CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - Sentenza 20 agosto 2001 n. 4466 - Pres. Rosa, Est. De Ioanna - Ghelfi (Avv.ti L. R. Perfetti, R. Bernasconi ed E. Riccio) c. Comune di San Damiano al Colle (Avv. G. F. Ferrari) e Covini ed altri (n.c.) - (conferma TAR-Lombardia, sez. III, 29 settembre 1998 n. 2275).

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(1) Alla stregua del principio la Sez. V, confermando la sentenza del TAR Lombardia, non ha accolto la tesi degli appellanti secondo cui l'amministrazione comunale avrebbe dovuto affidare gli incarichi facendo esclusivo riferimento alla valutazione comparativa dei soli curricula, senza tenere conto delle valutazioni economiche collegate ai diversi progetti presentati.

Al contrario, secondo la Sez. V, l'avviso di gara costruisce un percorso valutativo che, partendo dai curricula, consente di ponderare al meglio l'interesse pubblico. Diversamente ragionando, ove cioè si attribuisse ai curricula una connotazione meccanicamente e rigidamente vincolante delle scelte delle amministrazioni pubbliche, si asseconderebbe una linea interpretativa intrinsecamente non idonea a conseguire la soluzione più economica ed efficiente. Prospettiva questa che confligge con tutto il sistema della normazione positiva, comunitaria e nazionale, in materia di appalti, sia sopra che sotto soglia.

(2) Giurisprudenza costante. Nella specie peraltro è stato rilevato che la circolare del Ministero dei lavori pubblici n. 4488/UL del 7.10.1996, per l'affidamento degli incarichi di progettazione sotto la soglia comunitaria, introduce il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa quale metodo base cui fare riferimento e dunque conferma, sia pure in via indiretta la correttezza dell'operato dell'Amministrazione comunale.

Con ricorso al TAR - Lombardia, il geometra Antonio Ghelfi ha impugnato le deliberazioni della Giunta comunale di San Damiano al Colle nn.229, 230, 231, 232 del 25 ottobre 1996, che avevano ad oggetto l'affidamento di incarichi professionali per la redazione di progetti preliminari, definitivi ed esecutivi di lavori da eseguirsi nel territorio del Comune.

Per l'affidamento degli incarichi il Comune aveva utilizzato lo schema procedurale previsto dai commi 11 e 12 dell'art. 17 della legge 11 febbraio 1994, n. 109, come modificato dalla legge n. 216 del 1994, trattandosi dell'affidamento di incarichi di progettazione di importo inferiore alla soglia comunitaria di 200.000 ECU. L'amministrazione aveva provveduto alla pubblicazione di apposito avviso all'Albo pretorio del Comune di San Damiano al Colle e di alcuni Comuni viciniori, in conformità a quanto stabilito con precedenti deliberazioni comunali.

Le domande, corredate da specifiche offerte economiche per ogni incarico e dai curricula dei professionisti partecipanti alla procedura selettiva, erano state oggetto di specifica valutazione da parte della Giunta, a seguito della quale il ricorrente in primo grado, ora appellante, non risultava affidatario di alcun incarico.

La domanda incidentale di sospensione dei provvedimenti impugnati veniva accolta in primo grado e annullata da questo Collegio. Nel merito il TAR respingeva il ricorso preposto da Ghelfi. Avverso tale sentenza veniva proposto il presente appello con richiesta di sospensione dell'efficacia. L'istanza di sospensione veniva respinta nella Camera di Consiglio del 2.2 1999.

Nell'udienza del 3 aprile 2001, l'appello è stato trattenuto per la decisione.

La questione di diritto su cui si fonda l'appello è l'applicazione dell'art. 17 della legge n.109 del 1994. Il comma 11 di tale articolo faceva rinvio al regolamento previsto dall'art. 3 della stessa legge, per la definizione delle modalità di aggiudicazione per gli affidamenti di incarichi di progettazione sotto la soglia comunitaria, contemperando i principi generali della trasparenza e del buon andamento dell'azione amministrativa con l'esigenza di garantire la proporzionalità tra le modalità procedurali ed il corrispettivo dell'incarico. Il comma 12 stabiliva che al di sotto della soglia comunitaria le stazioni appaltanti dovessero in ogni caso dare adeguata pubblicità agli incarichi da affidare, aggiungendo che fino all'entrata in vigore del regolamento prima richiamato l'affidamento degli incarichi dovesse avvenire sulla base dei curricula presentati dai progettisti. Va ricordato che all'epoca degli affidamenti in questione, il regolamento richiamato dall'art. 17 non era stato ancora emanato.

Ora secondo l'appellante l'amministrazione comunale avrebbe dovuto affidare gli incarichi facendo esclusivo riferimento alla valutazione comparativa dei soli curricula, senza tenere conto delle valutazioni economiche collegate ai diversi progetti presentati.

Il giudice di primo grado ha deciso sulla base di una interpretazione più ampia e sistematica della norma in esame: in sostanza, in accordo anche con il principio costituzionale di buon andamento dell'attività amministrativa e con l'esigenza di garantire la massima apertura concorrenziale delle gare ad evidenza pubblica, ha ritenuto che, tenendo conto delle finalità della disciplina in questione, la disposizione va riferita "all'insieme di tutti gli elementi, tecnici ed economici sulla cui base effettuare la valutazione della migliore offerta". La legge fa riferimento all'affidamento degli incarichi sulla base dei curricula, nel senso che il processo di valutazione comparativa delle offerte di incarico, in precedenza adeguatamente pubblicizzate, deve prendere le mosse dalla verifica, attraverso i curricula, del possesso di una adeguata e sicura capacità professionale; ciò tuttavia non impone alla stazione appaltante di procedere attribuendo un rilievo esclusivo e comunque determinante alla valutazione dei curricula; partendo da questi ultimi, dopo essersi garantita l'esistenza documentata di condizioni di sicurezza e capacità professionale, la stazione appaltante può ben tenere conto, proprio per perseguire l'economicità dell'azione amministrativa, del quadro delle condizioni economiche proposte dai professionisti.

Al riguardo va aggiunto che nell'avviso di selezione informale, procedura questa certamente meno rigida e più flessibile di una gara in senso tecnico, e nella quale il profilo fiduciario assume un rilievo specifico, l'amministrazione aveva fatto esplicito riferimento, oltre ai curricula, all'indicazione del tempo massimo per l'espletamento di ciascun incarico, al ribasso percentuale da applicarsi alle tariffe professionali in vigore, alla percentuale del rimborso spese, alla modalità di pagamento dei compensi.

L'avviso dunque costruisce un percorso valutativo che, partendo dai curricula, consentisse di ponderare al meglio l'interesse pubblico. Diversamente ragionando, ove cioè si attribuisse ai curricula una connotazione meccanicamente e rigidamente vincolante delle scelte delle amministrazioni pubbliche, si asseconderebbe una linea interpretativa intrinsecamente non idonea a conseguire la soluzione più economica ed efficiente. Prospettiva questa che confligge con tutto il sistema della normazione positiva, comunitaria e nazionale, in materia di appalti, sia sopra che sotto soglia.

Il percorso valutativo delle scelte operate dall'amministrazione è reso esplicito nelle motivazioni dei provvedimenti di incarico, dove vengono richiamati i profili professionali dedotti dai curricula e le condizioni economiche offerte dai partecipanti alla selezione informale.

In questo senso, la relazione del segretario generale è certamente un elemento istruttorio e preparatorio, ma non assume, neppure alla luce delle specifiche previsioni dell'avviso di selezione, un ruolo vincolante; né potrebbe essere diversamente considerando la struttura funzionale di queste modalità di selezione, nelle quali la valutazione della soluzione più economica ed efficiente tra quella consentite dalla legge, spetta alla Giunta comunale, nell'esercizio di un potere discrezionale la cui ragionevolezza e proporzionalità è pienamente controllabile, nel caso in esame, attraverso la ricostruzione dei presupposti di fatti e delle ragioni di diritto dedotte nella motivazione dei provvedimenti.

Infine, per quanto attiene al vizio sintomatico di violazione di circolare occorre rilevare:

- che la pubblica amministrazione può in via generale discostarsi dalle indicazioni contenute in una circolare, motivando adeguatamente tale scelta sulla base della concreta e specifica conformazione che si ritiene conveniente debba assumere la cura del pubblico interesse;

- che nel caso specifico la invocata circolare del Ministero dei lavori pubblici è posteriore alla data di assunzione delle deliberazioni in contestazione;

- che comunque la richiamata circolare del Ministero dei lavori pubblici n. 4488/UL del 7.10.1996, introduce il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa quale metodo base cui fare riferimento e dunque conferma, sia pure in via indiretta la correttezza dell'operato dell'Amministrazione comunale.

In via conclusiva, la sentenza appellata è corretta e l'appello risulta infondato e pertanto deve essere respinto. Le spese del presente grado di giudizio sono poste a carico della parte soccombente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge l'appello.

Condanna l'appellante al pagamento delle spese dell'appello, liquidate nella misura di lire 4.000.000 (quattro milioni).

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 3 aprile 2001, dal Consiglio di Stato in sezione giurisdizionale (sezione quinta), riunito in Camera di Consiglio con l'intervento dei seguenti Magistrati:

Salvatore Rosa Presidente

Pier Giorgio Trovato Consigliere

Corrado Allegretta Consigliere

Claudio Marchitiello Consigliere

Paolo De Ioanna Consigliere estensore

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

f.to Paolo De Ioanna f.to Salvatore Rosa

DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 20 agosto 2001.