CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - Sentenza 19 aprile 2001 n. 2345 - Pres. Trotta, Est. Cintioli - Comune di Arpino (Avv. Megale) e Agenzia autonoma gestione Albo segretari comunali e provinciali (Avv. Scoca) c. Marasca (Avv.ti Padula e Pagano) e Fraja (n.c.) - (conferma T.A.R. Lazio-Latina 17 dicembre 1999 n. 1016).

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(1) Ha osservato in proposito la Sez. IV che a tal fine non è rilevante la circostanza che l'art. 12 del medesimo d.P.R. , fino alla stipulazione di una diversa disciplina della contrattazione collettiva, ammette l'iscrizione nelle fasce professionali secondo criteri automatici di anzianità.. Tuttavia, lo stesso primo comma dell'art. 12 reca l'inciso di salvezza della classificazione dei comuni e province ai fini dell'assegnazione del segretario come prevista dalle tabelle A e B allegate al d.P.R. 23.6.1972, n. 749. Sicché, in definitiva, è lo stesso art. 12 che, nel dettare un regime transitorio di inquadramento ed iscrizione nelle fasce professionali, garantisce lo spazio applicativo autonomo del predetto art. 11, comma 10, confermando la rilevanza del sistema di classificazione previsto dal d.P.R. n. 749 del 1972.

Secondo il Consiglio di Stato, quindi, "la lettura sistematica dei due articoli ... depone nel senso che, mentre l'art. 11, comma 10, fissa una condizione di legittimità per la scelta del sindaco e per la legittima incardinazione del segretario nell'ufficio dell'ente locale, l'art. 12 disciplina un sistema di iscrizione in fasce professionali che vale a fini diversi da quelli relativi all'assegnazione del segretario".

di conferire al funzionario che non abbia potuto sostenere il corso indicato dall'art. 14, comma 1, una speciale e transitoria abilitazione alle funzioni di segretario presso la sede per la quale è necessaria la copertura da parte di un segretario generale. Ciò in conformità ai poteri che spettano all'Agenzia autonoma in merito all'iscrizione all'albo ed alla valutazione dell'idoneità e dei requisiti soggettivi dei segretari.

Inoltre, la speciale e transitoria abilitazione alle funzioni di segretario presso la sede per la quale è necessaria la copertura da parte di un segretario generale, che, secondo l'Agenzia, andrebbe conferita al funzionario che non abbia potuto sostenere il corso indicato dall'art.14, comma 1, secondo la Sez. IV "può trovare spazio solo nei casi in cui v'è la necessità di effettuare la scelta del segretario da parte del nuovo capo dell'amministrazione od in quelli in cui v'è l'urgenza di provvedere alla copertura di una sede vacante. Al di fuori di tali ipotesi non vi sono i presupposti per utilizzare il criterio sostitutivo ed, in particolare, non sussistono tali presupposti quando esiste già un segretario legittimato in carica ed il sindaco intenda avviare la procedura di non conferma per nominare un nuovo segretario in sua vece. In quest'ultimo caso la regola fissata dall'art. 11, comma 10, può essere modificata solo sulla base di una conforme e motivata delibera della giunta, restando per il resto pienamente vigente il sistema di accesso alla qualifica superiore fissato dall'art. 14 del d.P.R. n. 465".

Con il ricorso di primo grado Antonio Marasca, segretario del Comune di Arpino, ha impugnato il decreto del sindaco n.17 del 2.6.1998, con il quale è stato nominato segretario comunale il dott. Bruno Fraja, in sostituzione del ricorrente, nonché tutti gli atti connessi e presupposti, ivi comprese le delibere assunte dal Consiglio di amministrazione dell'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari e dal Consiglio di amministrazione dell'Agenzia autonoma regionale dei Segretari del Lazio.

Il T.A.R. ha accolto il ricorso ed annullato il decreto impugnato.

Hanno proposto separati appelli il Comune di Arpino e l'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari, con i quali hanno rispettivamente chiesto che, in riforma della sentenza impugnata, venga rigettato il ricorso di primo grado.

Si è costituito Antonio Marasca, che ha chiesto il rigetto degli appelli.

All'udienza pubblica del 30 gennaio 2001 il ricorso è stato posto in decisione.

DIRITTO

1. I due ricorsi sono riuniti, poiché connessi soggettivamente ed oggettivamente e proposti contro la medesima sentenza.

2. La presente controversia ha per oggetto l'impugnazione del decreto n.17 del 1998, con cui il Sindaco del Comune di Arpino ha nominato il dott. Bruno Fraja segretario comunale in luogo del precedente titolare dell'ufficio, dott. Antonio Marasca; provvedimento adottato in applicazione della disciplina di cui all'art. 17, comma 70 e seguenti, della legge 15.5.1997, n.127, ed all'art. 15 del d.P.R. 4.12.1997, n.465, sulla dipendenza funzionale del segretario dal capo dell'amministrazione e sui poteri di nomina diretta e di revoca a questi spettanti.

Il Tribunale ha giudicato illegittimo il provvedimento impugnato, per la rilevata violazione dell'art.11, comma 10, del detto d.P.R. n.465 del 1997, che impone agli enti già riclassificati sulla base del precedente ordinamento di esercitare il potere di nomina tra i segretari iscritti alla fascia professionale superiore a quella di appartenenza. Nella specie, è incontroverso che, mentre il Comune di Arpino è stato riclassificato nella classe seconda, è stato nominato un segretario, nella persona del dott. Fraja, avente la qualifica di segretario capo, anziché quella di segretario generale di classe seconda.

3. I due appelli sono incentrati sui medesimi motivi.

Si contesta, anzitutto, che la scelta sindacale potesse incontrare ostacoli nel disposto del citato art.11, comma 10, del d.P.R. n.465 del 1997, giacché la legittimazione del Fraja a ricoprire l'incarico è stata confermata, ancor prima della scelta definitiva, dall'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari, cui compete l'attività di iscrizione all'Albo, l'inserimento nelle relative fasce professionali e la decisione sulla loro idoneità, oltre che la valutazione sul possesso di tutti i requisiti necessari.

A sostegno degli appelli è richiamata la deliberazione n.94 del 13.5.1999 del Consiglio Nazionale di Amministrazione dell'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari, secondo cui, in prima battuta e fino alla completa attuazione del sistema di accesso all'idoneità a segretario generale basato sui corsi di specializzazione e regolato dall'art. 14 del d.P.R. n.465 del 1997, è consentito il conseguimento di siffatta idoneità sulla scorta della sola anzianità di servizio. Questo sistema, in particolare, avrebbe per altro verso garantito la validità della nomina del dott. Fraja, cui la qualifica di segretario generale di classe seconda sarebbe spettata proprio grazie all'anzianità di servizio già maturata.

Si obietta, poi, che la popolazione del Comune di Arpino è inferiore a 10.000 abitanti e che, pertanto, non è configurabile la dichiarata violazione della norma regolamentare.

Entrambi gli appellanti traggono, altresì, argomenti a sostegno del gravame dalle circostanze sopravvenute alla pronuncia del decreto annullato dal Tribunale.

Segnalano, in specie: a) che, con determinazione n.17866 del 6.9.1999, dell'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari, il dott. Fraja ha ottenuto la qualifica di segretario generale, ai sensi dell'art. 12 del d.P.R. n.465 del 1997; b) che la Giunta comunale di Arpino, con delibera n.35 del 3 febbraio 2000, ha manifestato la volontà di derogare alla regola posta all'art. 11, comma 10, del detto d.P.R., come espressamente ivi consentito; c) ed infine che il sindaco, con decreto n.1 del 10.2.2000, ha confermato la nomina del dott. Fraja quale segretario, con decorrenza dalla data dello stesso decreto n.17 del 1998 oggetto del giudizio di primo grado.

Ritengono gli appellanti che l'intento di rinnovazione del procedimento e di conservazione con effetto retroattivo degli effetti del primo decreto di nomina dovrebbe avere diretta incidenza sulla cognizione rimessa al giudice d'appello, al fine di accertare la legittimità del provvedimento impugnato.

Con l'ultimo motivo dei rispettivi atti di appello i ricorrenti si soffermano sul vizio di difetto di motivazione del decreto sindacale, a suo tempo dedotto dal Marasca, ma assorbito dal T.A.R. nella decisione pertinente alla violazione della citata norma regolamentare.

4. Gli appelli sono infondati nel merito.

Il collegio, pertanto, ritiene di assorbire le eccezioni preliminari sollevate dalla parte appellata.

5. Per l'esatta comprensione del vizio di legittimità rilevato dal giudice di prime cure è, anzitutto, opportuno richiamare la disciplina dettata dal d.P.R. n.465 del 1997 in ordine alla qualifica che deve possedere il segretario destinatario della nomina.

L'art.11 del d.P.R., intitolato alla articolazione dell'albo in fasce professionali, stabilisce che "Fermo restando quanto disposto dall'articolo 12, gli enti già riclassificati in base al previgente ordinamento mantengono la potestà di nomina tra i segretari iscritti alla fascia professionale superiore a quella demografica di appartenenza, salvo diversa determinazione da adottarsi con deliberazione motivata della giunta".

L'art. 12 detta la disciplina per la prima iscrizione nelle fasce professionali e per il regime transitorio ed al primo comma dispone che "Fino alla stipulazione di una diversa disciplina del contratto collettivo nazionale di lavoro e ferma restando la classificazione dei comuni e delle province ai fini dell'assegnazione del segretario prevista dalle tabelle A e B allegate al decreto del Presidente della Repubblica 23 giugno 1972, n. 749, i segretari comunali e provinciali sono iscritti nelle fasce professionali con le modalità di seguito indicate", soggiungendo espressamente alla lettera d) che "i segretari generali di seconda classe con tre anni di servizio nella qualifica ed i segretari generali di classe 1/B con meno di tre anni di anzianità nella qualifica (sono inseriti) nella quarta fascia professionale".

Infine, l'art. 14, dedicato alle regole di conseguimento dell'idoneità a segretario generale, prevede che "Fino all'introduzione di una diversa disciplina recata dal contratto collettivo nazionale di lavoro, l'idoneità a segretario generale, per la nomina a sedi di comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti, si consegue mediante superamento delle prove selettive previste dal piano di studi di apposito corso di specializzazione presso la Scuola superiore di cui all'articolo 17, comma 77, della legge".

6. Con questi dati normativi deve confrontarsi la situazione concreta posta all'attenzione del giudicante, nella quale il sindaco di un Comune riclassificato in classe seconda, dopo aver dato comunicazione al segretario in carica dell'avvio della procedura di non conferma, ha nominato in suo luogo un segretario capo anziché un segretario generale di classe seconda.

La questione sulla quale la Sezione è chiamata a pronunciarsi è nuova e non si registrano precedenti di questo Consiglio.

La determinazione del sindaco del Comune di Arpino è in contrasto con l'art. 11, comma 10, del d.P.R. n.465 del 1997, che pone con chiarezza la regola per cui il segretario dev'essere selezionato tra quelli iscritti alla fascia superiore a quella demografica di appartenenza.

E' pur vero che tale ultima disposizione parrebbe essere modificata dal successivo art. 12, che, fino alla stipulazione di una diversa disciplina della contrattazione collettiva, ammette l'iscrizione nelle fasce professionali secondo criteri automatici di anzianità; criteri che, stando alle deduzioni degli appellanti, sarebbero sufficienti a garantire al Fraja la necessaria qualifica. Tuttavia, lo stesso primo comma dell'art. 12 reca l'inciso di salvezza della classificazione dei comuni e province ai fini dell'assegnazione del segretario come prevista dalle tabelle A e B allegate al d.P.R. 23.6.1972, n.749. Sicché, in definitiva, è lo stesso art. 12 che, nel dettare un regime transitorio di inquadramento ed iscrizione nelle fasce professionali, garantisce lo spazio applicativo autonomo del predetto art. 11, comma 10, confermando la rilevanza del sistema di classificazione previsto dal d.P.R. n.749 del 1972.

La lettura sistematica dei due articoli, dunque, depone nel senso che, mentre l'art. 11, comma 10, fissa una condizione di legittimità per la scelta del sindaco e per la legittima incardinazione del segretario nell'ufficio dell'ente locale, l'art.12 disciplina un sistema di iscrizione in fasce professionali che vale a fini diversi da quelli relativi all'assegnazione del segretario.

Né questa interpretazione affida all'art.11, comma 10, un contenuto precettivo di eccessivo rigore e tale da compromettere il quadro razionale della riforma nella fase di prima attuazione, dal momento che la norma contiene uno strumento di immediato temperamento, consistente nella possibilità che una delibera motivata della giunta intervenga a manifestare una volontà di deroga.

In breve, si tratta di una norma a contenuto dispositivo, che verosimilmente tiene conto delle stesse difficoltà operative che gli appellanti hanno indicato in merito all'effettività reperibilità dei segretari generali; e che oltretutto appare coerente con lo spirito della riforma, che riconosce posizione di centralità al rapporto di fiducia tra sindaco e segretario comunale e decisivo rilievo ai poteri di scelta spettanti al capo dell'amministrazione.

7. Il contrasto del decreto impugnato col citato art.11, comma 10, non viene meno neppure alla stregua dell'interpretazione che dell'art.14 è stata proposta nella delibera n.94 del 1999, resa dal Consiglio di amministrazione dell'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari.

Tale organo ha rilevato che la piena applicazione della norma richiede l'istituzione dell'apposito corso di specializzazione presso la Scuola superiore e che, tuttavia, in difetto di questo presupposto, il regolamento non offre in maniera espressa un mezzo alternativo per il conferimento della qualifica di segretario generale di classe seconda.

Questa apparente lacuna del d.P.R. n.465 suscita, però, indubbie e serie difficoltà, dal momento che non si è tempestivamente provveduto a costituire e rendere operanti i corsi in oggetto. Il problema assume dimensioni preoccupanti, a causa della carenza del personale munito di siffatto requisito, a sua volta dovuta al fatto che l'ultimo concorso per l'accesso alla posizione di segretario generale è stato celebrato nel lontano 1989. Si corre il rischio, a dire del Consiglio di Amministrazione, di una vera e propria paralisi del sistema delineato dal d.P.R. n.465 del 1997, giacché il numero dei segretari muniti dei prescritti requisiti è largamente inferiore a quello degli enti che vantano una classifica di livello elevato.

Ebbene, dal momento che la razionalità del disegno normativo presuppone necessariamente l'esistenza di strumenti alternativi che ne garantiscano il buon funzionamento e che tali strumenti devono preferibilmente cercarsi all'interno del citato corpo di norme, si conclude affermando che, fino all'istituzione della scuola ed all'effettivo funzionamento dell'art. 14 del d.P.R. n.465 del 1997, l'idoneità a ricoprire le segretarie generali è attribuita sulla base della sola anzianità di servizio.

Secondo l'ente deliberante, si tratta di un sistema che trova un riscontro logico nella previsione dell'art. 12 del d.P.R. n.465 e che, comunque, è destinato ad operare solo in via transitoria, al fine di sopperire ad una situazione di contingente necessità, e non oltre la compiuta attuazione dei corsi previsti dal regolamento.

8. L'argomento che gli appellanti traggono dalla deliberazione n.94 del 1999 è inconferente.

Il collegio ritiene di prescindere dalla valutazione di intrinseca legittimità del contenuto della delibera n.94, trattandosi di indagine comunque eccedente i limiti del presente processo: il punto controverso, invero, può sciogliersi grazie all'analisi della concreta incidenza che il criterio in essa esplicitato può assumere rispetto al decreto sindacale impugnato.

Anche senza considerare il rilievo che la soluzione interpretativa propugnata dall'Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari rimane di difficile coordinamento con quanto dispone l'art.11, comma 10, del d.P.R. n.465, la sostituzione del criterio dell'anzianità di servizio a quello della frequenza del corso è concepita come strumento volto al superamento di una difficoltà contingente, legata alla mancanza di un numero di segretari generali sufficiente alla copertura delle sedi esistenti. L'interpretazione proposta, in breve, non solo conduce ad un'applicazione transitoria della regola dell'anzianità di servizio, ma soprattutto ad un criterio sostitutivo che trae la sua legittimazione dalla situazione di grave necessità che si è verificata all'entrata in vigore della riforma. Sicché detto criterio può trovare applicazione nei limiti in cui emergono le specifiche ragioni giustificative che nella delibera si sono evidenziate; le quali, a ben vedere, non sono affatto collegate all'allargamento immediato dell'ambito soggettivo del potere di non conferma e di nomina del segretario rimesso al sindaco dall'art.15 del d.P.R. n.465, in conformità all'art.17, comma 81, della legge n.127 del 1997.

L'unica conseguenza che discende dalla ricostruzione della delibera n.94 del 1999, ove la si ritenga attendibile nel suo complesso, è quello di conferire al funzionario che non abbia potuto sostenere il corso indicato dall'art.14, comma 1, una speciale e transitoria abilitazione alle funzioni di segretario presso la sede per la quale è necessaria la copertura da parte di un segretario generale. Ciò in conformità ai poteri che spettano all'Agenzia autonoma in merito all'iscrizione all'albo ed alla valutazione dell'idoneità e dei requisiti soggettivi dei segretari.

Questa speciale abilitazione può comunque trovare spazio solo nei casi in cui v'è la necessità di effettuare la scelta del segretario da parte del nuovo capo dell'amministrazione od in quelli in cui v'è l'urgenza di provvedere alla copertura di una sede vacante. Al di fuori di tali ipotesi non vi sono i presupposti per utilizzare il criterio sostitutivo indicato dall'Agenzia autonoma ed, in particolare, non sussistono tali presupposti quando esiste già un segretario legittimato in carica ed il sindaco intenda avviare la procedura di non conferma per nominare un nuovo segretario in sua vece. In quest'ultimo caso la regola fissata dall'art. 11, comma 10, può essere modificata solo sulla base di una conforme e motivata delibera della giunta, restando per il resto pienamente vigente il sistema di accesso alla qualifica superiore fissato dall'art. 14 del d.P.R. n.465.

9. Non è idonea a mutare il quadro argomentativo appena tracciato la circostanza per cui il Comune di Arpino ha un numero di abitanti inferiore a diecimila. E', invero, incontestato che detto Comune è stato riclassificato in classe seconda e che, sulla base delle tabelle allegate al d.P.R. n.749 del 1972, è prevista l'assegnazione di un segretario di classe seconda.

L'art. 14, comma 1, del d.P.R. n.465, allorché si richiama alla "nomina a sedi di comuni con popolazione superiore a 10.000 abitanti", si riferisce ad un dato che, solo di regola, coincide con la qualificazione dell'ente nella classe seconda; e che non esclude la possibilità, anch'essa non specificamente contestata in giudizio, che possano esistere anche comuni cui compete una classe superiore a quella che risponderebbe al mero dato demografico.

10. La conferma della decisione di primo grado e della ragione di illegittimità in essa rilevata consente di assorbire l'ulteriore profilo inerente alla sufficienza della motivazione del decreto sindacale impugnato.

11. Il collegio osserva che restano estranei alla cognizione della presente controversia gli atti emanati successivamente al decreto sindacale n.17 del 1998.

Risulta dalle dichiarazioni dell'appellato, non confutate dai ricorrenti, che tali atti sono stati oggetto di separata impugnazione, sicché ad oggi non possono incidere ai fini dell'ipotetica improcedibilità del primo ricorso proposto dal Marasca. Essi esulano dalla materia del contendere e non possono valutarsi né a favore delle ragioni degli appellanti, né a favore di quelle dell'appellato. Le deduzioni formulate da entrambe le parti processuali con riguardo a siffatti provvedimenti sono, pertanto, ritenute inammissibili dal collegio.

12. Ne segue il rigetto di entrambi gli appelli.

Sussistono giusti motivi per compensare interamente tra le parti le spese processuali del presente grado di appello.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quarta Sezione, definitivamente pronunziando, riunisce gli appelli e li rigetta entrambi.

Dichiara interamente compensate tra le parti le spese processuali.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Dispone che la segreteria provveda a tutti gli adempimenti di rito.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 30 gennaio 2001, con l'intervento dei signori:

Gaetano Trotta Presidente

Cesare Lamberti Consigliere

Dedi Rulli Consigliere

Vito Poli Consigliere

Fabio Cintioli Consigliere,relatore-estensore

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

IL SEGRETARIO

Depositata il 19 aprile 2001.