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(1) Cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 21 giugno 1996, n. 9; Sez. IV, 11 luglio 2001, n. 3895 e 6 aprile 2000, n. 1982; Sez. VI, 12 gennaio 2000, n. 189; C.G.A., 7 aprile 1999, n. 143.

Alla stregua del principio nella specie è stato ritenuto che correttamente il ricorso di prime cure non era stato notificato al C.I.P.E., al quale non era da riconoscere la veste di controinteressato, atteso che la sua funzione si esauriva nel caso in questione nel parziale finanziamento dell'opera, sicché per il medesimo Comitato era indifferente che l'opera si concludesse con le modalità previste o con altre diverse.

(2) Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 15 dicembre 2000, n. 6684; Cons. Stato, Sez. VI, 25 marzo 1999, n. 330.

(3) Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 13 luglio 1998, n. 1088; Sez. V, 19 marzo 1996, n. 283; Sez. VI, 9 agosto 1996, n. 1000.

La Provincia di Rimini ed il Comune di Rimini impugnano la sentenza del T.A.R. dell'Emilia Romagna (sez. I) 28 maggio 2001, n. 436, con la quale è stato accolto il ricorso dei signori Fabbri Cristina e Fabbri Giuseppe per l'annullamento del progetto "Trasporto Rapido Costiero 8TRC) tratta Rimini FS-Riccione FS" di cui all'Accordo di programma tra la Regione Emilia-Romagna, la Provincia di Rimini, il Comune di Rimini, il Comune di Riccione e il Consorzio TRAM, sottoscritto l'8 maggio 1998, e del successivo Accordo di programma sottoscritto dagli stessi enti in data 18 dicembre 1998, nonché dell'avviso del Direttore generale TRAM prot. N. 4439 del 17 aprile 2000, con il quale è stata data comunicazione del deposito degli atti relativi al procedimento espropriativi riguardante le aree interessate dal menzionato progetto TRC.

Gli appellanti eccepiscono, anzitutto, l'inammissibilità del ricorso di primo grado, sia perché non risultano impugnate le deliberazioni del consiglio comunale di Rimini e di Riccione comportanti ratifica dell'Accordo di programma dalle quali unicamente discende l'effetto di dichiarazione di pubblica utilità delle opere previste dall'Accordo stesso, sia perché, in via più generale, gli accordi di programma impugnati sono stati pubblicati nel B.U.R. da oltre sessanta giorni.

Gli appellanti eccepiscono, altresì, in via pregiudiziale, l'inammissibilità dei motivi 1 e 2 del ricorso di primo grado ed osservano che, secondo il T.A.R, risulterebbe violato il disposto dell'art. 14 della l. reg. n. 6 del 1995, nell'interpretazione autentica effettuata dalla l.r. n. 19 del 1998, a norma del quale l'approvazione degli accordi di programma deve avvenire con i contenuti propri dei piani attuativi del P.R.G.; ma nel ricorso il richiamo al menzionato art. 14 viene effettuato senza l'indicazione del come e perché lo stesso articolo sarebbe stato leso, per cui il motivo d'impugnazione era inammissibile per genericità.

Inoltre, il richiamo al predetto articolo, come ampliato dall'interpretazione autentica di cui all'art. 11 della menzionata l. reg. n. 19 del 1998 costituisce motivo nuovo dedotto nella memoria per l'udienza di merito.

Ancora in via pregiudiziale, gli appellanti eccepiscono che il ricorso di primo grado è inammissibile in quanto non è stato notificato ad alcun controinteressato e segnatamente al C.I.P.E. che ha finanziato in parte l'intervento in argomento.

Nel merito, sostengono gli appellanti che il primo motivo di ricorso si limita ad affermare la violazione del disposto dell'art. 7 della l. n. 241 del 1990; è stata, invece, data ampia pubblicità al procedimento, dapprima con la notifica di massa ai sensi dell'art. 8, comma 3, della l. 241 del 1990, e poi con le formalità previste dall'art. 14 della l. reg. n. 6 del 1995, che richiama l'applicazione del disposto dell'art. 21 della l. reg. n. 4 del 1978, relativa ai piani attuativi.

Per quanto riguarda il contenuto della interpretazione autentica dell'art. 14 della l. reg. n. 6 del 1995, da parte dell'art. 11 della l. reg. n. 19 del 1998, osservano gli appellanti che il comma 2 di tale art. 11 stabilisce che "gli accordi di programma in variante agli strumenti urbanistici e i programmi integrati di intervento devono avere i contenuti propri dei piani attuativi del P.R.G.".

Ma il predetto art. 11, nonostante sia qualificato come norma di interpretazione autentica, è in realtà una norma innovativa che, quindi, non può toccare atti già compiuti e, comunque, non può applicarsi agli atti ed ai procedimenti già conclusi.

Comunque, la carenza di "contenuto" non sussiste, in quanto è stato osservato il disposto dell'art. 21 della l. reg. n. 47 del 1978, con il deposito dello schema di massima e della relazione generale del piano particolareggiato.

Fanno, altresì, presente gli appellanti che la sentenza appellata dichiara che non sussiste l'interesse dei ricorrenti all'impugnazione degli accordi di programma, per quanto riguarda gli effetti urbanistici degli stessi.

Peraltro, il dispositivo della medesima sentenza, accogliendo il ricorso senza alcuna riserva, appare aver annullato gli atti impugnati in toto e per tutti i loro effetti, mostrando una contraddittorietà tra motivazione e dispositivo che costituisce vizio della sentenza appellata, quanto meno per perplessità, visto che il dispositivo deve essere conseguenza logica della motivazione.

Gli appellanti contestano, poi, il fondamento degli altri motivi di ricorso non esaminati dal Giudice di primo grado, in quanto dichiarato assorbiti e concludono per l'annullamento dell'impugnata sentenza; in via subordinata chiedono che, in riforma della stessa sentenza, gli effetti dell'annullamento disposto dal T.A.R. siano limitati alla sola dichiarazione di pubblica utilità, facendo salvi gli effetti di variante degli strumenti urbanistici discendenti dagli accordi di programma.

II) Si sono costituiti in giudizio gli appellati che hanno insistito per la reiezione dell'appello, richiamando i motivi del ricorso di primo grado dal T.A.R. non esaminati in quanto assorbiti.

III) Si è costituita in giudizio anche la TRAM Agenzia che, aderendo all'appello ha concluso per la riforma della sentenza impugnata.

IV) Si è costituita in giudizio anche la Regione Emilia Romagna che ha sostanzialmente riprodotto le censure ed eccezioni formulate nell'appello della Provincia di Rimini e dal Comune di Rimini;

V) Dopo la trattazione orale svoltasi all'udienza del 20 novembre 2001, la causa è stata posta in decisione.

Ai sensi dell'art. 4, comma 6, della l. 21 luglio 2000, n. 205, il dispositivo della decisione è stato pubblicato mediante deposito in Segreteria.

Anzitutto deve essere esaminata l'eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado, per la mancata notifica al Comitato interministeriale per la programmazione economica (C.I.P.E.) che ha disposto l'approvazione dell'opera pubblica di cui è causa e il finanziamento dell'intervento con un concorso pari alla metà della spesa prevista; in proposito sostengono gli appellanti e l'interveniente Regione che o si tratta di autorità che ha approvato gli atti impugnati, o si tratta di controinteressato, il ricorso doveva essere notificato a tale soggetto che, quanto meno nel secondo caso, ha interesse all'attuazione delle opere e, quindi, alla validità degli atti impugnati.

L'eccezione è infondata sotto ambedue i profili dedotti.

Il C.I.P.E. certamente non si configura come autorità emanante, in quanto gli atti e provvedimenti di cui è causa non provengono dal suddetto Comitato.

Ma il C.I.P.E. non può considerarsi nemmeno soggetto controinteressato.

La qualità di controinteressato, invero, deve essere individuata con riferimento alla titolarità di un interesse analogo e contrario a quello che legittima la proposizione del ricorso (così detto elemento sostanziale) e in relazione alla circostanza che il provvedimento impugnato riguardi nominativamente un soggetto determinato, esplicitamente menzionato o comunque agevolmente individuabile dal provvedimento (così detto elemento formale) il quale abbia un interesse giuridicamente qualificato alla conservazione del medesimo provvedimento (Cons. Stato, ad. pl., 21 giugno 1996, n. 9; sez. IV, 11 luglio 2001, n. 3895 e 6 aprile 2000, n. 1982; sez. VI, 12 gennaio 2000, n. 189; Cons. giust. amm. Reg. sic., 7 aprile 1999, n. 143).

Il C.I.P.E. è soggetto estraneo all'oggetto dei provvedimenti in questione e la sua posizione giuridica non fa parte dalla materia del contendere; nè riveste alcun interesse alla conservazione dei suddetti provvedimenti, in quanto la sua funzione si esaurisce nel parziale finanziamento del'opera, sicchè per il medesimo Comitato è indifferente che l'opera si concluda con le modalità previste o con altre diverse.

Correttamente, quindi, il ricorso di primo grado non è stato notificato al C.I.P.E.

In punto di fatto, occorre ricordare che la Regione Emilia-Romagna, il Circondario di Rimini, il Comune di Rimini, il Comune di Riccione e l'Agenzia consorziale TRAM in data 19 dicembre 1994 sottoscrivevano l'Accordo di programma (successivamente approvato con decreto del Presidente della Giunta regionale 16 maggio 1995, n. 408) avente ad oggetto la "Riorganizzazione della mobilità ed il miglioramento dell'accessibilità ai servizi di trasporto pubblico".

In esecuzione degli impegni assunti con tale Accordo, la Regione Emilia-Romagna, la Provincia di Rimini (subentrata in tutti gli effetti al Circondario di Rimini, in seguito della soppressione di questo), il Comune di Rimini, il Comune di Riccione e l'Agenzia consorziale TRAM avviavano la procedura, ai sensi dell'art. 27, comma 4, della l. n. 142 del 1990, per la riorganizzazione della mobilità ed il miglioramento dell'accessibilità ai servizi di trasporto pubblico; in data 13 ottobre 1997 veniva, quindi, sottoscritto tra i suddetti enti un secondo "Accordo di programma e servizio 1997/2000 per la riorganizzazione della mobilità, il miglioramento dell'accesso alle aree urbane e l'erogazione dei servizi di trasporto pubblico locale".

Successivamente, in data 21 novembre 1997 veniva convocata, ai sensi dell'art. 14, comma 2, della l. reg. 30 gennaio 1995, n. 6, la Conferenza preliminare tra i rappresentanti di tutte le amministrazioni interessate; costoro, in tale sede, manifestarono l'adesione e disponibilità a sottoscrivere l'accordo di programma di cui al progetto allegato, comprendente gli elaborati dell'opera e la documentazione grafica atta ad individuare gli ambiti territoriali interessati dall'intervento.

I medesimi atti venivano, quindi, depositati presso il Comune di Rimini e quello di Riccione, rimanendo esposti in libera visione per il pubblico per trenta giorni consecutivi; del relativo deposito veniva dato avviso mediante pubblicazione nella stampa locale e nel Bollettino ufficiale della Regione, con contestuale fissazione dei termini per la presentazione da parte dei soggetti interessati di eventuali osservazioni ed opposizioni.

Conseguiti i pareri favorevoli rispettivamente del Servizio provinciale di difesa del suolo, dell'A.U.S.L. e del Comitato consultivo provinciale in materia urbanistica, in data 8 maggio 1998 venne sottoscritto un terzo "Accordo di programma per l'attuazione del I stralcio funzionale del TRC, tratta Rimini FS-Riccione FS", con effetti di variante agli strumenti urbanistici dei Comuni di Rimini e Riccione; in data 18 dicembre 1998, gli enti interessati hanno sottoscritto un quarto Accordo di programma e di servizio per l'istituzione del servizio pubblico del T.R.C. da affidarsi alla T.R.A.M., con l'obbligo per quest'ultima di realizzare l'opera promuovendo anche le procedure espropriative necessarie ad acquisire le aree a tal fine occorrenti.

Ai proprietari di queste aree è stato successivamente notificato l'avviso di cui all'art. 10 della l. 22 ottobre 1971, n. 865, con la precisazione che con quell'atto veniva assolto anche l'onere della comunicazione ex artt. 7 ed 8 della l. 7 agosto 1990, n. 241.

L'impugnata sentenza del T.A.R. riconosce che con l'anzidetto deposito sono state adempiute le formalità previste per consentire un'utile partecipazione degli interessati al procedimento dichiarativo di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dell'opera (così detta pubblicità di massa); osserva, tuttavia, che le Amministrazioni non tengono conto di quanto statuito, in sede di interpretazione autentica dell'art. 14 della l. reg. n. 6 del 1995, dall'art. 11 della l. reg. 19 del 1998, secondo cui "gli artt. 14, 20 e 21 della l. r. n. 6/95 si interpretano nel secondo che gli accordi di programma in variante agli strumenti urbanistici.... devono avere i contenuti propri dei piani attuativi del PRG".

Questa censura non era stata formulata nell'atto introduttivo del giudizio, in quanto nel primo motivo di ricorso era stata dedotta solo la mancata comunicazione individuale ai sensi dell'art. 7 della l. 7 agosto 1990, n. 241; inoltre, l'affermata insufficienza della documentazione depositata in sede di pubblicazione di massima è sfornita di qualsiasi precisazione sui documenti che sarebbero mancati, nè, comunque, il T.A.R. ha ritenuto di disporre un'indagine istruttoria diretta a verificare la conformità alla legge della documentazione depositata, limitandosi a far riferimento alle risultanze della discussione orale svoltasi in pubblica udienza.

Vero è che il disposto dell'art. 14 della citata l. reg. n. 6 del 1995 viene richiamato nel secondo motivo di ricorso, ma il richiamo viene fatto solo per dedurre la mancata acquisizione dei pareri della commissione edilizia dei comuni di Rimini e di Riccione.

Inoltre, tale motivo non è stato esaminato, in quanto è stato assorbito, per cui emerge che il T.A.R., in violazione dell'art. 112 c.p.c., si è pronunciato su una doglianza non indicata nel ricorso.

Per quanto concerne in particolare la riferita norma di interpretazione autentica dell'art. 14 della l. reg. n. 6 del 1995, si deve rilevare che, nella specie, non vi era incertezza sul significato normativo del precetto legislativo determinata da una pluralità di interpretazioni divergenti; perciò, la medesima norma non ha stabilito un'interpretazione autentica, ma, in effetti, ha introdotto una nuova disposizione che, per il suo carattere, non può trovare applicazione nei confronti di atti e dei procedimenti già conclusi.

Poichè l'entrata in vigore della menzionata legge di interpretazione autentica è avvenuta in data 3 luglio 1998, la medesima legge non può, pertanto, trovare applicazione nei riguardi dell'Accordo di programma che è stato approvato anteriormente con decreto del Presidente della Provincia di Rimini 27 maggio 1998, n. 21 (pubblicato nel B.U.R. n. 80 del 17 giugno 1998).

Si deve aggiungere che l'art. 11 della citata l. reg. n. 19 del 1998 fa riferimento agli "accordi di programma e ai programmi integrati" di carattere urbanistico comportanti modificazioni agli strumenti urbanistici locali; sono, quindi, esclusi i progetti rientranti nel disposto dell'art. 1 della l. 3 febbraio 1978, n. 1, che riguarda singole opere pubbliche, approvate sulla base di deliberazione comunale che può essere assunta anche mediante l'accordo di programma.

L'accordo di programma non costituisce una forma di strumentazione urbanistica ma una forma di procedimento che riduce o elimina i tempi della procedura, prevedendo che tutte le Amministrazioni competenti in materia, invece di esaminare il progetto in sedi separate, si riuniscono ed esprimono una decisione generale e contemporaneamente unitaria.

Perciò, la menzionata norma di interpretazione autentica va intesa come riferentesi a quegli interventi di dimensione urbanistica o di importanza rilevante e non alle singole opere pubbliche, come nella specie.

Non è dato, comunque, di ravvisare alcuna carenza di contenuto negli atti depositati dall'Amministrazione, in quanto è stato osservato il disposto dell'art. 21 della l. reg. n. 47 del 1978, mediante la formazione e la messa a disposizione del pubblico dello schema di massima e della relazione generale, assolvendo in tal modo all'onere della comunicazione di massa prevista per gli atti di questo tipo.

Si deve, quindi, affermare che la comunicazione di avvio del procedimento è stata effettuata in modo corretto mediante la comunicazione di massa ai sensi dell'art. 8, comma 3, della l. 241 del 1990 e, poi, mediante l'invio di avviso personale, come quello che ha portato all'impugnazione da parte dei ricorrenti in primo grado.

Non sussiste, perciò, la dedotta violazione dell'art. 7 della predetta legge, in quanto la relativa disposizione non si applica ai procedimenti speciali o già "normati"; poichè il procedimento è regolato in modo specifico, non è, quindi, applicabile il principio generale di comunicazione diretta, ma si può far ricorso a quello di comunicazione collettiva, risultante dalla pubblicazione degli atti (Cons. Stato, sez. IV) 15 dicembre 2000, n. 6684).

Correttamente pertanto l'Amministrazione si è avvalsa della facoltà concessa dall'art. 8, comma 3, della citata l. n. 241 del 1990, secondo il quale "qualora per il numero dei destinatari, la comunicazione personale non sia possibile o risulti particolarmente gravosa, l'Amministrazione provvede a rendere noti gli elementi di cui al comma 2 (cioè, quelli essenziali alla comunicazione) mediante forme di pubblicità idonee, di volta in volta stabilite dall'Amministrazione medesima" (Cons. Stato, sez. VI, 25 marzo 1999, n. 330).

Invero, anteriormente alla formazione del progetto definitivo, è stata data ampia a multiforme pubblicità al progetto preliminare, come dimostra il fatto che sono state presentate oltre cento osservazioni, alcune delle quali sono state anche accolte; tale forma di pubblicità, quindi, non solo si è dimostrata valida, ma anche sostanzialmente efficace.

D'altra parte, la comunicazione di avvio del procedimento ha finalità sostanziali e non meramente formali, per cui tutte le volte in cui il soggetto interessato abbia conosciuto o abbia potuto conoscere aliunde, senza diretta e personale comunicazione, un determinato atto o progetto, o sia stato in condizione di conoscerlo, non si rende necessaria una specifica comunicazione di avvio del procedimento (Cons. Stato, sez. IV, 13 luglio 1998, n. 1088; sez. V, 19 marzo 1996, n. 283; sez. VI, 9 agosto 1996, n. 1000). E non può ragionevolmente porsi in dubbio l'idoneità ed efficacia della pubblicità attuata precedentemente all'approvazione del progetto esecutivo, specie ove di consideri il rilevante numero delle osservazioni presentate dai privati interessati.

Le considerazioni sopra svolte portano all'accoglimento dell'appello, per cui è necessario procedere all'esame dei motivi del ricorso di primo grado dal T.AR. dichiarati assorbiti ed espressamente richiamati dalla parte appellata.

Tali motivi sono infondati.

Con il secondo motivo del ricorso gli interessati hanno sostenuto che la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dell'opera deve intervenire dal primo atto della procedura.

L'assunto è smentito dal disposto dell'art. 4, c. 4, della l. reg. n. 6 del 1995 secondo cui tale dichiarazione è conseguenza delle adesioni delle amministrazioni, effettuate con le delibere di ratifica, all'accordo di programma portante variante urbanista.

Si deve, inoltre, considerare che gli effetti di "variante urbanistica" conseguenti alla procedura di approvazione degli accordi di programma sono conclusi nella previsione dell'anzidetto art. 14 e che tale previsione normativa procedimentale ha carattere di legge speciale che deroga alle previsioni generali, per cui non sono applicabili nella specie le disposizioni generali in tema di rilascio del parere della commissione edilizia comunale.

Contrariamente, poi, a quanto sostengono gli appellati, non si ravvisa la violazione degli artt. 49 e 60 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 753, in quanto sin dal 24 giugno 1999 tra la T.R.A.M. e le Ferrovie dello Stato si è concluso un apposito accordo in base al quale le medesime Ferrovie si impegnano a rilasciare l'autorizzazione comportante la facoltà di realizzare le opere del T.R.C. ad una distanza inferiore a 30 m. dai binari ferroviari.

Con il terzo motivo del ricorso di primo grado gli interessati deducono la scadenza dei termini entro cui dovrebbero essere iniziati i lavori.

Anche questo motivo è infondato, in quanto le delibere di ratifica hanno fissato in tre anni il termine per l'inizio dei lavori ed in sei quello per l'ultimazione dei medesimi, a partire dalla data di esecuzione delle medesime delibere; questi termini non sono ancora trascorsi.

Con il quarto motivo viene dedotto che l'accordo di programma non costituisce variante allo strumento urbanistico e che detta variante, ove sia derivata dell'approvazione dell'accordo di programma, dovrebbe ritenersi incompatibile col nuovo P.R.G. del Comune di Rimini.

Al riguardo si deve osservare che la variante urbanistica in questione è stata adottata conformemente alla disciplina in materia.

Peraltro la censura è inammissibile, in quanto l'accordo di programma in questione è stato approvato prima dell'entrata in vigore del nuovo strumento urbanistico.

Anche l'asserita incompatibilità sopravvenuta è irrilevante, perchè costituirebbe motivo di illegittimità di atti successivi, quali il decreto di esproprio o il decreto di occupazione d'urgenza, e non certamente degli atti impugnati che sono antecedenti all'entrata in vigore del nuovo P.R.G., mentre l'avviso di avvio del procedimento, unicamente posteriore, non ha carattere provvedimentale, nè contenuto lesivo.

Con il quinto motivo di censura in effetti la scelta di realizzare l'opera in questione, per cui la medesima censura si rivela inammissibile, in quanto impinge nel merito di valutazioni connotate da ampia discrezionalità tecnica; comunque non è dato di ravvisare alcun difetto di istruttoria, perchè questa è stata regolare e completa.

Per quanto, infine, concerne la asserita violazione della normativa in materia di valutazione di impatto ambientale, va osservato che, ai sensi dell'art. 1, commi 6 e 10 del d.P.R. 12 aprile 1996, il progetto in argomento rientra tra le categorie di opere per le quali "l'autorità competente verifica, secondo le modalità dell'art. 10 e sulla base degli elementi indicati nell'allegato D, se le caratteristiche del progetto richiedono lo svolgimento della procedura di impatto ambientale".

Nel luglio 1998, i comuni di Rimini e di Riccione avevano sottoposto volontariamente alla procedura di verifica il menzionato progetto e la Regione con atto AMB/98/1937 del 10 settembre 1998 ha giudicato la realizzazione del progetto ambientalmente compatibile, atteso il modesto impatto sulle componenti ambientali, circoscritto essenzialmente alla fase di cantierizzazione e, quindi, ne ha escluso la sottoposizione alla procedura di V.I.A.; inoltre tutti gli elementi previsti nell'allegato D del ricordato d.P.R. 12 aprile 1996 hanno formato oggetto di dettagliata analisi come emerge dalla "relazione tecnica" allegata al progetto esecutivo.

In base alle pregresse considerazioni, l' appello deve essere accolto, restando assorbito l'esame di ogni altra questione; per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso di primo grado.

Per quanto concerne le spese del doppio grado di giudizio, si ravvisano giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione IV°) accoglie l'appello, e, per l'effetto, in riforma dell'impugnata sentenza, rigetta il ricorso di primo grado.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 20 novembre 2001, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione Quarta - con l'intervento dei signori:

- Gaetano TROTTA Presidente

- Domenico LA MEDICA Consigliere, est.

- Costantino Salvatore Consigliere

- Anselmo DI NAPOLI Consigliere

- Cesare LAMBERTI Consigliere

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

Depositata il 20.2.2002