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CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - Sentenza 3 febbraio 2000 n. 596 - Pres. Paleologo, Est. Lipari - Comune di Cerignola (Avv. De Robertis) c. Verona Petroli s.a.s. (Avv. Nardelli) - (annulla TAR Puglia-Bari, sezione I, sentenza 3 giugno 1994 n. 1013).

E' da ritenere legittimo un provvedimento di requisizione di urgenza di alcuni terreni necessari per lo smaltimento dei rifiuti, ove la situazione di urgenza da fronteggiare non sia imputabile al Comune e manchino valide alternative ordinarie, a nulla rilevando in proposito che sia in atto da tempo la situazione di emergenza in relazione alla quale è stata adottata ordinanza di requisizione.

Il potere del Sindaco nella materia relativa allo smaltimento dei rifiuti non è sussidiario, ma è legato alla particolare posizione istituzionale affidata ai Comuni, titolari di funzioni proprie in ordine alla organizzazione del servizio ed alla adozione dei relativi provvedimenti. 

La competenza primaria del Sindaco resta ferma anche quando il provvedimento di urgenza si sostanzia nella requisizione in uso di un terreno necessario per lo smaltimento di rifiuti, perché, in tal caso, sulla normativa generale dell'articolo 7 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E), prevale la disciplina speciale contenuta nel D.P.R. 10 settembre 1982 n. 915.

La mancata attuazione di un piano per lo smaltimento dei rifiuti - a prescindere da eventuali responsabilità per la mancata attuazione - comporta una obiettiva situazione di emergenza non fronteggiabile in breve tempo con rimedi ordinari (e cioè con un nuovo piano di smaltimento); è, pertanto, legittimo l'esercizio del potere extra ordinem previsto dall'art. 12 D.P.R. 10 settembre 1982 n. 915 da parte del presidente della giunta regionale per far fronte all'emergenza rifiuti (consistito in un ordine ad una impresa specializzata di attivare, per il tempo massimo di due anni, una discarica in una località predeterminata), ben potendosi ritenere quest'ultima sussistente anche se non insorta all'improvviso e anche se non si siano verificate concrete situazioni di danno alla salute o all'ambiente (1).

In materia di potere di ordinanza extra ordinem, esercitato dal Presidente della Giunta regionale ai sensi dell'art. 12 D.P.R. 10 settembre 1982 n. 915, non appare necessario, al fine della configurazione del requisito dell'urgenza, il verificarsi di una situazione di danno per l'ambiente e la salute pubblica (nella specie la dispersione dei rifiuti solidi urbani nell'ambiente, anziché in luoghi protetti), essendo sufficiente che si verifichi una situazione di pericolo non fronteggiabile adeguatamente e tempestivamente con misure ordinarie (2).

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(1) Consiglio di Stato, sez. IV, 17 dicembre 1993, n. 1098.

(2) Consiglio di Stato, sez. IV, 21 novembre 1994, n. 926.

DIRITTO

Secondo il tribunale, i provvedimenti impugnati sono illegittimi, perché il potere del Sindaco di adottare provvedimenti di requisizione dei beni di proprietà privata ai sensi dell'articolo 7 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E) ha natura sussidiaria ed eventuale e può essere legittimamente esercitato solo in via di assoluta urgenza, quando il Prefetto a cui la relativa competenza è attribuita in via ordinaria e principale, non sia in grado di intervenire tempestivamente. "Nella specie il dovuto presupposto dell'urgenza non si riscontra come è confermato dalla reiterazione delle ordinanze di requisizione della cava per lo smaltimento dei rifiuti del Comune".

A dire dei giudici di primo grado, poi, le ordinanze contestate non potrebbero trovare fondamento nemmeno nella previsione dell'articolo 12 del D.P.R. n. 915/1982, per carenza dei presupposti della eccezionale ed urgente necessità.

La tesi del tribunale non può essere condivisa.

Le ordinanze impugnate in primo grado sono giustificate dall'esigenza di assicurare un servizio assolutamente improrogabile per la tutela della salute pubblica e trovano fondamento giuridico nella previsione contenuta nell'art. 12 del D.P.R. 10 settembre 1982, n. 915.

Pertanto, nella materia relativa allo smaltimento dei rifiuti, la competenza del Sindaco non è sussidiaria, ma è legata alla particolare posizione istituzionale affidata ai Comuni, titolari di funzioni proprie in ordine alla organizzazione del servizio ed alla adozione dei relativi provvedimenti.

La competenza primaria del Sindaco resta ferma anche quando il provvedimento di urgenza si sostanzia nella requisizione in uso di un immobile, perché, in tal caso, sulla normativa generale del 1865 prevale la disciplina speciale contenuta nel D.P.R. n. 915/1982.

Per quanto concerne l'asserito difetto dei presupposti dell'urgenza, occorre sottolineare che la particolare situazione relativa alla individuazione di adeguate forme di smaltimento dei rifiuti, per ragioni non imputabili al Comune e l'assenza di valide alternative "ordinarie" rendeva assolutamente indispensabile l'adozione di provvedimenti di urgenza, non impediti dalla circostanza che la situazione di "emergenza" fosse in atto da tempo.

E' utile ricordare che, in situazioni sensibilmente simili a quelle all'origine della presente controversia, questo Consiglio ha affermato che "la mancata attuazione di un piano per lo smaltimento dei rifiuti - a prescindere da eventuali responsabilità per la mancata attuazione - comporta una obiettiva situazione di emergenza non fronteggiabile in breve tempo con rimedi ordinari (e cioè con un nuovo piano di smaltimento); e pertanto legittimo l'esercizio del potere "extra ordinem" previsto dall'art. 12 D.P.R. 10 settembre 1982 n. 915 da parte del presidente della giunta regionale per far fronte all'emergenza rifiuti (consistito in un ordine ad una impresa specializzata di attivare, per il tempo massimo di due anni, una discarica in una località predeterminata), ben potendosi ritenere quest'ultima sussistente anche se non insorta all'improvviso e anche se non si siano verificate concrete situazioni di danno alla salute o all'ambiente" (Consiglio Stato sez. IV, 17 dicembre 1993, n. 1098).

In senso analogo, si è chiarito che in materia di potere di ordinanza "extra ordinem", esercitato dal Presidente della Giunta regionale ai sensi dell'art. 12 D.P.R. 10 settembre 1982 n. 915, non appare necessario, al fine della configurazione del requisito dell'urgenza, il verificarsi di una situazione di danno per l'ambiente e la salute pubblica (nella specie la dispersione dei rifiuti solidi urbani nell'ambiente, anziché in luoghi protetti), essendo sufficiente che si verifichi una situazione di pericolo non fronteggiabile adeguatamente e tempestivamente con misure ordinarie (Consiglio Stato sez. IV, 21 novembre 1994, n. 926).

I provvedimenti dell'amministrazione comunale si riferiscono, attraverso un'adeguata motivazione per relationem, ad una grave situazione di pericolo, insuperabile attraverso il ricorso a diverse forme di intervento.

Del resto la documentazione in atti dimostra che l'amministrazione comunale non è rimasta inerte, ma, contestualmente all'adozione delle misure improrogabili e di urgenza, ha attivato il procedimento per l'approvazione della discarica comunale. nell'ambito della pianificazione regionale, poi sfociato nell'approvazione provinciale del progetto generale dell'impianto.

In definitiva, quindi, l'appello deve essere accolto, con la conseguente reiezione del ricorso di primo grado.

Le spese dei due gradi di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

PER QUESTI MOTIVI

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, accoglie l'appello e, per l'effetto, in riforma dell'impugnata sentenza, respinge il ricorso di primo grado;

condanna l'appellato a rimborsare al Comune appellante le spese dei due gradi di lite, liquidandole in lire cinquemilioni;

ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio dei 19 ottobre 1999, con l'intervento dei signori:

GIOVANNI PALEOLOGO - Presidente

ANSELMO Di NAPOLI - Consigliere

LUIGI MARUOTTI - Consigliere

MARCELLO BORIONI - Consigliere

MARCO LIPARI - Consigliere Estensore

In originale firmato

Giovanni Paleologo

Marco Lipari

Franca Provenziani

Depositata il 3 febbraio 2000.