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(1) Alla stregua del principio la Sez. V ha annullato la sentenza appellata, la quale aveva accolto il ricorso proposto dalla prima aggiudicataria "dovendosi ritenere sussistente la violazione sostanziale della procedura di gara", laddove l'amministrazione "ha ritenuto di dover estendere la verifica a tutte le imprese partecipanti alla gara ad avvenuta aggiudicazione della stessa".

Ha osservato in particolare la Sez. V che "la specialità della disciplina concernente le procedure di selezione del contraente privato, anche nell'ambito del sistema delineato dalla legge n. 109/1994, non impedisce l'operatività dei principi generali in materia di autotutela amministrativa" e che "il disegno normativo della semplificazione documentale, attuato con le riforme avviate a partire dalle leggi n. 59/1997 e n. 127/1997, nel perseguire evidenti finalità di efficienza e di celerità, non sacrifica affatto il valore della correttezza e dell'imparzialità amministrativa. Tale esigenza viene adeguatamente salvaguardata attraverso la previsione di un efficace apparato sanzionatorio (volto a punire le condotte illecite dei privati) e di un organico, sistematico, meccanismo di controllo sulla oggettiva veridicità delle dichiarazioni rese dagli interessati".

Nel settore degli appalti pubblici di lavori, poi, assume particolare rilievo l'esigenza di assicurare il puntuale rispetto delle regole della concorrenza tra le imprese, nell'interesse generale alla corretta ed efficace gestione delle risorse pubbliche, conformemente ai principi enunciati dall'articolo 1 della legge n. 109/1994.

(2) Ha osservato in particolare la Sez. V che "nel caso di specie, il brevissimo tempo trascorso tra l'originaria approvazione degli atti di gara ed il successivo riesame rende evidente, comunque, la prevalenza dell'interesse pubblico sulle contrapposte aspettative dell'aggiudicatario".

E' stato inoltre sottolineato il fatto che nel caso in questione la determinazione di effettuare un analitico riscontro delle dichiarazioni relative alla regolarità contributiva delle imprese concorrenti era stata sollecitata, motivatamente, dalla competente prefettura di Avellino, sulla base di elementi indiziari particolarmente gravi e circostanziati.

La sentenza appellata ha accolto, in parte, il ricorso proposto dall'impresa "Ing. A. Morra Costruzioni s.r.l." contro i seguenti provvedimenti del comune di Solofra, concernenti l'aggiudicazione dell'appalto per la riattazione del Palazzo Sant'Agostino e verde attrezzato adiacente, già affidato all'interessata con verbale del 12 agosto 1999 ed approvato con deliberazione della giunta municipale n. 785/1999:

determinazione della commissione giudicatrice della gara assunta con verbale del 3 gennaio 2000, con cui è stata annullata l'originaria aggiudicazione e disposto il nuovo affidamento dell'appalto all'impresa Co.Fer.;

determinazione della commissione giudicatrice della gara assunta con verbale del 17 gennaio 2000, con la quale è stata annullata anche l'aggiudicazione all'impresa Co.Fer. e, dopo il nuovo calcolo delle medie delle offerte per la determinazione della soglia di anomalia, l'appalto è stato affidato all'impresa Edil-Costruzioni, attuale appellante;

delibera della Giunta Municipale di Solofra n. 30 del 24 gennaio 2000, con la quale è stata revocata la precedente deliberazione n. 785/1999, e si è preso atto dell'aggiudicazione in favore della Edil-Costruzioni.

L'impresa Morra, con il proprio appello, contesta il capo della sentenza concernente la reiezione della domanda risarcitoria accessoria proposta davanti al tribunale.

L'impresa Edil Costruzioni, con il proprio gravame, deduce l'infondatezza dell'originario ricorso.

Il Comune, pur ritualmente intimato, non si è costituito in giudizio.

I due appelli, proposti contro la stessa pronuncia, vanno riuniti per essere decisi con un'unica sentenza, attesa l'evidente connessione oggettiva e soggettiva.

Per un adeguato apprezzamento delle difese articolate dalle parti, è opportuno riassumere i tratti essenziali della vicenda all'origine del presente contenzioso.

Il comune di Solofra bandiva una gara per l'affidamento dell'appalto relativo ai lavori di ristrutturazione dell'edificio denominato "Palazzo Sant'Agostino" e dell'adiacente verde attrezzato, per un importo a base d'asta pari a lire 1.066.510.163.

All'esito della procedura selettiva, l'appalto veniva aggiudicato all'impresa "Morra Costruzioni", con determinazione approvata dalla Giunta Comunale (deliberazione n. 785 del 1 settembre 1999).

In data 8 ottobre 1999, la prefettura di Avellino invitava le stazioni appaltanti ad effettuare "rigorosi controlli sulla veridicità di tutte le dichiarazioni sostitutive di certificazione di correntezza contributiva prodotte dalle imprese partecipanti" alle gare.

Pertanto, anche in considerazione del mancato svolgimento della verifica "a campione", prevista dall'articolo 10, comma 1-quater della legge n. 109/1994, l'amministrazione comunale procedeva ad un accertamento dei dati esposti nelle dichiarazioni esibite dalle ditte concorrenti.

Dall'istruttoria compiuta risultava che numerose dichiarazioni sostitutive rese dalle imprese non corrispondevano all'effettiva situazione contributiva delle interessate.

Pertanto, la stazione appaltante escludeva dalla gara le ditte inadempienti agli obblighi retributivi, effettuava il nuovo calcolo della soglia di anomalia delle offerte ed aggiudicava l'appalto all'attuale appellante, Ditta "Edil Costruzioni di Vivenzio s.n.c.", con atto approvato dalla giunta municipale (delibera della giunta 24 gennaio 2000, n. 30).

La sentenza appellata ha accolto il ricorso, "dovendosi ritenere sussistente la violazione sostanziale della procedura di gara", laddove l'amministrazione "ha ritenuto di dover estendere la verifica a tutte le imprese partecipanti alla gara ad avvenuta aggiudicazione della stessa".

La pronuncia ha invece disatteso la richiesta di risarcimento del danno, considerando che essa risulta formulata "in via del tutto subordinata", fermo restando che "ove la reintegrazione in forma specifica, conseguente al disposto annullamento degli atti impugnati, non avesse, in concreto, ad essere satisfattiva, si potrà verificare, in sede di ricorso ex art. 27, primo comma, n. 4, del t.u. n. 1054/1924, se ricorrono le condizioni per l'alternativa risarcitoria di cui al secondo comma dell'articolo 35 del decreto legislativo n. 80/1998".

Con un primo motivo di gravame, l'appellante Edil Costruzioni deduce l'irricevibilità del ricorso davanti al tribunale, sostenendo che la Ditta Morra ha avuto notizia della volontà di escludere le ditte e di rinnovare la gara già in data 22 dicembre 1999, come risulta dalla circostanza che la stessa impresa ha immediatamente rivolto all'amministrazione una richiesta per la revoca di tale decisione.

La censura non merita accoglimento: la determinazione citata dall'appellante assume rilievo endoprocedimentale, mentre la lesione dell'interessata si è realizzata compiutamente solo all'esito dell'iter avviato dal comune, concluso con la delibera della giunta municipale, di definitiva approvazione del nuovo affidamento dell'appalto.

Con un secondo, complesso, mezzo di gravame, l'appellante Edil Costruzioni contesta la pronuncia del tribunale, affermando che essa si pone in contrasto con la disciplina racchiusa nella legge n. 109/1994 e con i principi in materia di autotutela.

Il motivo è fondato, per le ragioni di seguito illustrate.

Il tribunale pone in rilievo i particolari contenuti prescrittivi della lex specialis di gara. In particolare, il titolo IV, lettera h, della lettera di invito prevede che le ditte partecipanti presentino solo una dichiarazione di correntezza contributiva dell'impresa, mentre la relativa certificazione è richiesta esclusivamente alla ditta rimasta aggiudicataria.

Secondo i giudici di primo grado, il "sub procedimento" avviato dall'amministrazione dopo l'aggiudicazione, volto a verificare la "correntezza contributiva" di tutte le imprese concorrenti, si pone in contrasto con le regole di gara, le quali "detta generale verifica non avevano previsto", richiedendo solo all'aggiudicataria "la presentazione della relativa certificazione (e, quindi, sussistendo, al più, un potere di verifica solo nei confronti di quest'ultima)".

A dire del tribunale, poi, l'accertamento svolto sulle dichiarazioni delle imprese non può essere giustificato dalla previsione dell'articolo 10, comma 1-quater della legge n. 109/1994, in quanto detta disposizione impone di far luogo a detti adempimenti "prima di procedere all'apertura delle buste delle offerte presentate, secondo specifiche modalità.

La tesi espressa dal tribunale non può essere condivisa, per tre concorrenti ragioni.

La lettera di invito, nel delineare le fasi della procedura selettiva dell'appalto, non comporta il divieto assoluto di effettuare, dopo l'aggiudicazione, ulteriori verifiche sulla legittimità della procedura e sulla regolarità delle offerte.

La disciplina contenuta nell'articolo 10 della legge n. 109/1994 (nel testo introdotto dalla legge n. 415/1998) detta regole di semplificazione documentale dirette ad accelerare l'iter procedimentale di aggiudicazione degli appalti di opere pubbliche, ma non cancella il potere dell'amministrazione di rivalutare le attività già compiute, quanto meno nelle ipotesi in cui emergono particolari situazioni di fatto.

La specialità della disciplina concernente le procedure di selezione del contraente privato, anche nell'ambito del sistema delineato dalla legge n. 109/1994, non impedisce l'operatività dei principi generali in materia di autotutela amministrativa.

La lex specialis di gara descrive il procedimento ordinario e fisiologico volto alla individuazione dell'appaltatore. Le regole fissate dall'amministrazione comunale, per quanto ampie ed articolate, non rappresentano affatto un sistema chiuso, insuscettibile di integrazione con altri precetti e regole di portata generale.

L'inidoneità della lex specialis di gara a disciplinare integralmente la procedura emerge, con particolare evidenza, nelle ipotesi in cui sono accertate illegittimità od altre patologie dell'iter amministrativo. In tali eventualità, il parametro di valutazione dell'operato della stazione appaltante, anche in relazione al parziale rinnovo delle operazioni di gara, non può essere costituito dalla sola lettera di invito, isolatamente considerata, ma va ricercato nell'ambito di un quadro normativo di maggiore ampiezza.

Del resto, anche la lettura delle regole riguardanti la specifica procedura di gara in contestazione non fornisce elementi univoci nel senso della ipotizzata preclusione ad un riesame (per motivi di legittimità) delle precedenti determinazioni.

Il sistema normativo delineato dall'articolo 10 della legge n. 109/1994 è caratterizzato dalla chiara e coerente affermazione del principio di semplificazione documentale nello svolgimento dell'attività amministrativa.

Nel settore degli appalti pubblici trova applicazione il complesso delle regole volte ad eliminare o ridurre gli oneri posti a carico dei soggetti privati, accelerando la conclusione dei procedimenti amministrativi. Detta esigenza risulta ancora più marcata in questo ambito, poiché la semplificazione protegge gli interessi economici delle imprese concorrenti e consente la rapida realizzazione degli interventi di utilità generale.

Peraltro, il disegno normativo della semplificazione documentale, attuato con le riforme avviate a partire dalle leggi n. 59/1997 e n. 127/1997, nel perseguire evidenti finalità di efficienza e di celerità, non sacrifica affatto il valore della correttezza e dell'imparzialità amministrativa. Tale esigenza viene adeguatamente salvaguardata attraverso la previsione di un efficace apparato sanzionatorio (volto a punire le condotte illecite dei privati) e di un organico, sistematico, meccanismo di controllo sulla oggettiva veridicità delle dichiarazioni rese dagli interessati.

Nel quadro della normativa di semplificazione, il controllo si articola su due distinti piani: l'uno di carattere ordinario e costante; l'altro di carattere straordinario, legato a determinate circostanze che rendono opportuno (o addirittura impongono), alla stregua dei criteri di buon andamento dell'azione amministrativa, una verifica approfondita e stringente sulle attestazioni rese dai soggetti privati.

L'articolo 10, comma 1-quater, della legge n. 109/1994 si inquadra nell'ambito degli strumenti normativi di attuazione del controllo ordinario sulla attendibilità delle dichiarazioni, prevedendo una verifica "a campione", attuata mediante sorteggio, ed obbligando l'amministrazione a svolgere gli stessi accertamenti nei confronti dell'aggiudicatario e del secondo classificato.

Il significato sistematico della disciplina contenuta nella legge n. 109/1994 non può essere frainteso. La normativa individua il livello minimo del controllo "ordinario" che le amministrazioni sono tenute comunque a svolgere nelle procedure di appalto. La disposizione non contiene affatto un divieto, radicale e totale, di procedere ad ulteriori verifiche ed accertamenti.

Ne deriva che tale potere compete alla stazione appaltante, quanto meno nei limiti ed alle condizioni previste dalla normativa generale in materia di semplificazione documentale.

Secondo la pronuncia appellata, tuttavia, la legge n. 109/1994 avrebbe anche lo scopo di definire un limite temporale al potere di verifica delle dichiarazioni rese dalle imprese: intervenuta l'aggiudicazione, il controllo potrebbe riguardare solo le concorrenti collocate al primo ed al secondo posto della graduatoria, senza estendersi alle altre partecipanti.

La tesi non considera, nella giusta prospettiva, il rapporto tra le regole espressamente dedicate alla semplificazione documentale ed i principi generali in materia di autotutela nei contratti pubblici.

Al riguardo, in una prospettiva di ordine generale, occorre considerare che anche nell'ambito dell'attività diretta alla conclusione degli appalti pubblici trova ingresso il principio dell'autotutela decisoria, secondo il quale l'amministrazione può riesaminare, annullare e rettificare gli atti invalidi. Infatti, il complesso delle regole sull'autotutela ha portata generale, rappresentando una delle manifestazioni tipiche del potere amministrativo, direttamente connesso ai criteri costituzionali di imparzialità e buon andamento della funzione pubblica.

Nel settore degli appalti pubblici di lavori, poi, assume particolare rilievo l'esigenza di assicurare il puntuale rispetto delle regole della concorrenza tra le imprese, nell'interesse generale alla corretta ed efficace gestione delle risorse pubbliche, conformemente ai principi enunciati dall'articolo 1 della legge n. 109/1994.

Del resto, tutto il sistema del procedimento contrattuale di evidenza pubblica mira ad attuare una ampia ed efficace rete di controlli, per garantire la legittimità dell'azione amministrativa.

Nella serie procedimentale ordinaria sono presenti alcuni atti tipici (l'approvazione degli atti di gara e l'eventuale controllo), aventi come scopo essenziale la verifica della legittimità dell'iter di formazione del contratto. Tale circostanza evidenzia la particolare attenzione dell'ordinamento per gli istituti idonei a ridurre gli effetti negativi di eventuali illegittimità verificatesi nel corso del procedimento.

Peraltro, la presenza di strumenti tipici di verifica immediata dell'attività compiuta dall'amministrazione non costituisce, di per sé, un ostacolo all'esercizio del generale potere di riesame, in un momento successivo alla conclusione del procedimento.

In tali eventualità, l'autotutela decisoria resta comunque subordinata alle comuni e rigorose regole elaborate dalla giurisprudenza, concernenti, fra l'altro:

l'obbligo della motivazione;

la presenza di concrete ragioni di pubblico interesse, non riducibili alla mera esigenza di ripristino della legalità;

la valutazione dell'affidamento delle parti private destinatarie del provvedimento oggetto di riesame, tenendo conto del tempo trascorso dalla sua adozione;

il rispetto delle regole del contraddittorio procedimentale;

l'adeguata istruttoria.

Tali profili assumono un particolare risalto nell'ambito del settore dei contratti pubblici di lavori, considerando la complessità dei diversi interessi contrapposti ed il loro elevato peso economico.

Nel caso di specie, il brevissimo tempo trascorso tra l'originaria approvazione degli atti di gara ed il successivo riesame rende evidente, comunque, la prevalenza dell'interesse pubblico sulle contrapposte aspettative dell'aggiudicatario. I provvedimenti impugnati in primo grado, poi, danno conto, in modo adeguato, della valutazione delle posizioni pubbliche e private coinvolte nella vicenda.

La determinazione di effettuare un analitico riscontro delle dichiarazioni relative alla regolarità contributiva delle imprese concorrenti è stata sollecitata, motivatamente, dalla competente prefettura di Avellino, sulla base di elementi indiziari particolarmente gravi e circostanziati.

L'attività di controllo è risultata utile ed opportuna, perché ha evidenziato l'inattendibilità delle dichiarazioni rese da numerose delle imprese concorrenti.

Ne deriva, quindi, la legittimità del procedimento di riesame attivato dall'amministrazione e del conclusivo provvedimento di aggiudicazione all'impresa odierna appellante.

L'accoglimento dell'appello proposto dalla Ditta Edil-Costruzioni (ed il conseguente rigetto del ricorso di primo grado) comporta il rigetto dell'impugnazione proposta dalla Ditta Ing. Morra, considerando il carattere accessorio della domanda risarcitoria proposta in primo grado.

Le spese dei due gradi possono essere compensate.

Per questi motivi

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, accoglie l'appello n. 5224/2000 e respinge l'appello n. 6005/2000;

per l'effetto respinge il ricorso di primo grado, compensando le spese dei due gradi di giudizio;

ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 30 gennaio 2001, con l'intervento dei signori:

Pasquale de Lise - Presidente

Aldo Fera - Consigliere

Claudio Marchitiello - Consigliere

Marco Lipari - Consigliere Estensore

Vincenzo Borea - Consigliere

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

F.to Marco Lipari F.to Pasquale de Lise

Depositata il 15.6.2001.