CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - Sentenza 6 ottobre 2001 n. 5296 - Pres. Paleologo Est. La Medica - Comune di Barengo (Avv.ti Allegra, Comba e Contaldi) c. Regione Piemonte (Avv.ti Ciavarra e Romanelli), San Germano s.r.l. (Avv.ti Dal Piaz, Picozza e Vaiano) - (riforma T.A.R. Piemonte, Sez. II, 24 ottobre 1991, n. 342).

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(1) Cons. Stato, Sez. V, 2 marzo 1999, n. 217; sez. IV, 3 dicembre 1992, n. 1001.

(2) Cons. Stato, Sez. V, 2 marzo 1999, n. 217; sez. VI, 7 aprile 1997, n. 559.

(3) Cons. Stato, Sez. IV, 1° aprile 1999, n. 493 ; sez. V, 16 aprile 1998, n. 637 e 15 gennaio 1990, n. 39.

(4) Cons. Stato, Sez. V, 2 marzo 1999, n. 212 e n. 217.

(5) Cons. Stato, Sez. V, 2 marzo 1999, n. 217.

(6) Cons. Stato, Sez. V, 2 marzo 1999, n. 212.

Il T.A.R. del Piemonte (sez. II ) con sentenza 24 ottobre 1991, n. 342, ha dichiarato inammissibile il ricorso del Comune di Barengo per l'annullamento della delibera della delibera della Giunta regionale Piemonte n. 46- 38869 del 3 luglio 1990 , concernente l'approvazione del progetto della soc. S. Germano s. r. l. per la realizzazione di una discarica di 2^a categoria per rifiuti speciali.

A tali conclusioni il T.A. R. è pervenuto sul rilievo che il Comune istante doveva ritenersi amministrazione attiva nell'ambito del procedimento che ha condotto all'emanazione dell'atto impugnato e che per ciò non era legittimato a proporre ricorso, non essendo titolare di una posizione differenziata rispetto a quella della stessa Amministrazione che ha emanato l'atto.

Avverso la predetta sentenza propone appello il Comune interessato , sostenendo che la sua legittimazione discende sia dal fatto che non può essere qualificato come amministrazione che ha concorso ad emanare l'atto, sia dal fatto che è anche proprietario di terreni sui quali deve collocarsi la discarica.

Ripropone, quindi, gli originari motivi di ricorso , dal T.A.R. non esaminati in quanto assorbiti e precisamente :

violazione dell'art. 14, l. 8 giugno 1990, n. 142- incompetenza.

Sostiene l'appellante Comune che la Giunta della Regione Piemonte non è competente per l'autorizzazione di cui si tratta, ma la Provincia.

2) Violazione dell'art. 6, d. P.R. 10 settembre 1982, n. 915- violazione dell'art. 6 , l. reg . Piemonte 2 maggio 1986, n. 18- violazione del " Piano dei servizi " di cui alla deliberazione del Consiglio regionale del Piemonte 24 maggio 1988, n. 832-7331- violazione dell'art. 5, 5° comma, l. 9 novembre 1988, n. 475- eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità manifesta, carenza assoluta di motivazione.

Sostiene l'appellante che l'area in cui deve sorgere la discarica in argomento non è compresa tra le zone atte ad accogliere discariche quali individuate nel " Piano dei servizi" di cui alla delibera del Consiglio regionale del Piemonte 4 maggio 1988, n. 832- 7331.

3) Violazione dell'art. 6, l. 8 luglio 1986, n. 349 in correlazione con il D.P.C.M. 10 agosto1988, n. 377 e con il D.P.C.M. 27 dicembre 1988- violazione del " Piano dei servizi " della Regione Piemonte- violazione dell'art. 6, 3° comma, l. n. 349 del 1986.

Per la suddetta discarica, sostiene il Comune, occorreva la redazione del così detto " studio di valutazione dell'impatto ambientale", ma lo studio che fa parte degli elaborati progettuali della discarica non risponde ai criteri dettati dal D.P.C.M. 27 dicembre 1988; né i progetti delle opere sono stati trasmessi, prima dell'approvazione, al Ministero dell'ambiente.

4) Violazione dell'art. 3 bis l. 29 ottobre 1987, n. 441, in correlazione con la l. reg. Piemonte 3 aprile 1989, n. 20 e con le leggi 29 giugno 1939, n. 1497 e 8 agosto 1985, n. 431, nonché in correlazione con l'art. 30 l. reg. Piemonte 5 dicembre 1977, n. 56 e con il R. D. 30 dicembre 1923, n. 3267- eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione.

Afferma, altresì, il Comune appellante che l'area ove dovrebbe sorgere la discarica è sottoposta a vincolo archeologico ed a vincolo idrogeologico, ma la delibera di approvazione della discarica non fa alcun cenno alle predette condizioni, neppure per escludere che detti vincoli possano in qualche modo sconsigliare la realizzazione della medesima discarica.

5) Violazione dell'art. 30 l. reg. Piemonte 5 dicembre 1977, n. 56.

La collocazione della discarica, ad avviso del Comune, si rivela in contrasto con la suddetta norma che fa divieto di nuove costruzioni in zona, come quella di cui si discute, boscata.

6) Eccesso di potere per illogicità manifesta e carenza di motivazione.

Anche se sulla medesima zona non è stato ancora apposto il vincolo di interesse archeologico, insiste il Comune, è illogico che sia approvato un progetto che comporta la modificazione di destinazione urbanistica dell'area , in presenza di condizioni che rendano quel progetto irrealizzabile.

7) Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità.

Rileva il Comune di Barengo che, anche se nella deliberazione impugnata si afferma che la discarica approvata è di categoria 2 B per rifiuti speciali, le specifiche disposizioni contenute nell'allegato A alla medesima delibera non escludono che nella discarica possano essere collocati rifiuti tossici e nocivi, per cui resta affidata esclusivamente alla volontà della società controinteressata la non accettazione di rifiuti tossici e nocivi.

8) Eccesso di potere per illogicità manifesta, carenza di istruttoria e carenza di motivazione- violazione delle norme in materia di impianti per lo smaltimento dei rifiuti- violazione della l. n. 25 giugno 1865 n. 2359, in materia di espropri.

Il progetto di discarica prevede la modificazione della strada vicinale che porta dalle strade comunali e provinciale all'area della discarica; ma se alla delibera impugnata si volesse dare il significato di approvazione anche del rifacimento della strada, la delibera stessa sarebbe viziata per violazione della l. n. 2359 del 1865, in quanto non risultano sufficientemente identificati i terreni soggetti, né risultano apposti i termini per l'esecuzione dei lavori e delle espropriazioni.

9) Eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità manifesta- carenza assoluta di motivazione.

Osserva il Comune appellante che nel 1989 la Regione si era pronunziata negativamente sul progetto di discarica, ma ad un anno di distanza ha approvato il nuovo progetto senza nulla dire della precedente " bocciatura" e senza esaminare se i nuovi elementi addotti valessero a fugare i dubbi dell'anno precedente.

10) Eccesso di potere per illogicità manifesta, carenza di istruttoria e di motivazione.

La discarica di cui è causa, ad avviso del Comune appellante, rappresenta un grave pericolo per l'ambiente, e ciò non solo per il bosco che andrà a modificare o distruggere, manche per il rischio di inquinamento delle falde freatiche esistenti.

11) Violazione dell'art. 3 bis della l. n. 441 del 1987 e dell'art. 4 della l. reg. Piemonte 22 febbraio 1988, n. 9- eccesso di potere per travisamento dei fatti- illogicità manifesta- carenza assoluta di motivazione.

Le risultanze della Conferenza dei servizi devono essere considerate, nella specie, sfavorevoli al progetto di discarica, per cui la Giunta regionale ha violato l'art. 3 della l. n. 441 del 1987 e l'art. 4 della l. reg. Piemonte n. 9 del 1988, disattendendo del tutto immotivatamente i risultati della Conferenza stessa e volutamente travisando le sue risultanze.

12) Violazione dell'art. 4 lett. e della l. reg. Piemonte 22 febbraio 1988, n. 9, nonché delle deliberazioni regionali relative alla composizione della Conferenza per errata ed incompleta composizione della stessa.

Alla Conferenza dei servizi non erano presenti gli esperti precedentemente nominati, né l'Assessore regionale all'ambiente che era tenuto a presiedere la Conferenza stessa.

13) Violazione dell'art. 4 lett. e della l. reg. Piemonte n. 9 nonché delle deliberazioni regionali relative alla composizione della Conferenza per errata ed incompleta composizione della stessa.

Il Comune appellante ribadisce che la Conferenza era irregolarmente composta sia per l'assenza degli esperti che per l'assenza dell'Assessore regionale all'Ambiente e che tanto emerge dagli atti del procedimento.

14) Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione- contraddittorietà- illogicità manifesta- violazione della l. 8 agosto1985, n. 431 e dell'art. 30 della l. reg. Piemonte 5 dicembre 1977, n. 56.

Rileva il Comune che dall'acquisizione degli atti dell'autorizzazione impugnata emerge l'assoluta mancanza di istruttoria e che la Giunta regionale non ha tenuto conto alcuno dei rilievi mossi dagli organi regionali e provinciali sia pure parzialmente favorevoli al progetto.

Si è costituita in giudizio la Regione Piemonte che, con memoria depositata in data 24 aprile 2001, ha dedotto la sopravvenuta carenza di interesse alla prosecuzione del giudizio. Infatti la discarica è stata realizzata ed ha altresì cessato la propria attività; inoltre, la Provincia di Novara ha concesso alla medesima discarica una proroga come impianto di prima categoria ed il Comune di Barengo non ha avanzato alcuna opposizione a questa proroga.

La controinteressata S. Germano s. r. l. con controricorso e appello incidentale ha concluso per la conferma della sentenza impugnata , proponendo, nella denegata ipotesi di accoglimento dell'appello principale, atto d'appello incidentale, dal momento che l'avversario ricorso avrebbe dovuto essere respinto nel merito.

Con memoria depositata in data 24 aprile 2001, il Comune di Barengo ha insistito per l'accoglimento dell'appello.

In prossimità dell'udienza anche la Società S. Germano s. r. l. ha depositato una memoria.

1. Il T.A.R. del Piemonte, con sentenza della sez. II, 24 ottobre 1991, n. 342, ha dichiarato inammissibile il ricorso del Comune di Barengo avverso la delibera della Giunta regionale piemontese 3 luglio 1990, n. 46- 38869, con cui è stato approvato il progetto della soc. S. Giovanni s. r. l. per la realizzazione di una discarica di 2^a categoria B.

A tali conclusioni il Giudice di primo grado è pervenuto sul rilievo che il predetto Comune, in virtù della partecipazione alla conferenza di cui all'art. 3 bis del d. l. 31 agosto 1987, n. 361, convertito dalla l. 29 ottobre 1987, n. 441, doveva ritenersi amministrazione attiva nell'ambito del procedimento che ha condotto all'approvazione del progetto di cui è causa e che per ciò stesso non era titolare di una posizione suscettibile di tutela giurisdizionale , in quanto non differenziata rispetto a quella della stessa amministrazione emanante il provvedimento impugnato.

Il Comune censura le suddette conclusioni sostenendo che avrebbe partecipato alla conferenza solo in fase istruttoria e che, avendo espresso parere negativo sul progetto di discarica , era legittimato ad impugnare la delibera di approvazione del medesimo progetto.

2. Al riguardo, deve essere preliminarmente esaminata l'eccezione di improcedibilità dell'appello, sollevata, sia dalla Regione Piemonte che dalla controinteressata soc. S. Germano, sul rilievo della sopravvenuta carenza di interesse alla prosecuzione del giudizio, in quanto l'impianto ha cessato la propria attività come discarica di 2^a cat. B ed ha ottenuto una proroga come impianto di 1^a cat. gestito dalla società Caviglià, succeduta alla soc. S. Germano, per conto del Consorzio smaltimento rifiuti di Novara, di cui fa parte anche l'appellante Comune di Barengo.

L'eccezione deve essere disattesa, non essendo da escludere che un favorevole esito del giudizio possa arrecare utilità al Comune appellante, in relazione alle ulteriori iniziative attivabili (Cons. Stato, sez. V, 23 agosto 2000, n. 4577; 28 ottobre 1999, n. 1622 ; 10 marzo 1997, n. 242).

3. Ciò posto, deve essere accolto il motivo d'appello con il quale il Comune censura la pronuncia di inammissibilità del ricorso di primo grado.

Dalla previsione della partecipazione di un ente ad un procedimento amministrativo, si deve evincere la sua legittimazione ad impugnare il provvedimento conclusivo ritenuto lesivo (Cons. Stato, sez. V, 2 marzo 1999, n. 217; sez. IV, 3 dicembre 1992, n. 1001). Non invece il contrario.

D'altra parte, al Comune va riconosciuta la legittimazione ad impugnare il provvedimento di approvazione di una discarica, sia per la qualità di ente esponenziale degli interessi dei residenti che potrebbero subire danni dalla scelta compiuta dall'autorità competente nell'individuazione delle aree per l'attivazione dell'impianto di discarica, sia per la qualità di titolare del potere di pianificazione urbanistica, su cui certamente incide la collocazione dell'impianto medesimo (Cons. Stato, sez. V, 2 marzo 1999, n. 217; sez. VI, 7 aprile 1997, n. 559 ).

Per conseguenza, in riforma dell'impugnata sentenza, il ricorso proposto innanzi al T.A.R. della Lombardia deve essere dichiarato ammissibile.

4. La rilevata erroneità della declaratoria di inammissibilità del ricorso pronunciata dal Giudice di primo grado consuma quel grado di giudizio e comporta la ritenzione della causa da parte del Giudice di secondo grado per la definizione del merito in base alle censure formulate in prime cure e riproposte in questa sede (Cons. Stato, sez. IV, 1° aprile 1999, n. 493 ; sez. V, 16 aprile 1998, n. 637 e 15 gennaio 1990, n. 39 ).

Nel merito l'appello è infondato.

5. E' infondato il primo motivo d'appello con cui il Comune deduce l'incompetenza della Giunta regionale ad approvare il progetto di discarica, in quanto l'adozione del relativo provvedimento rientrerebbe nelle attribuzioni della Provincia.

La potestà di autorizzare un impianto di discarica spetta, ai sensi della l. 29 ottobre 1987, n. 441, alla Regione, mentre alla Provincia spetta, a norma dell'art. 14, comma 1 lettera g, solo l'organizzazione dello smaltimento (Cons. Stato, sez. V, 2 marzo 1999, n. 212 e n. 217 ).

6. E' ugualmente infondato il secondo motivo d'appello con il quale il Comune deduce che l'impianto non è compreso tra le zone atte ad ospitare discariche quali individuate nel "Piano dei servizi" di cui alla deliberazione del consiglio regionale 24 maggio 1988 n. 832- 7331.

Il potere di localizzazione degli impianti di smaltimento dei rifiuti è attribuito dalla citata legge n. 441 del 1987 alle Regioni, sulla base di un procedimento che può essere attivato in relazione a qualsiasi area che si ritenga idonea (Cons. Stato, sez. V, 2 marzo 1999, n. 217).

In ogni caso, le censure sull'idoneità della medesima area impingono nel merito dell'azione amministrativa e per ciò sono inammissibili in sede di legittimità; tuttavia, la contestata scelta non si rivela irragionevole, specie ove si considera che alla medesima discarica è stata concessa una proroga come impianto di I^a categoria e che nei riguardi di tale proroga il Comune di Barengo non ha proposto alcuna opposizione.

7. E' infondato anche il terzo motivo d'appello con il quale il Comune deduce la mancanza della valutazione di impatto ambientale.

La predetta valutazione è richiesta , ai sensi del d.P.C.M. 10 agosto 1988, n. 377, che costituisce la disciplina regolamentare dell'art. 6 della l 8 luglio 1986, n. 349, unicamente per gli impianti di smaltimento dei rifiuti tossici e nocivi, mentre l'impianto in argomento riguarda i rifiuti speciali non tossici e nocivi.

8. Sono del pari infondati i motivi d'appello quarto, quinto e sesto con i quali si deduce che l'area prescelta è inidonea per la collocazione della discarica, in quanto è boscata, è sottoposta a vincolo idrogeologico e riveste interesse archeologico.

La collinetta morenica ove la discarica è stata realizzata non è ricoperta da bosco, ma solo da una flora irregolare; nella parte interessata dall'impianto la collinetta era già in precedenza scavata, per la preesistenza di una cava, e si presenta a gerbido.

Peraltro, il Corpo forestale aveva esaminato a suo tempo la zona ed aveva espresso parere favorevole al taglio degli alberi con dichiarazione del Servizio economia montana e forestale della Regione Piemonte in data 17 maggio 1991.

Non vi è alcuna preoccupazione per quanto concerne l'inquinamento idrico, perché la discarica è ubicata in zona nettamente sopraelevata rispetto alla pianura circostante e la falda acquifera si trova a circa 25 metri di profondità. Del resto, il fatto che il Ministero dell'ambiente abbia finanziato il progetto conferma la validità del medesimo sia dal punto di vista della sicurezza che dell'ambiente.

Inoltre il sito archeologicamente rilevante, cui fa riferimento il Comune, non riguarda l'area della discarica, come ha riconosciuto la Sovraintendenza archeologica del Piemonte con le note 19 ottobre 1990 e 9 febbraio 1991.

8. E' infondato il settimo motivo d'appello con il quale il Comune deduce un eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà, in quanto la delibera di approvazione si riferisce ad una discarica di categoria 2 B per rifiuti speciali, mentre le prescrizioni contenute nell'allegato A alla delibera di approvazione non escluderebbero lo smaltimento di rifiuti tossici e nocivi.

L'autorizzazione è stata rilasciata per una discarica di rifiuti non tossici e nocivi, conformemente alla domanda della società interessata.

9. A conclusioni del pari negative occorre pervenire relativamente alla carenza progettuale della strada d'accesso, dedotta con l'ottavo motivo d'appello.

Le relative prescrizioni sono state, invero, rispettate mediante opportuni accorgimenti posti in essere dalla società interessata, quali il nuovo tracciato della strada e la realizzazione di un percorso alternativo più agevole.

10. E' infondato anche il nono motivo d'appello, con il quale il Comune contesta il passaggio da una deliberazione negativa emessa sul precedente progetto, ad una deliberazione di senso opposto, senza che il progetto stesso abbia subito significative modificazioni.

Il nuovo progetto risulta modificato, tra l'altro, sia per quanto concerne la disponibilità delle aree, sia per quanto concerne il bacino d'utenza che è stato limitato al comprensorio di Novara, Vercelli e Casale.

Si tratta, quindi, di un progetto diverso, nei cui confronti, in sede di approvazione, non sono stati sollevati rilievi.

11. Le considerazioni esposte al n. 8, specialmente per quanto concerne le falde acquifere, consentono di ritenere infondato anche il decimo motivo con il quale il Comune paventa i rischi per la salute dell'uomo, per l'ambiente e per l'agricoltura derivanti dalla collocazione della discarica in una zona ricca di irrigazioni ed acque superficiali.

12. Il Comune appellante riproduce, infine, i motivi aggiunti formulati nel giudizio di primo grado, a seguito del deposito, da parte della Regione, degli atti della procedura.

In particolare deduce che la maggior parte dei partecipanti alla conferenza non si era espressa in modo del tutto favorevole all'impianto della discarica, che non erano presenti gli esperti in precedenza nominati , né era presente l'Assessore regionale all'ambiente.

Al riguardo va osservato che tali motivi sono inammissibili, in quanto sono stati proposti da un soggetto che era presente alla conferenza e che era, quindi, a conoscenza immediata di tutto quanto succedeva, sicchè la produzione in giudizio dei relativi documenti nulla ha aggiunto alla conoscenza già in precedente esistente, con conseguente impossibilità di integrazione dell'impugnazione.

E', comunque, appena il caso di aggiungere che la conferenza costituisce un momento di comparazione di interessi e di valutazione preventiva, il cui espletamento non è rigidamente formalizzato e le cui conclusioni sono soltanto uno degli elementi che l'Amministrazione regionale deve valutare.

Pertanto, il parere non favorevole alla discarica opposto da alcuno dei soggetti intervenuti alla conferenza non può impedire alla Regione di decidere la localizzazione dell'impianto di discarica (Cons. Stato, sez. V, 2 marzo 1999, n. 212).

Anche la mancata partecipazione degli esperti non sembra possa inficiare la validità della conferenza, in quanto l'intervento di questi soggetti non è previsto da alcuna disposizione normativa, mentre risulta che l'Assessore regionale all'ambiente è stato idoneamente sostituito da altro soggetto.

13. In base alle pregresse considerazioni, il ricorso di primo grado del Comune di Barengo deve essere dichiarato ammissibile ma rigettato nel merito.

Immutata la pronunzia del T.A.R. sulle spese di quel grado, e cioè la loro compensazione, il Collegio ritiene di dover condannare il Comune a rimborsare alla Regione Piemonte ed alla Società S. Germano le spese del grado presente. Esse sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale ( sez. IV ), decidendo sull'appello proposto dal Comune di Barengo, dichiara ammissibile il ricorso di primo grado e lo rigetta nel merito.

Condanna il medesimo Comune a rimborsare le spese del secondo grado di giudizio che liquida complessivamente in lire 7.000.000 (settemilioni), in ragione di lire 3.500.000 (tremilionicinquecentomila ) a favore di ciascuna parte appellata.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dalla Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 8 maggio 2001, dal Consiglio di Stato (sez. IV), in sede giurisdizionale, con l'intervento dei Signori :

- Giovanni Paleologo Presidente

- Domenico La Medica Consigliere, estensore

- Cesare Lamberti Consigliere

- Maria Grazia Cappugi Consigliere

- Aldo Scola Consigliere

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

Depositata il 6 ottobre 2001.