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(1) Alla stregua del principio è stato ritenuto nella specie che non sussistevano ragioni ostative acchè la P.A. appaltante estendesse le operazioni di verifica nei confronti di tutte le offerte ammesse alla gara, tenuto conto che il bando doveva interpretarsi nel senso di fare riferimento alla legge 2 febbraio 1973 n. 14, il cui articolo cinque andava ritenuto, insieme all'art. 21 del D.Lgs. 1994 n. 109, canone di individuazione dell'offerta più vantaggiosa e, nel contempo, di quelle anomale; è stato conseguentemente ritenuto che correttamente la stazione appaltante aveva proceduto alla correzione degli errori materiali riscontrati non solo nell'offerta che inizialmente si era appalesata come la più vantaggiosa, ma anche in tutte le altre, per non incorrere in una errata individuazione della soglia dell'anomalia.

V. in termini Cons. Stato, Sez. IV, 18 marzo 1997, n. 262; Sez. V, 24 ottobre 1996, n. 1263 e di recente Cons. Stato, Sez. IV, 2 aprile 1999 n. 672, secondo cui la disposizione contenuta nel richiamato art. 5 sesto, settimo e ottavo comma, della legge 2 febbraio 1973 n. 14 - anche se sembra univoca nello stabilire che la correzione dei prodotti e delle somme contenute nelle offerte avvenga nei confronti del solo concorrente che ha presentato il prezzo complessivo inizialmente rivelatosi più vantaggioso - deve tuttavia essere contemperata con i principi costituzionali che presidiano l'azione amministrativa e con la ratio del metodo dell'offerta a prezzi unitari, che richiedono che la pubblica amministrazione debba ritenersi impegnata ad applicare tutti gli strumenti idonei al conseguimento dell'interesse pubblico, secondo principi di ragionevolezza e buon andamento dell'azione amministrativa.

(2) Cfr. T.A.R. Sardegna, 7 gennaio 1998 n. 4.

Ha osservato in proposito la Sez. IV che l'art. 21, comma uno bis, della legge 11 febbraio 1994 n. 109, nel dettare regole precise e vincolanti per l'individuazione delle offerte anomale - in cui restano necessariamente coinvolte tutte le offerte ammesse alla gara - postula il superamento della regola fondata sulla sola verifica dell'offerta più vantaggiosa, non potendo ritenersi che l'individuazione della soglia dell'anomalia possa venire a essere determinata - come accadrebbe nel caso della mancata estensione della verifica a tutte le offerte - su dati inficiati da possibili errori materiali che non rivelano l'esatto contenuto dell'offerta.

Con ricorso notificato il 10 novembre 2000, l'impresa Costruzioni Sacramati S.p.a. ha impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Veneto gli atti di aggiudicazione della gara per il restauro della Barchessa ovest e del Corpo centrale della Villa Venier Contarini sita nell'entroterra Veneziano in località Mira. Il bando di gara prevedeva che l'aggiudicazione sarebbe avvenuta con il criterio del prezzo più basso, determinato mediante offerta a prezzi unitari e con esclusione automatica delle offerte ai sensi dell'art. 21, comma uno bis, della legge 11 febbraio 1994 n. 109, come successivamente modificata e integrata.

Acquisite le offerte e verificata la loro ammissibilità, la Commissione di gara ha proceduto, sulla base degli importi complessivi offerti, a determinare la soglia di anomalia nella percentuale del 5,312% di ribasso; ha quindi ritenuto anomala l'offerta dell'impresa Moras S.p.a., e ha individuato come offerta più vantaggiosa quella dell'impresa Sacramati, che presentava un ribasso del 5,21%.

La stessa Commissione ha poi deciso di procedere alla verifica dei conteggi ai sensi dell'art. 5, comma 6°, della legge 2 febbraio 1973 n. 14, estendendola a tutti i concorrenti. Le operazioni hanno condotto alla rideterminazione delle offerte economiche e alla individuazione di una nuova soglia di anomalia, calcolata nella percentuale di ribasso del 5,582%, in base alla quale è stata individuata come anomala l'offerta della società Pace, mentre l'offerta più vantaggiosa è risultata quella dell'impresa Moras, con un ribasso del 4,479%.

L'impresa Sacramati ha ritenuto illegittimi gli atti della gara, e li ha impugnati presso il Tribunale Amministrativo del Veneto, sostenendo che la Commissione esaminatrice era incorsa nella violazione dell'art. 5, comma 6°, della legge 2 febbraio 1973 n. 14, in quanto aveva disposto di estendere la verifica dei conteggi a tutte le offerte ammesse alla gara, con conseguente vizio del verbale di aggiudicazione disposto in favore dell'impresa Moras. La stessa ha inoltre dedotto carenza assoluta di motivazione e violazione del principio di imparzialità.

Con motivi aggiunti, la stessa ricorrente ha inoltre impugnato, ritenendola inficiata dagli stessi vizi, la delibera con cui il Consiglio d'Amministrazione dell'Istituto Regionale delle Ville Venete ha successivamente fatto proprie le risultanze della gara.

Il Tribunale amministrativo ha ritenuto fondato il ricorso e - con sentenza emessa ai sensi dell'art. 26, commi 4° e 5°, della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, come novellato dalla legge 21 luglio 2000 n. 205 - lo ha accolto, ritenendo che le modalità seguite dall'Amministrazione per l'individuazione dell'impresa aggiudicataria violavano l'art. 13, II, g), della lex specialis della gara, che limitava la verifica dei conteggi alla sola offerta più vantaggiosa. Di conseguenza, ha annullato l'aggiudicazione e ha disposto il rinnovo degli atti a iniziare dalle operazioni di verifica, da svolgere con riferimento alla sola offerta dell'impresa Sacramati, cui sarebbero seguiti gli adempimenti successivi, secondo la normativa di gara.

La sentenza non è stata condivisa dall'impresa Domenico Moras & C., né dall'Istituto Regionale per le Ville Venete, che, con distinti ricorsi, l'hanno appellata.

Con il ricorso n. 1792/01, la prima sostiene che la verifica dei conteggi eseguita dall'Amministrazione con riferimento a tutte le offerte presenti in gara è corretta, in quanto svolta seguendo il prevalente indirizzo giurisprudenziale, in relazione al combinato disposto dell'art. 5 della legge n. 14/73 e dell'art. 21, comma uno bis, della legge 109 del 1994 e successive modifiche. Tale disciplina - fatta propria dal bando di gara - sarebbe stata trascurata dal Tribunale amministrativo, che erroneamente si è soffermato soltanto sul punto 13, lett. g, delle previsioni del bando. Sarebbe stato ignorato, in particolare, che il citato art. 21 prevede un sistema di verifica dell'anomalia che necessariamente attribuisce rilevanza a tutte le offerte presenti in gara. Correttamente perciò l'Amministrazione ha ritenuto di non soffermarsi sul mero dato formale, ma ha ricondotto - senza necessità di alcuna motivazione - a dati corretti le indicazioni erronee contenute nelle offerte.

Con il ricorso n. 2036/01, l'Istituto Regionale per le Ville Venete ha ritenuto anch'esso erronea l'impugnata sentenza, per le stesse considerazioni di cui al precedente ricorso, osservando in particolare - con riferimento anche alla giurisprudenza affermata da questa Sezione - che nell'interpretazione dell'art. 5 su citato non bisogna limitarsi a considerare il senso letterale della disposizione, ma occorre fare riferimento al senso logico della stessa, desunto in relazione ai principi sistematici che presidiano l'azione amministrativa. Tale criterio condurrebbe alla individuazione dei valori reali di ogni offerta, valori che costituirebbero i soli elementi idonei alla corretta individuazione di quella anomala. Il che evidenzierebbe che il bando non ha inteso limitare la verifica alla sola offerta apparsa la più vantaggiosa, ma l'ha estesa a tutte, per garantire l'aggiudicazione dell'appalto al migliore offerente reale.

In ambedue i ricorsi si è costituita l'impresa Sacramati, la quale ha chiesto il rigetto degli appelli, con tutte le conseguenziali statuizioni. Premesso che il calcolo della soglia di anomalia è collegato esclusivamente ai prezzi complessivi risultanti dalla liste delle categorie, la resistente ha osservato che l'art. 5 della legge n. 14 del 1973 - presupponendo quale criterio di aggiudicazione quello del prezzo più basso "puro", cioè senza il correttivo dell'anomalia - non potrebbe altro significare se non che la verifica andava fatta con esclusivo riferimento all'offerta che presentava il prezzo più basso. Restava infatti preclusa, all'Amministrazione, un'autonoma valutazione che avesse riferimento all'art. 21 della legge n. 109 del 1994, tenuto conto delle precise indicazioni contenute nel bando della gara, in particolare quelle delineate dall'art. 13, che escludevano la possibilità di svolgere le verifiche diversamente dalla sequenza procedimentale prestabilita. In ogni caso, una eventuale diversa soluzione avrebbe comportato l'esigenza di giustificarla attraverso una idonea motivazione, anche in considerazione delle previsioni contenute nel Regolamento di attuazione della legge Merloni.

All'udienza del 15 maggio 2001, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata assegnata in decisione.

Gli appelli specificati in epigrafe, attesa la loro evidente connessione sia soggettiva che oggettiva, possono essere riuniti e decisi con unica sentenza ai sensi dell'art. 52 del R.D. 17.8.1907, n. 642.

Come esposto in narrativa, l'impresa Domenico Moras & C., ditta aggiudicataria della gara di appalto per la realizzazione di lavori di restauro di ville site nell'entroterra veneziano, e l'Istituto Regionale per le Ville Venete, ente che aveva indetto l'appalto, hanno impugnato la sentenza con la quale il Tribunale Amministrativo del Veneto, in accoglimento del ricorso proposto dall'impresa Costruzioni Sacramati, ha annullato l'aggiudicazione disposta e ha ordinato il rinnovo parziale della gara, ad iniziare dalle operazioni di verifica di cui all'art. 5, comma sei, della legge 2 febbraio 1973 n. 14. Il Tribunale ha infatti ritenuto erronea la procedura seguita dalla Commissione di gara, che, dopo l'individuazione dell'offerta più vantaggiosa, non si è limitata a eseguire le operazioni di verifica solo nei confronti di questa, ma le ha estese a tutte le offerte ammesse.

Entrambi gli appellanti contestano tale decisione e sostengono che le operazioni di verifica svolte dalla Commissione si appalesano corrette e del tutto conformi alle disposizioni che disciplinano la materia, come peraltro già affermato dalla prevalente giurisprudenza nelle decisioni di casi analoghi.

La tesi è fondata.

La gara in argomento, indetta secondo il sistema del pubblico incanto, prevedeva che l'aggiudicazione sarebbe avvenuta, in relazione all'importo a base d'asta inferiore alla soglia comunitaria, con il criterio del prezzo più basso determinato mediante offerta a prezzi unitari, con esclusione automatica delle offerte, ai sensi dell'art. 21, comma uno bis, della legge 11 febbraio 1994 n. 109, modificata con leggi 2 giugno 1995 n. 216 e 18 novembre 1998 n. 415.

Come si rileva dagli atti del giudizio, scaduto il termine di partecipazione alla gara, la Commissione esaminatrice preposta all'esame delle offerte ha proceduto, nella seduta del 20 luglio 2000, all'apertura dei plichi pervenuti e ha individuato, sulla base degli importi complessivi offerti, la soglia dell'anomalia, determinata nella percentuale del 5,312% di ribasso. Risultata anomala l'offerta dell'impresa Domenico Moras, l'offerta più vantaggiosa veniva individuata in quella dell'impresa Sacramati, che presentava un ribasso del 5,21%. Dovendo procedere alla verifica di cui all'art. 5, comma 6°, della legge 2 febbraio 1973 n. 14, la stessa Commissione ha stabilito di estenderla a tutti i concorrenti.

Nella successiva seduta del 5 settembre 2000 ha quindi proceduto alla verifica dei conteggi di tutte le offerte ammesse alla gara e, avendo riscontrato diversi errori nelle moltiplicazioni dei prezzi unitari, ha rideterminato gli importi errati e ha ricalcolato, sulla base dei prezzi complessivi modificati, la nuova soglia di anomalia, stabilita nella percentuale del 5,582%. In relazione a tale esito, l'offerta più vantaggiosa veniva individuata in quella presentata dall'impresa Domenico Moras, con un ribasso del 5,479%, impresa alla quale, con delibera n. 25 del 22 settembre 2000, l'Istituto Regionale per le Ville Venete ha quindi provveduto ad aggiudicare l'appalto.

L'indicata procedura è stata ritenuta errata dal giudice di prime cure, il quale, sulla base delle censure sollevate dall'impresa Sacramati, ha ritenuto che la verifica dei conteggi estesa a tutti i concorrenti, e non limitata al miglior classificato, andava a violare la lex specialis della gara, cioè l'art. 13, II, g), del bando, secondo cui la verifica doveva ritenersi limitata alla sola impresa che aveva presentato la migliore offerta. In virtù di tale clausola ha ritenuto che non era consentito all'Amministrazione estendere la verifica alle offerte presentate dagli altri concorrenti ed era irrilevante stabilire - in quanto ininfluente nel caso - quale fosse la corretta interpretazione dell'art. 5, comma sei, della legge 2 febbraio 1973 n. 14.

Tali conclusioni non sono condivise.

Il punto 13, II, lett. g), del bando, sulle "Modalità e procedimento di aggiudicazione", nel descrivere le operazioni da seguire dopo l'individuazione dell'offerta più vantaggiosa per l'Amministrazione, usa le stesse espressioni che si riscontrano nell'art. 5, sesto, settimo e ottavo comma, della legge 2 febbraio 1973 n. 14. Ritiene perciò il Collegio che attraverso le stesse l'Amministrazione ha inteso disciplinare le operazioni di gara con riferimento specifico alla disposizione legislativa, e non vale a dare significato diverso il riferimento, nella descrizione delle operazioni di verifica contenute nello stesso bando, all'impresa che avrebbe presentato l'offerta più vantaggiosa, trattandosi della stessa indicazione che si riscontra nella disposizione legislativa. Le operazioni di verifica in argomento, quindi, più che ritenersi necessariamente limitate, secondo un criterio meramente formale, alla sola offerta più vantaggiosa, devono ritenersi improntate - come la più recente giurisprudenza ha chiarito sulla base appunto della ricordata disposizione legislativa - a un criterio di ordine sostanziale che lascia all'Amministrazione la facoltà di estenderle nei confronti di tutte le offerte.

Questa Sezione ha già ritenuto che la disposizione contenuta nel richiamato art. 5 - anche se sembra univoca nello stabilire che la correzione dei prodotti e delle somme contenute nelle offerte avvenga nei confronti del solo concorrente che ha presentato il prezzo complessivo inizialmente rivelatosi più vantaggioso - debba tuttavia essere contemperata con i principi costituzionali che presidiano l'azione amministrativa e con la ratio del metodo dell'offerta a prezzi unitari, che richiedono che la pubblica amministrazione debba ritenersi impegnata ad applicare tutti gli strumenti idonei al conseguimento dell'interesse pubblico, secondo principi di ragionevolezza e buon andamento dell'azione amministrativa (Cons. St., Sez. IV. n. 672 del 2.4.1999).

Va posta attenzione, per giunta, che la specifica procedura prevista dall'art. 21, comma uno bis, della legge 11 febbraio 1994 n. 109, nel dettare regole precise e vincolanti per l'individuazione delle offerte anomale - in cui restano necessariamente coinvolte tutte le offerte ammesse alla gara - postula il superamento della regola fondata sulla sola verifica dell'offerta più vantaggiosa, non potendo ritenersi che l'individuazione della soglia dell'anomalia possa venire a essere determinata - come accadrebbe nel caso della mancata estensione della verifica a tutte le offerte - su dati inficiati da possibili errori materiali che non rivelano l'esatto contenuto dell'offerta.

Recente giurisprudenza ha affermato, nell'esame di un caso analogo, appunto con riferimento alla normativa di cui al citato art. 21, che se la Commissione di gara riscontra degli errori sulle somme complessive o sui prodotti delle offerte, la stessa è tenuta a fare le opportune verifiche nei confronti di tutte, al giusto scopo di evitare che la procedura di aggiudicazione, basandosi su dati erronei, possa risultare falsata (TAR Sardegna, n. 4 del 7.1.1998).

Per le indicate ragioni non si ravvisa, nel caso in esame, l'esistenza di ragioni ostative acchè l'Istituto Regionale per le Ville Venete estendesse le operazioni di verifica nei confronti di tutte le offerte ammesse alla gara (Cons. St. Sez. IV, n. 262 del 18.3.1997; Sez. V, n. 1263 del 24.10.1996). In effetti, la più corretta interpretazione delle regole stabilite nel bando conduce a ritenere che attraverso le indicazioni contenute nel punto 13, II, lett. g), l'Amministrazione abbia voluto riservare alla procedura concorsuale l'applicazione delle stesse regole dettate dalla richiamata legge del 1973, il cui articolo cinque va ritenuto, insieme all'art. 21 del D.Lgs. 1994 n. 109, canone di individuazione dell'offerta più vantaggiosa e, nel contempo, di quelle anomale, di talchè correttamente la stessa ha proceduto alla correzione degli errori materiali riscontrati non solo nell'offerta che inizialmente si era appalesata come la più vantaggiosa, ma anche in tutte le altre, per non incorrere in una errata individuazione della soglia dell'anomalia.

L'interpretazione prospettata dagli appellanti attraverso i motivi di gravame si appalesa, quindi, non solo meglio rispondente a ragioni di logica e a regole ermeneutiche di ordine sistematico, ma anche più aderente all'interesse pubblico e rispondente ai principi di correttezza dell'azione amministrativa.

Gli appelli specificati in epigrafe vanno perciò accolti entrambi e, per l'effetto, va riformata l'impugnata decisione.

Sussistono valide ragioni per compensare integralmente le spese dei due gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quarta, dispone la riunione dei due ricorsi in appello.

Accoglie gli appelli proposti e per l'effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa integralmente le spese dei due gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma il 15 maggio 2001, dalla IV Sezione del Consiglio di Stato, riunita in camera di consiglio con l'intervento dei signori:

Lucio VENTURINI Presidente

Cesare LAMBERTI Consigliere

Dedi RULLI Consigliere

Giuseppe CARINCI Consigliere, estensore

Vito POLI Consigliere

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

IL SEGRETARIO

Depositata il 3 settembre 2001.

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