CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - Sentenza 20 dicembre 1999 n. 2122 - Pres. Paleologo, Est. Borioni - Pilmeri (Avv. Grillo) c. Comune di Tropea (n.c.) e Regione Calabria (Avv. Stato Palmieri) - (conferma T.A.R. della Calabria, Catanzaro, 29 marzo 1993, n. 208).

Pubblico impiego - Costituzione del rapporto - Conferimento di una pluralità di incarichi professionali a tempo - Onere di impugnare gli atti in questione nei termini per ciò che concerne l'apposizione di un termine - Necessità - Mancanza - Inammissibilità.

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(1) Cfr. da ultimo, Cons. Stato, sez. V, 30 ottobre 1997, n. 1222.

L'arch. Italo Pilmeri ha prestato servizio presso il Comune di Tropea dal 2 giugno 1981 al 20 ottobre 1991, in virtù di una serie di atti con i quali gli venivano via via conferiti incarichi "a contratto d'opera". Da ultimo, il comitato regionale di controllo, con determinazione n. 1485 del 1991, annullava la deliberazione della giunta municipale 7 agosto 1991, n. 211, avente ad oggetto, come le precedenti, l'affidamento di incarico con "contratto d'opera" e il riconoscimento in sanatoria del servizio prestato dal 5 ottobre 1990. Successivamente la giunta municipale di Tropea, con deliberazione in data 14 ottobre 1991, statuiva la cessazione dell'attività professionale in favore del Comune.

L'arch. Pilmeri proponeva ricorso al T.A.R. della Calabria impugnando gli atti dianzi menzionati e chiedendo la qualificazione del rapporto instaurato con il Comune come rapporto di impiego a tempo indeterminato e il riconoscimento del suo diritto all'inquadramento nel ruolo organico dell'amministrazione comunale, con ogni conseguente statuizione di ordine giuridico ed economico.

Il T.A.R. della Calabria, Catanzaro, con sentenza 29 marzo 1993, n. 208, dichiarava inammissibile il ricorso limitatamente al periodo dal 2 giugno 1981 al 4 ottobre 1990, per la mancata impugnativa degli atti di conferimento dell'incarico professionale. Accoglieva il ricorso per la parte residua e, per l'effetto: a) annullava la deliberazione della giunta municipale di Tropea n. 211/1991 e l'ordinanza del Co.Re.Co. n. 1485/1991; b) dichiarava costituito un rapporto di pubblico impiego fra il ricorrente e il Comune di Tropea limitatamente al periodo dal 5 ottobre 1990 al 21 ottobre 1991.

La sentenza è stata impugnata, nella parte negativa, dall'arch. Pilmeri, che dichiara di riproporre tutti i motivi del ricorso originario. Sostiene che nella specie non solo ricorrono gli elementi di fatto propri del rapporto di pubblico impiego, ma esistono anche gli atti formali di nomina, pure se in essi si parla di prestazione d'opera. Ciò, del resto, è stato esplicitamente riconosciuto dalla deliberazione consiliare 21 marzo 1990, n. 27.

Pertanto non sussisteva l'onere dell'impugnazione degli atti di conferimento dell'incarico, essendo sufficiente l'impugnazione dell'ultimo rinnovo per far valere la trasformazione in rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Non è vero che sia stata conferita all'arch. Pilmeri una serie di incarichi professionale ai sensi degli artt. 2222 e segg. cod. civ., in quanto si tratta di atti che dissimulano un rapporto di impiego. Inoltre, l'amministrazione comunale, nell'adottare la deliberazione consiliare n. 211/1991, ha implicitamente revocato o annullato le precedenti deliberazioni di tenore diverso.

Per la Regione Calabria si è costituita l'avvocatura generale dello Stato, che ha controdedotto all'appello, chiedendone il rigetto.

Alla pubblica udienza del 19 ottobre 1999, il ricorso in appello veniva trattenuto per la decisione.

L'arch. Italo Pilmeri ha prestato servizio presso il Comune di Tropea dal 2 giugno 1981 al 20 ottobre 1991, in virtù di una serie di atti con i quali gli erano stati conferiti altrettanti incarichi "a contratto d'opera" a termine. Preso atto dell'annullamento dell'ultimo atto di conferimento (deliberazione G.M. 7 agosto 1991, n. 211) da parte del comitato regionale di controllo (decisione n. 1485 del 1991), l'amministrazione comunale disponeva la cessazione dell'attività lavorativa (deliberazione G.M. 14 ottobre 1991).

Con il ricorso originario l'arch. Pilmeri chiedeva al T.A.R. di annullare gli atti risolutivi del rapporto; di riconoscere l'esistenza di un rapporto di impiego a tempo indeterminato con il Comune di Tropea dal 2 giugno 1981; di accertare, infine, il proprio diritto all'inquadramento nel ruolo organico del personale dell'ente, con ogni conseguente statuizione di ordine giuridico ed economico. Il T.A.R. ha dichiarato inammissibile il ricorso relativamente al periodo dal 2 giugno 1981 al 4 ottobre 1990, per la mancata impugnazione degli atti di conferimento dogli incarichi relativi a detto periodo. Per quanto concerne l'attività svolta dal 5 ottobre 1990 al 21 ottobre 1991, il T.A.R., accertata la tempestività dell'impugnazione, ha affermato che il rapporto presentava, in concreto, le caratteristiche essenziali del rapporto di lavoro subordinato; ha, tuttavia, negato l'applicabilità della legge 18 aprile 1962, n. 230, che prevede, nel caso di reiterazione dell'incarico, la trasformazione del rapporto a termine in rapporto di lavoro a tempo indeterminato; ha, peraltro, dichiarato, limitatamente allo stesso periodo, il diritto del ricorrente al trattamento retributivo e previdenziale, in applicazione dell'art. 2126 cod. civ..

Con l'appello l'arch. Pilmeri ripropone, anzitutto, la domanda intesa ad ottenere l'accertamento dell'avvenuta costituzione di un rapporto di pubblico impiego con il Comune di Tropea a far tempo dal 2 giugno 1981 e del suo diritto ad essere inquadrato dalla stessa data nel ruolo organico del personale.

Si sostiene nell'appello, che, qualora il rapporto sia stato più volte reiterato, è sufficiente l'impugnazione dell'ultimo rinnovo per dare ingresso all'azione intesa ad accertare l'esistenza di un rapporto di lavoro subordinato; che gli incarichi di prestazioni d'opera sarebbero simulati, trattandosi in realtà, in numero preponderante, di nomine a dipendente dell'ente; che, in ogni caso, con deliberazione 21 marzo 1990, n. 27, il consiglio comunale ha riconosciuto a tutti gli effetti il rapporto di impiego pubblico a decorrere dal 26 giugno 1981, sicché le precedenti deliberazioni contrarie devono intendersi "revocate e/o annullate" dalla stessa amministrazione comunale.

Alle prime due considerazioni va replicato che i provvedimenti con i quali viene definita la posizione del prestatore d'opera e qualificata la natura del rapporto di servizio, sono atti che, incidendo sul concreto assetto organizzativo dell'amministrazione, sono diretti a soddisfare in via primaria esigenze di interesse pubblico e, pertanto, assumono carattere autoritativo. Per conseguenza, come la giurisprudenza ha ripetutamente affermato (da ultimo, Cons. Stato, sez. V, 30 ottobre 1997, n. 1222), il soggetto che abbia ricevuto dalla pubblica amministrazione una pluralità di incarichi professionali, qualora intenda chiedere l'accertamento del rapporto di impiego, è tenuto ad impugnare entro il termine di decadenza i singoli atti di conferimento dell'incarico.

Ciò nella specie non è avvenuto, sicché la disciplina dei rapporti dettata dagli atti dell'Istruzione resta ferma e la dichiarazione di inammissibilità della domanda, contenuta nella sentenza di primo grado, va condivisa.

Per quanto concerne la terza considerazione, va rilevato che l'atto introduttivo del giudizio davanti al T.A.R. non contiene alcun riferimento alla deliberazione consiliare n. 27/1990, né può in alcun modo desumersi dal contesto del ricorso la rivendicazione di uno status scaturente da un atto di autotutela dell'amministrazione. Si tratta, dunque, di una tesi che non è soltanto diversa da quella prospettata nell'atto introduttivo del giudizio, ma riflette un'impostazione rovesciata, sotto il profilo giuridico e formale, rispetto a quella della domanda originaria, incentrata sulla asserita esistenza di un rapporto di lavoro subordinato in contrasto con il regime formale risultante dagli atti adottati dall'amministrazione. Per conseguenza la questione, in quanto proposta per la prima volta in appello, va dichiarata inammissibile. Ciò rende superflui i seguenti due rilevi: che la copia della citata deliberazione consiliare n. 27/1990, della quale non fanno menzione i successivi atti di rinnovo dell'incarico professionale (deliberazioni di G.M. n. 211 del 1991 e n. 90 del 1992), risulta priva dell'attestazione relativa all'avvenuto superamento della fase del controllo; che, in ogni caso, si tratterebbe, secondo la giurisprudenza costante, di atto affetto da nullità, perché inerente ad un rapporto costituito al di fuori delle procedure e dei termini previsti dall'art. 5 della legge 8 gennaio 1979, n. 3 (da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 1 aprile 1999, n. 355).

Per le ragioni esposte, l'appello in parte va rigettato, ed in parte va dichiarato inammissibile.

Le spese e gli onorari del presente grado di giudizio, liquidate in dispositivo in favore della parte appellata costituita, seguono, come di regola, la soccombenza.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione V), pronunziandosi sull'appello dell'arch. Pilmeri, in parte lo rigetta, in parte lo dichiara inammissibile. Condanna l'arch. Pilmeri al pagamento di £. 4.000.000 in favore della Regione Calabria per spese ed onorari del secondo grado di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.