione ordinata da questa stessa Sezione, è risultato che il fondo per cui è causa era stato già occupato, giusta decreto del Prefetto della Provincia di Taranto n. 21552 del 21 luglio 1956 emesso a seguito della deliberazione n. 437/B68 del 13 settembre 1955 del Consiglio di amministrazione della Cassa per il Mezzogiorno, con cui era stato approvato il progetto di ampliamento del Campo sperimentale n. 5 in agro di Castellaneta, concedendo all'Ente per lo Sviluppo e la Trasformazione fondiaria l'esecuzione delle opere.

E' pacifico che, dopo tale decreto di occupazione non è stato più compiuto alcun atto della procedura espropriativa, tant'è che solo a seguito della delibera del Commissario di governo per gli interventi nel mezzogiorno n. 9329 del 17 giugno 1996, recante la riapprovazione ai fini della pubblica utilità del progetto di lavori sopra ricordato, il Prefetto della Provincia di Taranto ha pronunciato l'espropriazione del fondo in esame.

II.2. Ciò precisato, deve rilevarsi che se è astrattamente ammissibile la riapprovazione di un progetto di opera pubblica, ai fini della dichiarazione della sua pubblica utilità, nonché di indifferibilità e d'urgenza dei lavori necessari alla sua realizzazione, è tuttavia necessario ai fini della sua legittimità che sussistano, alla data di adozione del provvedimento di riapprovazione, le condizioni di l'attualità e concretezza dell'interesse pubblico che si intende conseguire con la realizzazione dell'opera stessa: infatti solo in presenza delle predette condizioni può legittimamente comprimersi il diritto di proprietà, oggetto - tra l'altro - di tutela costituzionale.

Ciò, del resto, oltre ad essere conforme ai principi di legalità, buon andamento e imparzialità, che, ai sensi dell'articolo 97 della Costituzione, devono presiedere allo svolgimento dell'attività della pubblica amministrazione, serve ad evitare che, attraverso la riapprovazione del progetto di un'opera pubblica, possano eludersi i termini, eventualmente scaduti, di cui all'art. 13 della legge 25 giugno 1865 n. 2359.

Infatti le mere difficoltà burocratiche nella realizzazione di un'opera pubblica non possono essere considerate causa legittima di proroga dei predetti termini; ciò senza contare che, secondo un consolidato ed assolutamente corretto indirizzo giurisprudenziale, anche l'eventuale dei predetti termini in argomento può essere legittimamente disposta, sempre che il relativo provvedimento intervenga prima della scadenza di quelli originariamente fissati.

Sotto tale profilo, quindi, proprio per evitare che l'istituto della riapprovazione di un progetto di opera pubblica ai fini della dichiarazione di pubblica utilità, dell'indifferibilità ed urgenza dei lavori, diventi un semplice simulacro per eludere i termini posti a tutela della necessità e serietà dell'intervento approvato, e dell'effettività della sua realizzazione (Cass. Sez. I, 17 giugno 1999 n. 5990; C.d.S., Sez. IV, 14 gennaio 1999 n. 22), è necessario che il fine da perseguire sia attuale e concreto.

I.3. Nel caso di specie, invero, non solo non è stata data alcuna prova dell'attualità e concretezza della riapprovazione del progetto di ampliamento del campo sperimentale n. 5 di Castellaneta, per quanto non sono neppure stati indicati gli eventuali motivi di forza maggiore che impedirono il regolare svolgimento e la relativa conclusione dell'avviato procedimento espropriativo, motivi che soli avrebbero potuto eventualmente giustificare la nuova fissazione dei termini di esecuzione dei lavori e per l'espropriazione.

D'altra parte, invece, dalla lettura degli atti impugnati emerge in maniera plastica che essi sono stati adottati al mero fine di sanare la situazione di evidente illegittimità che si era verificata a seguito dell'occupazione del fondo oggetto di causa, per effetto del decreto prefettizio n. 21552 del 21 luglio 1956, a cui non era seguito più alcun atto della procedura espropriativa.

Giova infatti rilevare che, come risulta dalla relazione di verificazione, i lavori, oggetto della impugnata delibera di riapprovazione n. 9339 del 17 giugno 1986 del Commissario di governo per gli interventi straordinari nel mezzogiorno, furono già eseguiti, consistendo nella realizzazione di una stazione lisimetrica (composta da quattro vasche interrate del diametro di circa 5 ml., da una stazione meteorologica, a sua volta formata da una capannina in legno con pluviometro - anemometro a registrazione su carta), una rete di drenaggio costituita da tubazioni in P.V.C. interrate a circa 1 ml. di profondità disposti ai margini della strada sterrata centrale, un impianto di irrigazione con canalizzazione sotterranea, alimentata da un pozzo artesiano, situato presso il centro aziendale sul terreno già acquistato nel 1952.

La citata relazione di verificazione riferisce altresì che il detto campo sperimentale è stato scarsamente utilizzato per molti anni e solo recentemente l'Istituto Provinciale Agrario (che da circa tre anni ha la gestione del campo sperimentale) ha svolto alcune attività di manutenzione per ripristinare l'efficienza della struttura, realizzando un nuovo impianto di irrigazione a goccia su tutto il fondo, in sostituzione di quello non più esistente: tant'è che le vasche lisimetriche e la stazione meteorologica, guaste e degradate, sono state rimosse e ammucchiate sul terreno adiacente la struttura aziendale.

E' evidente, dunque, che la riapprovazione del progetto di ampliamento del campo di sperimentale, dal punto di vista logico, ancor prima di quello giuridico, non era sorretto dalla necessaria concretezza ed attualità della sua realizzazione: anche perché il predetto progetto comportava l'utilizzazione di una strumentazione, già scarsamente poco utilizzata e probabilmente non mantenuta in perfetta efficienza, ormai guasta e desueta, tant'è che ne è stata disposta la rimozione e la sostituzione con altra ragionevolmente più efficace soltanto in tempi recentissimi da parte dell'Istituto Provinciale Agrario, che è risultato il gestore del campo stesso da circa tre anni.

Ciò conferma che la riapprovazione del progetto esecutivo ha rappresentato un illegittimo strumento utilizzato per prorogare i termini per la conclusione del progetto espropriativo, sanando la situazione di illecita occupazione dell'altrui proprietà protrattasi, senza alcuna giustificazione, per circa trent'anni.

L'impugnata delibera di riapprovazione del progetto per l'ampliamento del campo sperimentale n. 5 di Castellaneta è illegittima e a ciò consegue anche l'illegittimità del decreto di espropriazione.

I.4. La verificazione disposta da questa Sezione consente di affermare, peraltro, che, diversamente da quanto opinato dai primi giudici, non si è verificata alcuna irreversibile trasformazione del fondo, idonea a concretizzare la c.d. occupazione acquisitiva.

Quest'ultima, infatti, pur non presupponendo necessariamente la profonda modificazione materiale del bene in modo da fargli assumere struttura, forma e consistenza diversa, deve comunque incidere sul bene stesso almeno nel senso di una sua diversa collocazione giuridica (Cass., Sez. I, 12 agosto 1997 n. 7532), dando vita quindi ad un bene nuovo, incompatibile con la situazione precedente (Cass., Sez. I, 16 marzo 1994 n. 2507).

Nel caso di specie, in realtà, è pacifico che non solo non vi è stata alcuna trasformazione giuridica, ma neppure si è verificata una mutazione fisica, come risulta dalla documentazione fotografica, da cui emerge, che il fondo in argomento ha conservato intatta la sua natura e vocazione agricola.

D'altra parte, ciò trova conferma, in punto di fatto, dalla circostanza che le stesse strumentazioni originariamente installate sono state asportate senza alcuna conseguenza col fondo e sono state sostituite con altre: tale ultima circostanza, peraltro, accompagnata dalla ragionevole considerazione che l'attività svolta nel campo era la sperimentazione di sistemi di irrigazione, fa altresì dubitare della stessa necessità di disporre l'espropriazione del fondo per il conseguimento di finalità perseguibili anche con strumenti che non avrebbero compresso irrimediabilmente la proprietà privata.

II. In conclusione l'appello deve essere accolto ed in riforma dell'impugnata sentenza deve essere accolto il ricorso di primo grado e devono essere annullati i provvedimenti impugnati.

Sussistono giusti motivi per dichiarare interamente compensate le spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta) accoglie l'appello e per l'effetto, in riforma dell'impugnata sentenza, accoglie il ricorso proposto in primo grado ed annulla i provvedimenti impugnati.

Dichiara interamente compensate le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 27 aprile 2001, con la partecipazione dei signori:

TROTTA GAETANO Presidente

SALVATORE COSTANTINO Consigliere

RULLI DEDI MARINELLA Consigliere

CAPPUGGI MARIA GRAZIA Consigliere

SALTELLI CARLO Consigliere est.

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

Il SEGRETARIO

Depositata il 3 settembre 2001.