CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - Sentenza 13 settembre 2001 n. 4807 - Pres. Paleologo, Est. Saltelli - Provincia Autonoma di Bolzano (Avv.ti G. Salghetti Drioli e M. Costa) c. Oberheinricher (n.c.), Comune di Brunico (n.c.) e Gasser (Avv.ti L. Marastoni e L. Manzi) - (conferma Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino Alto Adige, sede di Bolzano, sent. 1° giugno 1992, n. 123).

(1) Cfr., ex plurimis, Cons. Stato, Sez. V, 29 gennaio 1999 n. 83.

(2) Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 4 gennaio 2000, n. 54 ; sez. V, 23 aprile 1998 n. 474 ; 10 marzo 1997 n. 242.

(3) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 3 ottobre 1997 n . 1089 ; 24 ottobre 1996 n. 1261.

(4) Ha osservato in particolare la Sez. IV che l'articolo 12 del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 605 dichiara, al primo comma, irricevibili le domande di cui alle lettere e) (domande per l'autorizzazione o le licenze di pubblico esercizio) ed f) (atti emessi da uffici pubblici riguardanti le concessioni, le autorizzazioni e le licenze di cui alla precedente lettera e), relativamente ai soggetti beneficiari) mancanti dell'indicazione del numero di codice fiscale, mentre al secondo comma precisa che «le concessioni, le autorizzazioni e le licenze di cui alla lett. g) dell'art. 6 non producono effetti se non recano l'indicazione del numero di codice fiscale dei soggetti beneficiari».

La sanzione dell'irricevibilità delle domande prive dell'indicazione del codice fiscale, sancita dal primo comma del predetto articolo 12, tuttavia, secondo la Sez. IV, non comporta la nullità o la inesistenza della domanda stessa, ma costituisce esclusivamente un ostacolo, che può essere rimosso in ogni momento, idoneo a paralizzarne l'esame da parte dell'amministrazione a cui la stessa è rivolta. Qualora, tuttavia, l'Amministrazione provveda egualmente ad esaminare una domanda priva del codice fiscale, la conseguenza non è l'invalidità (sotto il profilo della nullità ovvero dell'annullabilità) del provvedimento emanato, bensì la sua sola inefficacia, cioè l'incapacità di realizzare gli effetti dispositivi, modificativi, costitutivi ed estintivi propri del provvedimento stesso : tale situazione di inefficacia dura fin quando la posizione del provvedimento non viene regolarizzata con l'indicando del codice fiscale.

Con istanza del 6 dicembre 1986 il signor Oberheinricher Alfred chiedeva al Comune di Brunico il rilascio della licenza per l'apertura di una sala giochi in via Duca Sigismondo e la commissione comunale per il commercio, con verbale n. 1/88 del 4 febbraio 1988, esprimeva parere favorevole.

Successivamente con altra istanza del 21 dicembre 1988 il predetto signor Oberheinricher chiedeva il trasferimento della sala giochi in via di apertura da via Duca Sigismondo a via Brudei Willram 17/A : anche su tale istanza la commissione integrata delle licenze e la giunta comunale di Brunico esprimeva parere favorevole, pur sottolineando che l'apertura della sala giochi era sostanzialmente subordinata alla chiusura della pista da bowling attualmente in funzione, come si ricava dalla nota in data 29 marzo 1989 inviata dal sindaco del comune di Brunico alla Giunta Provinciale - Ufficio di polizia amministrativa.

Quest'ultimo, poi, con nota prot. 738/BA/m del 26 maggio 1989 richiedeva al signor Oberheinricher una serie di documenti proprio al fine del rilascio della licenza di apertura della sala giochi, sollecitandoli con successiva nota del 16 agosto 1989, pena la rinuncia implicita della domanda di licenza.

Nel frattempo il signor Oberheinricher, con una nuova istanza in data 2 agosto 1989, adducendo la sopravvenuta indisponibilità dei locali di via Bruder Willram 17/A, chiedeva l'autorizzazione al trasferimento della sala giochi nei locali di vicolo Molino 2 e con nota del 29 agosto 1989 precisava all'Ufficio di polizia amministrativa che il sollecito inoltratogli in data 16 agosto 1989 doveva considerarsi nullo.

Il sindaco di Brunico, con nota del 24 agosto 1989 indirizzata alla Giunta provinciale di Bolzano - Ufficio di polizia amministrativa, comunicava il parere favorevole dell'amministrazione comunale all'apertura della sala giochi ed al rilascio della relativa licenza proprio al signor Oberheinricher che per primo ne aveva fatto richiesta, precisando che poteva essere anche mantenuta la pista da bowling, di cui era titolare il signor Gasser Paul.

La commissione comunale per i pubblici esercizi, con verbale n. 2189 del 12 ottobre 1989, esprimeva parere favorevole sull'istanza di trasferimento della sala giochi da via Bruder Willram n. 17/A in vicolo Molino 2, anche in considerazione dei precedenti pareri favorevoli espressi sia sull'apertura della stessa, sia sul suo trasferimento da via Duca Sigismondo a via Bruder Willram n. 17/A.

Il Presidente della giunta provinciale di Bolzano, con provvedimento prot. I/14/738/87 BA/ae del 19 dicembre 1989, respingeva tutte le domande presentate dal signor Oberheinricher Alfred, sia quella diretta ad ottenere la licenza per l'apertura di una sala giochi, sia quelle per l'autorizzazione al trasferimento di quest'ultima prima in via Bruder Willram n. 17/A F e poi al vicolo Molino 2, in quanto tutte non in regola con l'imposta di bollo e prive dell'obbligatoria indicazione del numero di codice fiscali, nonché inappropriate nell'indicazione del loro oggetto e, con riferimento a quella del 2 agosto 1989, per l'inidoneità dei locali indicati quali sede della sala giochi.

Con delibera n. 2301/90 del 23 aprile 1990, poi, la Giunta provinciale di Bolzano respingeva il ricorso gerarchico proposto dall'interessato avverso l'indicato provvedimento di diniego di licenza, ritenendo fondati i primi tre motivi del diniego e cioè l'irregolarità nel pagamento dell'imposta di bollo, la mancata indicazione del numero di codice fiscale e l'erronea indicazione dell'oggetto delle domande.

Il Tribunale regionale per la giustizia amministrativa del Trentino - Alto Adige, sezione autonoma di Bolzano, adito dal signor Oberheinricher Alfred, con la sentenza n. 123 del 1° giugno 1992, respinta la preliminare eccezione di cessazione della materia del contendere sollevata dall'interventore signor Gasser Paul, annullava gli atti impugnati, rilevando che il mancato assolvimento dell'imposta di bollo sulla richiesta era una mera irregolarità sanabile, che l'avvenuto esame della domanda da parte dell'amministrazione escludeva ogni rilevanza della mancata indicazione del numero di codice fiscale su di essa e che non vi era alcun dubbio che le istanze proposte dal ricorrente erano dirette esclusivamente ad ottenere il rilascio della licenza per l'apertura di una sala giochi, essendo stati indicati di volta in volta i locali a tanto ritenuti idonei e disponibili.

Avverso tale statuizione ha proposto appello la Provincia Autonoma di Bolzano, deducendone l'erroneità in quanto le domande avanzate dal signor Oberheinricher Alfred, ai sensi dell'art. 5 del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 605, erano irricevibili per la mancata indicazione del numero di codice fiscale, indipendentemente dal fatto che l'Amministrazione le avesse esaminate ; inoltre effettivamente nell'ultima domanda del 2 agosto 1989 era stata espressamente richiesta l'autorizzazione al trasferimento della sala giochi, così che correttamente l'amministrazione l'aveva respinta, non potendo essere autorizzato il trasferimento di una licenza che non era stata neppure rilasciata.

E' intervenuto in giudizio Gasser Paul, sostenendo le ragioni dell'appellante amministrazione provinciale e riproponendo, in particolare, l'eccezione di carenza di interesse del ricorrente, per l'inidoneità e l'indisponibilità dei locali indicati ove sarebbe stata ubicata la sala giochi per il rilascio della cui licenza è causa.

Né il signor Oberhreinricher Alfred né il Comune di Brunico si sono costituiti in giudizio.

I. E' controversa la legittimità della delibera n. 2301/90 del 23 aprile 1990 della Giunta provinciale di Bolzano che ha respinto il ricorso gerarchico proposto dal signor Oberhreinricher Alfred avverso il provvedimento del 19 dicembre 1989 con cui gli è stato negato dal Presidente della giunta provinciale di Bolzano il rilascio della licenza per l'apertura di una sala giochi ; in particolare la Giunta provinciale ha ritenuto corretto il provvedimento di diniego in quanto le istanze presentate dall'interessato non erano in regola con l'imposta sul bollo, non contenevano l'obbligatoria indicazione del numero di codice fiscale e non precisavano esattamente il loro oggetto.

La Giunta provinciale di Bolzano con l'appello in esame ha impugnato la sentenza n. 123 del 1° giugno 1992 con cui il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino - Altro Adige, sezione autonoma di Bolzano, ha annullati i citati provvedimenti, ritenendo illegittimi i motivi addotti a sostegno del diniego di rilascio della licenza per l'apertura della sala giochi.

E' intervenuto, come già in primo grado, il signor Gasser Paul a sostenere le ragioni dell'amministrazioni.

Gli appellati non si sono costituiti in giudizio.

II. Secondo l'interventore Gasser Paul cui il Presidente della Giunta provinciale di Bolzano, prot. I/14/384/89 BA/ae, ha consentito di collocare nei locali della pista da bowlin anche alcune macchine automatiche per giochi) erroneamente i primi giudici avevano escluso la ricorrenza della sopravvenuta carenza di interesse ad agire del signor Oberhreinricher Alfred, atteso che i locali da questi indicati, come sede della sala giochi ancora da aprire, erano stati dichiarati inidonei e ne era impossibile la ristrutturazione.

A parte ogni questione d'ammissibilità, il rilievo è infondato.

La declaratoria di improcedibilità di un ricorso giurisdizionale per sopravvenuta carenza di interesse può derivare o da un mutamento della situazione di fatto o di diritto presente al momento della presentazione del ricorso ovvero dall'adozione da parte dell'amministrazione di un provvedimento idoneo a ridefinire l'assetto degli interessi in gioco, pur senza avere alcun effetto satisfattivo nei confronti del ricorrente (ex plurimis, C.d.S., sez. V, 29 gennaio 1999 n. 83), tale da rendere certa e definitiva l'inutilità della sentenza (C.d.S, sez. VI, 4 gennaio 2000, n. 54 ; sez. V, 23 aprile 1998 n. 474 ; 10 marzo 1997 n. 242).

Peraltro la concreta individuazione dei casi di sopravvenuta carenza d'interesse, precludendo l'esame del merito della controversia, deve essere condotta con criteri assai rigorosi per evitare che la relativa declaratoria di improcedibilità del ricorso si traduca in un sostanziale diniego di giustizia (C.d.S., sez. V, 3 ottobre 1997 n . 1089 ; 24 ottobre 1996 n. 1261), tenendo conto che l'interesse residuo alla pronuncia del merito deve essere inteso in senso assai ampio, in relazione non solo agli effetti conformativi e/o ripristinatori della sentenza, ma anche alle possibili ulteriori iniziative attivate o attivabili dal ricorrente per ottenere la soddisfazione da lui pretesa.

Nel caso di specie, in realtà, non solo non risulta intervenuta alcuna modificazione di fatto e di diritto esistente al momento della presentazione del ricorso originario, per quanto, la circostanza della inidoneità dei locali in cui collocare la sala da giochi e l'impossibilità di ristrutturali non ha costituito motivo del diniego di licenza, come si evince agevolmente dalla lettura della delibera della Giunta provinciale che ha respinto il ricorso gerarchico proposto dal signor Oberhreinricher Alfred.

Giova peraltro sottolineare, come evidenziato dai primi giudici, il diniego di autorizzazione alla ristrutturazione dei locali in cui doveva essere collocata la sala giochi è legata proprio al mancato rilascio della licenza per la relativa apertura, circostanza questa che non è stata oggetto di contestazione né da parte dell'amministrazione appellante, né da parte dell'interventore signor Gasser Paul.

E' evidente pertanto l'interesse, concreto ed attuale, del signor Oberhreinricher Alfred alla pronuncia sulla legittimità del diniego di rilascio della licenza per l'apertura della sala giochi, per gli effetti che essa può avere, in caso di accoglimento del suo gravame, anche ai fini dell'eventuale ottenimento dell'autorizzazione alla ristrutturazione dei locali.

III. SI può ora passare all'esame del primo motivo di appello formulato dall'Amministrazione provinciale di Bolzano, con il quale è stato lamentato che erroneamente i primi giudici avevano ritenuto illegittimo il rigetto delle istanze proposte dal signor Oberhreinricher Alfred per la mancata indicazione sulle stesse del numero di codice fiscale, richiesto obbligatoriamente dall'art. 6 del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 605, a pena di irricevibilità.

Tale motivo non merita accoglimento.

L'articolo 6 del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 605 stabilisce espressamente gli atti sui quali deve essere indicato il codice fiscale, tra cui al punto e) sono comprese le domande per l'autorizzazione o le licenze di pubblico esercizio e al punto g) gli atti emessi da uffici pubblici riguardanti le concessioni, le autorizzazioni e le licenze (di cui alla precedente lettera e), relativamente ai soggetti beneficiari.

Il successivo articolo 12 dichiara, al primo comma, irricevibili le domande di cui alle lettere e) ed f) del precedente articolo 6, mancanti dell'indicazione del numero di codice fiscale, mentre al secondo comma precisa che «le concessioni, le autorizzazioni e le licenze di cui alla lett. g) dell'art. 6 non producono effetti se non recano l'indicazione del numero di codice fiscale dei soggetti beneficiari».

La sanzione dell'irricevibilità delle domande prive dell'indicazione del codice fiscale, sancita dal primo comma del predetto articolo 12, non comporta la nullità o la inesistenza della domanda stessa, ma costituisce esclusivamente un ostacolo, che può essere rimosso in ogni momento, idoneo a paralizzarne l'esame da parte dell'amministrazione a cui la stessa è rivolta.

Qualora, tuttavia, l'Amministrazione provveda egualmente ad esaminare una domanda priva del codice fiscale, la conseguenza non è l'invalidità (sotto il profilo della nullità ovvero dell'annullabilità) del provvedimento emanato, bensì la sua sola inefficacia, cioè l'incapacità di realizzare gli effetti dispositivi, modificativi, costitutivi ed estintivi propri del provvedimento stesso : tale situazione di inefficacia dura fin quando la posizione del provvedimento non viene regolarizzata con l'indicando del codice fiscale.

Nel caso di specie, come risulta dalla documentazione versata in atti, non vi è alcuna dubbio che tutte le istanze proposte dal signor Oberheinricher Alfred, sia per l'apertura della sala giochi, sia per il suo successivo trasferimento nei locali reperiti, benchè prive del numero di codice fiscale, sono state esaminate dall'autorità amministrativa cui erano state correttamente rivolte.

Peraltro, proprio l'Ufficio della polizia amministrativa della Provincia autonoma di Bolzano, con nota prot. 738/BA/m del 26 maggio 1989, la cui evasione veniva sollecitata con successiva nota del 16 agosto 1989, chiedeva al signor Oberheinricher Alfred alcuni documenti necessari per il rilascio della licenza richiesta, tra cui la copia fotostatica del codice fiscale, dopo che già erano intervenuti i pareri favorevoli della commissione comunale per il commercio in data 4 febbraio 1988, nonché della commissione integrata delle licenza e della giunta municipale, come si ricava dalla nota del 29 marzo 1989 del sindaco del Comune di Brunico.

Pertanto ben poteva l'amministrazione dichiarare irricevibili le istanze proposte dal signor Oberheinricher Alfred per mancanza del codice fiscale, ma tale declaratoria doveva precedere l'esame del merito delle stesse, impedendo l'avvio del procedimento: una volta intervenuti i pareri, anche in omaggio ai principi di trasparenza, economicità, legalità ed efficienza che presiedono all'esercizio dell'attività amministrativa, l'amministrativa non poteva più respingere le istanze per tale mancanza, ma eventualmente solo per la mancanza dei requisiti sostanziali previsti dalla legge.

Pertanto correttamente i primi giudici hanno accolto, sotto il profilo in esame, il ricorso di primo grado.

IV. Con il secondo motivo di appello, poi, l'Amministrazione provinciale ha dedotto che correttamente erano state respinte le domande proposte dal signor Oberhreinricher Alfred per ottenere il trasferimento della sala giochi prima in via Bruder Willram n. 17/A e poi in vicolo Molino 2, in quanto non poteva essere accolta una domanda di trasferimento di un licenza che non era stata ancora rilasciata.

Anche tale motivo di censura non può essere accolto.

Dalla documentazione versata in atti risulta che il signor Oberhreinricher Alfred, dopo aver richiesto il rilascio di una licenza per l'apertura di una sala giochi in via Duca Sigismondo, con successiva istanza del 21 dicembre 1988 chiedeva il trasferimento della sala giochi in via di apertura in via Bruder Willram n. 17/A e quindi, in data 2 agosto 1989, ne chiedeva l'ulteriore trasferimento al vicolo Molino 2, adducendo espressamente la sopravvenuta indisponibilità dei locali di via Bruder Willram n. 17/A.

E' di tutta evidenza che il richiedente, con le istanze del 21 dicembre 1988 e del 2 agosto 1989, provvide semplicemente ad integrare la originaria richiesta di rilascio di licenza per l'apertura di una sala giochi, indicando i locali di cui a tal fine aveva ottenuto la disponibilità: tale intenzione appare palese ed inequivoca se solo si pone mente all'affermazione contenuta nella prima richiesta, in cui si fa riferimento al « trasferimento » della sala giochi in via di apertura ed a quella contenuta nella seconda richiesta, a cui fondamento si adduce la sopravvenuta indisponibilità dei locali indicati nella prima richiesta di « trasferimento ».

L'Amministrazione provinciale, come correttamente sostenuto dai primi giudici, era dunque perfettamente a conoscenza che nel caso di specie Il signor Oberhreinricher Alfred non poteva richiedere il trasferimento di una licenza non ancora ottenuta e, d'altra parte, il semplice, attento e diligente esame delle presunte domande di trasferimento, che certamente competeva in ogni caso all'Amministrazione provinciale nel rispetto dei principi fissati dall'articolo 97 della Costituzione (e successivamente esaltati dalla legge n. 241 del 1990), non avrebbe potuto che evidenziare che il richiedente aveva semplicemente indicato la nuova ubicazione dei locali della sala giochi per la cui apertura aveva chiesto il rilascio della licenza.

La tesi dell'amministrazione provinciale postula, per contro, un'inaccettabile applicazione formalistica del potere della pubblica amministrazione, contrario all'elementare principio di buona fede che deve informare i rapporti tra la pubblica amministrazione ed i cittadini, non sudditi.

V. In conclusione l'appello deve essere respinto.

Non vi è luogo a provvedere sulle spese né nei confronti dell'appellato Oberheinricher e del Comune di Brunico, in quanto non costituiti in giudizio, né nei confronti di Gasser Paul, intervenuto a sostenere le ragioni dell'appellante amministrazione provinciale.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta) rigetta l'appello.

Nulla per le spese del grado.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 19 giugno 2001, con la partecipazione dei signori:

GIOVANNI PALEOLOGO - Presidente

DOMENICO LA MEDICA - Consigliere

ROLAND ERNEST BERNABE' - Consigliere

MARCELLO BORIONI - Consigliere

CARLO SALTELLI - Consigliere, est.

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

Depositata il 13 settembre 2001.