CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - Sentenza 5 maggio 1999 n. 518 - Pres. Paleologo, Est. Pinto - Casa di riposo Anna Moretti Bonora (Avv.ti Verzotto e Manzi) c. U.L.S.S. n. 15 del Veneto (Avv. Testa) e COOPSELIOS (Avv.ti Coffrini e Colarizi) - (conferma TAR Veneto, Sez. I, n. 967/98).

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(1) Consiglio Stato, Sez. IV, 24 marzo 1998, n. 498.

(2) Consiglio Stato sez. IV, 29 gennaio 1998, n. 115.

(3) Consiglio Stato sez. IV, 4 febbraio 1997, n. 82.

FATTO

La U.L.S.S. n. 15 del Veneto, con deliberazione n. 658 del 17 aprile 1997, indiceva un appalto concorso per l'affidamento, per un periodo di tre anni rinnovabile per un altro triennio, della gestione del Centro Servizi "Villa Breda" di Campo San Martino.

Alla procedura partecipavano quattordici imprese, tra le quali la Casa di Riposo "Anna Moretti Bonora".

Con deliberazione n. 1513 del 18 settembre 1997 il servizio veniva affidato alla cooperativa sociale Coopselios.

La Casa di Riposo Bonora, avuta conoscenza dell'esito della gara mediante nota del 15 settembre 1997 firmata dal Direttore dei Servizi Sociali della U.L.S.S., con nota del 10 novembre 1997 chiedeva di avere accesso alla documentazione relativa alla gara in questione.

La U.L.S.S. in data 10 novembre 1997 accoglieva l'istanza nella forma della esibizione degli atti.

In data 28 novembre 1997 la Casa di Riposo Bonora chiedeva alla U.L.S.S. di poter anche fotocopiare la documentazione di cui trattasi, "in particolare quella relativa ai progetti di gestione presentati a corredo delle singole offerte dagli altri partecipanti alla gara".

Tale richiesta veniva, peraltro, respinta dalla U.L.S.S., con nota prot. 11052 del 12 febbraio 1998 del direttore dei servizi sociali, in quanto l'aggiudicataria della gara si era a ciò opposta invocando ragioni di tutela della concorrenza e della privacy.

Avverso tale provvedimento la Casa di Riposo Bonora proponeva ricorso al TAR per il Veneto al fine di ottenere le copie fotostatiche richieste.

Si costituivano l'Amministrazione e la società aggiudicataria chiedendo il rigetto del ricorso.

L'adito TAR, con la sentenza in epigrafe indicata, rigettava il ricorso e compensava tra le parti le spese di lite. Osservava il TAR che se, per un verso, era indubbia la sussistenza di una posizione della ricorrente che la legittimava a conoscere il contenuto degli atti di un procedimento di cui era stata parte, era del pari assodato che la conoscenza di tali atti veniva a confliggere con l'interesse, parimenti tutelato, alla riservatezza di terzi, persone, gruppi ed imprese. In particolare l'organizzazione del servizio offerto dalla società controinteressata costituiva un know how pertinente all'interesse economico di questa; i terzi avevano diritto a conoscerne il contenuto nella stretta misura che risultava idonea a tutelare i propri contrapposti interessi giuridici. La Casa di Riposo Bonora aveva avuto già il riconoscimento del diritto di accesso mediante la visione della documentazione; e ciò doveva ritenersi sufficiente a fondare la proposizione di tutti i rimedi giurisdizionali esperibili. Rimedi, peraltro, non esperiti. Con la conseguenza che la richiesta di accesso mediante estrazione di copia si traduceva nel tentativo di indebita conoscenza di tecniche professionali degli imprenditori concorrenti.

Avverso tale sentenza proponeva appello la Casa di Riposo Bonora.

Si costituivano in giudizio la U.L.S.S. n. 15 e la cooperativa sociale Coopselios chiedendo il rigetto dell'appello.

DIRITTO

L'appello è infondato.

I due motivi addotti a sostegno del gravame possono essere esaminati congiuntamente, attesa la connessione che li avvince.

Con il primo motivo si deduce l'erronea interpretazione ed applicazione dell'articolo 24, comma 2, lettera d), della legge 7 agosto 1990, n. 241, e dell'articolo 8 del d.P.R. 27 giugno 1992, n. 352, in quanto i principi di trasparenza e correttezza dell'azione amministrativa, ai quali è preordinato l'accesso, sarebbero prevalenti rispetto alla tutela della privacy e della riservatezza. La cooperativa Coopselios, relativamente agli elaborati presentati per la partecipazione alla gara, non poteva vantare alcuna esigenza di riservatezza, almeno nell'accezione delle norme suindicate.

Quando, difatti, un'impresa partecipa ad una gara, ponendosi in competizione con altri soggetti per l'aggiudicazione di un contratto pubblico, si assoggetterebbe alle regole della pubblicità e della trasparenza che informano tali procedure. Resterebbe, peraltro, impregiudicata la tutela giurisdizionale, a favore degli autori degli elaborati, nelle competenti sedi civili e penali, qualora coloro che abbiano ottenuto copia degli atti ne facciano un uso indebito.

Con il secondo motivo si deduce la contraddittorietà della motivazione e la illogicità della sentenza appellata, in quanto il TAR, dopo avere raffermato che il diritto di accesso non è correlato a posizioni soggettive azionabili in sede giurisdizionale, avrebbe disconosciuto il diritto di accesso in quanto, nel caso in esame, erano spirati i termini per proporre ricorso al TAR o al Capo dello Stato. Tale circostanza non corrispondeva al vero; inoltre, per un verso, l'accesso non avrebbe potuto essere ridotto ad un sistema di prova processuale e, per altro verso, la limitazione dell'accesso alla sola visione degli atti era arbitraria; infine sarebbe stata errata la affermazione del TAR, secondo cui l'interesse fatto valere da essa appellante era quello di "carpire" il know how della impresa aggiudicataria.

Le censure sono infondate.

Si osserva in primo luogo che il diniego di accesso ai documenti amministrativi non può fondarsi su una asserita esigenza di riservatezza dei terzi, dovendosi al riguardo rilevare che, secondo i principi stabiliti dall'art. 24 della legge n. 241 del 1990, l'accesso stesso, qualora venga in rilievo per la cura o la difesa di propri interessi, deve prevalere sull'esigenza di riservatezza del terzo (Consiglio Stato sez. IV, 24 marzo 1998, n. 498).

Peraltro, nei casi in cui la p.a. giudichi prevalente il diritto di accesso ai documenti amministrativi sulle esigenze di riservatezza connesse a determinati atti amministrativi, ben può limitare tale accesso alla sola visione dell'atto, senza consentirne l'estrazione di copia (Consiglio Stato sez. IV, 29 gennaio 1998, n. 115). Difatti, il bilanciamento tra il diritto di accesso degli interessati e il diritto alla riservatezza dei terzi non è stato rimesso alla potestà regolamentare o alla discrezionalità delle singole amministrazioni, ma è stato compiuto direttamente dalla legge che, nel prevedere la tutela della riservatezza dei terzi, ha fatto salvo il diritto degli interessati alla visione degli atti relativi ai procedimenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici (Consiglio Stato sez. IV, 4 febbraio 1997, n. 82).

Orbene, non v'è dubbio che la richiesta di accedere ai progetti di gestione presentati a corredo delle offerte delle imprese partecipanti ad una gara coinvolga gli interessi imprenditoriali delle stesse. In tale ipotesi il rilievo della posizione del terzo coinvolto si traduce nel principio secondo cui quando la documentazione amministrativa, di cui sia richiesto l'accesso, riguardi soggetti terzi, implicandone il diritto alla riservatezza con riferimento agli interessi epistolari, sanitari, professionali, finanziari, industriali e commerciali (per il quale spetta all'amministrazione l'apprezzamento di adeguate misure di tutela), i soggetti predetti sono controinteressati nei giudizi instaurati ai sensi dell'art. 25 legge n. 241 del 1990 (Consiglio Stato sez. VI, 5 gennaio 1995, n. 4). E tale principio è stato affermato anche qualora sia richiesta l'esibizione di documenti per i quali sussiste l'esigenza di salvaguardare la riservatezza dell'attività imprenditoriale di altro soggetto (Consiglio Stato sez. IV, 7 marzo 1994, n. 216).

D'altra parte in passato si è ritenuto, con riferimento ad un caso in cui l'accesso riguardava documentazione sanitaria, che il limite della cura e difesa dei propri interessi giuridici, cui fanno riferimento le disposizioni di cui alla legge n. 241 del 1990 e del d.P.R. n. 352 del 1992, non può agire nel senso di garantire la conoscenza di informazioni riguardanti altri soggetti allorché l'interesse che concretamente si intende difendere e tutelare, secondo univoci indici normativi desunti dal sistema, appare recessivo nei confronti del diritto alla riservatezza (Consiglio Stato sez. VI, 5 gennaio 1995, n. 13).

Giova anche osservare che il diritto di accesso va riconosciuto solo nei limiti nei quali esso sia rispondente all'interesse che, a norma dell'articolo 22, comma 1, della legge n. 241 del 1990, lo legittima. Tale interesse, dunque, costituisce al contempo fondamento e delimitazione della pretesa (Cons. Stato, sez. IV, 26 novembre 1993, n. 1036).

Orbene, dei suddetti principi il TAR ha fatto, contrariamente a quel che ritiene l'appellante, buon governo.

Nel caso in esame la richiesta di accesso concerneva il progetto di gestione di un centro servizi della U.L.S.S., sede di una residenza sanitaria assistenziale e di un centro diurno per anziani parzialmente non autosufficienti. Non a caso la amministrazione aveva scelto il metodo di gara dell'appalto concorso, giacchè l'aspetto più rilevante della proposta era costituito proprio dal progetto di gestione del centro.

Orbene, non v'è dubbio che il progetto di gestione in questione concernesse il know how della impresa concorrente. Si tratta, difatti, di un "prodotto" della organizzazione imprenditoriale che è frutto di scelte, di studi, di esperienza professionale.

In tal senso non v'è dubbio che la conoscenza del progetto impingesse sulla riservatezza della impresa. Peraltro, è del pari evidente che la partecipazione alla gara comporta che il progetto fuoriesca dalla sfera di dominio riservato della impresa per porsi sul piano della valutazione comparativa rispetto ai progetti presentati da altre imprese.

Da ciò consegue che l'impresa non aggiudicataria ha interesse ad accedere agli elaborati in vista della tutela dei propri interessi giuridici. Ma, proprio perché la tutela dei propri interessi giuridici costituisce la ragione per cui è possibile superare le esigenze di riservatezza della posizione del concorrente aggiudicatario, vale l'anzidetta regola del bilanciamento degli interessi, per cui l'accesso è assicurato nella mera forma della visione degli atti.

L'operato dell'amministrazione risulta, quindi, immune dai vizi denunciati e del pari esente da censure va ritenuta la appellata sentenza.

In conclusione, l'appello va respinto.

Le spese di lite del secondo grado del giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione Quinta, rigetta l'appello.

Condanna la Casa di Riposo Bonora al pagamento, in favore della U.L.S.S. n. 15 del Veneto e della cooperativa sociale Coopselios, delle spese del secondo grado del giudizio, spese che liquida in complessive lire 3.000.000 (tremilioni) ciascuno.