CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - Sentenza 3 marzo 2001 n. 1222 - Pres. Quaranta, Est. Trovato - Cave Teghil s.n.c. (Avv.ti Nanut e Del vecchio) c. Comune di Teor (n.c.), Regione Friuli Venezia Giulia (Avv. Fusco) e Cave Buttò s.r.l. (Avv.ti Corbo e Persello) - (conferma T.A.R. Friuli Venezia Giulia 20 febbraio 1995 n. 57).

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(1) Come lealmente si dà atto nella motivazione della sentenza in rassegna, l'orientamento della giurisprudenza del Consiglio di Stato in materia è stato oscillante. Secondo alcuni orientamenti è stata ritenuta sufficiente la chiusura della busta contenente l'offerta, comunque effettuata, almeno nei casi in cui la autenticità della provenienza sia comunque assicurata dalle firme apposte sui lembi dai rappresentanti della ditta offerente o da altri adeguati accorgimenti (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 10 giugno 1998, n. 937). Secondo altri orientamenti, più rigorosi, è richiesta l'apposizione di un vero e proprio sigillo, al quale la normativa di settore affida la garanzia di autenticità della provenienza (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 18 novembre 1982, n. 794; Sez. V, 20 novembre 1996, ord. n. 2291).

La Sez. V, con la sentenza in rassegna, ha ritenuto che quest'ultimo indirizzo doveva trovare applicazione nel caso di specie, tenuto conto di quanto prescritto nel bando e nella lettera di invito alla gara, secondo i quali la busta con l'offerta doveva essere "debitamente sigillata con ceralacca e controfirmata sui lembi di chiusura" e che la mancanza di tali elementi era "causa di esclusione dalla gara". Era evidente infatti che, in tale ipotesi, l'Amministrazione, a pena di esclusione, aveva imposto alle ditte entrambe le garanzie (sigillatura e controfirma).

F A T T O

1. Con deliberazione n.128, in data 24 maggio 1994, la Giunta municipale di Teor approvò il verbale di licitazione privata tenutasi il giorno 3 maggio 1994 per l'appalto della gestione e del completamento di discarica inerti di II categoria, tipo A e aggiudicò l'appalto alla associazione di imprese Cave Teghil s.n.c. e Collini s.r.l. Scavi e Calcestruzzi.

Nella motivazione della delibera si rilevava un vizio di ammissione della aggiudicataria (per mancato possesso di sufficiente iscrizione all'Albo nazionale costruttori), che si riteneva però sanato, anche in considerazione della vantaggiosità dell'offerta, perchè la ditta, pur individualmente invitata, aveva presentato offerta in associazione temporanea di imprese con la società Collini.

Veniva però contestualmente richiesto il preventivo esame da parte del Comitato regionale territoriale di controllo (C.R.T.C.) di Udine, ai sensi dell'art.34 della l.r. n.49/1991, "al fine di consentire un più approfondito esame dell'essenzialità del vizio di ammissione che risulterebbe sanata nelle modalità sopra indicate e al fine di salvaguardare il diritto all'aggiudicazione agli altri concorrenti in base alla graduatoria di gara".

Il C.R.T.C., con atto n.38087/A in data 30 giugno 1994, annullava la delibera giuntale sui rilievi che:

- con essa si era "inteso affidare in appalto la gestione e completamento della discarica di inerti di II categoria tipo A, a ditta priva di idonea iscrizione all'A.N.C.";

- "l'offerta della ditta stessa, inoltre, era contenuta in busta chiusa con ceralacca ma priva di sigillo";

- la delibera era quindi illegittima per violazione del d.lgs. n.406/1991 e dell'art.75 r.d. n.827/1924.

L'amministrazione comunale di conseguenza aggiudicava l'appalto alla seconda classificata, la società Cave Buttò (delibera giuntale n.169, in data 4 luglio 1994, che recepiva l'atto n.38087/A in data 30 giugno 1994 del C.R.T.C., escludendo l'ATI Teghil).

Con due distinti ricorsi al TAR Friuli Venezia Giulia (n.770/1994 e n.771/1994), la società Cave Teghil impugnava rispettivamente l'atto negativo di controllo e l'aggiudicazione alla società Cave Buttò.

Si costituivano le Amministrazioni e la controinteressata.

Il TAR, riuniti i due ricorsi, li respingeva, ritenendo corretta la esclusione dalla gara dell'A.T.I. Cave Teghil s.n.c. e Collini s.r.l. Scavi e Calcestruzzi, in quanto l'offerta era stata presentata in busta chiusa con ceralacca, ma non recante il sigillo prescritto a pena di esclusione dell'offerta. Il TAR assorbiva di conseguenza ogni ulteriore questione prospettata nei due ricorsi.

La sentenza (n. 57, in data 19 gennaio 1995) è stata appellata dalla società Cave Teghil, che ha censurato le argomentazioni reiettive del TAR e ha di conseguenza riproposto i motivi assorbiti.

Si sono costituite in giudizio la Regione autonoma Friuli Venezia Giulia e la Cave Buttò s.r.l., che hanno puntulamente controdedotto ai motivi d'appello.

Alla pubblica udienza del 16 gennaio 2001 il ricorso è passato in decisione.

D I R I T T O

1. L'appello è infondato.

Oggetto del contendere è anzitutto l'atto n.38087/A in data 30 giugno 1994, con il quale il Comitato regionale territoriale di controllo (C.R.T.C.) di Udine ha annullato la deliberazione n.128, in data 24 maggio 1994, della Giunta municipale di Teor.

Con tale deliberazione era stato approvato il verbale di licitazione privata, tenutasi il giorno 3 maggio 1994, per l'appalto della gestione e del completamento di discarica inerti di II categoria, tipo A e era stato aggiudicato l'appalto alla associazione di imprese Cave Teghil s.n.c. e Collini s.r.l. Scavi e Calcestruzzi.

L'annullamento in sede di controllo si fonda sui seguenti rilievi che:

a)- con essa si era "inteso affidare in appalto la gestione e completamento della discarica di inerti di II categoria tipo A, a ditta priva di idonea iscrizione all'A.N.C.";

b)- "l'offerta della ditta stessa, inoltre, era contenuta in busta chiusa con ceralacca ma priva di sigillo";

c)- la delibera era quindi illegittima per violazione del d.lgs. n.406/1991 e dell'art.75 r.d. n.827/1924.

Nella sentenza appellata del TAR Friuli Venezia Giulia è stato ritenuto sufficiente a sorreggere l'atto negativo di controllo il richiamo al difetto di sigillatura della offerta della ATI Cave Teghil (in violazione dell'art.75 del r.d. n.827/1924) e, ritenuti sul punto infondato il motivo del ricorso n.770/1994 proposto dall'ATI interessata, sono stati respinti sia il cennato ricorso sia il successivo ricorso n.771/1994 diretto contro la conseguente aggiudicazione alla società Cave Buttò.

2. La pronuncia del TAR è condivisibile.

La questione della sigillatura delle offerte, nelle gare d'appalto di lavori pubblici (ai sensi dell'art.75 del r.d. n.827/1924, richiamato nell'atto in vertenza) è oggetto di indirizzi oscillanti nella giurisprudenza amministrativa.

In alcuni orientamenti viene ritenuta sufficiente una chiusura della busta contenente l'offerta, comunque effettuata, almeno nei casi in cui la autenticità della provenienza sia comunque assicurata dalle firme apposte sui lembi dai rappresentanti della ditta offerente o da altri adeguati accorgimenti (cfr. C.S., VI, 10 giugno 1998, n.937). In altri orientamenti più rigorosi è richiesta l'apposizione di un vero e proprio sigillo, al quale la normativa di settore affida la garanzia di autenticità della provenienza (cfr. già C.S., V, 18 novembre 1982, n.794; C.S., V, 20 novembre 1996, ord. n.2291).

Ritiene il Collegio che quest'ultimo indirizzo trovi applicazione nel caso di specie, anche in relazione a quanto prescritto nel bando e nella lettera di invito alla gara.

In tali atti era precisato che la busta con l'offerta doveva essere "debitamente sigillata con ceralacca e controfirmata sui lembi di chiusura" e che la mancanza di tali elementi era "causa di esclusione dalla gara".

E' evidente, che l'Amministrazione, a pena di nullità, aveva imposto alle ditte entrambe le garanzie (sigillatura e controfirma). Per dato letterale inequivocabile, la sigillatura con ceralacca comporta poi non solo la chiusura della busta con ceralacca, ma anche l'apposizione sulla ceralacca di un segno, in lettere, cifre, stemmi ecc. che sia utile ad garantire la provenienza della busta.

Come esattamente rilevato dal TAR, il sigillo costituisce una ulteriore garanzia dell'autenticità della provenienza della busta e del suo contenuto, rispetto a quella rappresentata dalla controfirma sui lembi, e il livello di tale garanzia diminuisce ove si adotti uno solo (controfirma) dei due cennati accorgimenti (controfirma e sigillo con impronta) atti ad evitare manomissioni o sostituzioni delle buste.

Tale conclusione appare coerente con l'art.75 r.d. n.827/1924, richiamato nell'atto in vertenza, che prevede l'invio delle offerte «in piego sigillato».

Non ha infine alcuna rilevanza la circostanza dedotta dall'appellante secondo cui lo stesso Comune, nella delibera giuntale 24 maggio 1994, n.128 (originaria aggiudicazione alla ATI Teghil) aveva espressamente affermato che "la lettera di invito e le norme integrative al bando non prevedono per la sigillatura delle buste l'apposizione del sigillo identificativo della ditta..".

L'affermazione non ha alcuna attitudine a vincolare l'interpretazione del bando di gara e della lettera di invito e non è stata condivisa dall'organo di controllo, con motivazione ritenuta come detto esatta dal Collegio.

3. Esattamente il TAR, con la sentenza appellata, ha poi ritenuto che la rilevata inammissibilità della offerta della ATI Teghil, comportasse:

- la reiezione del ricorso n.770/1994, sul rilievo che l'atto negativo di controllo (atto n.38087/A in data 30 giugno 1994) era autonomamente sorretto dal cennato rilievo;

- la reiezione anche del ricorso n.771/1994 diretto contro la successiva aggiudicazione alla società Cave Buttò, che è conseguente alla esclusione della ATI Teghil, in particolare per il cennato vizio di sigillatura dell'offerta (delibera giuntale n.169, in data 4 luglio 1994, che recepiva l'atto n.38087/A in data 30 giugno 1994 del C.R.T.C., escludendo l'ATI Teghil).

Sulla correttezza delle conseguenze processuali che il TAR ha tratto dalla rilevata inammissibilità dell'offerta dell'ATI Teghil per difetto di sigillatura, l'appellante, d'altra parte non svolge alcuna adeguata censura, limitandosi a riproporre i motivi dei ricorsi in primo grado.

4 . Per le ragioni che precedono l'appello va respinto.

Sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di questo grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione V), definitivamente pronunciando sull'appello in epigrafe, lo respinge.

Compensa le spese del secondo grado di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 16 gennaio 2001 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sez.V) riunito in camera di consiglio con l'intervento dei signori:

Quaranta Alfonso Presidente

Baccarini Stefano Consigliere

Trovato Pier Giorgio Consigliere estensore

D'Agostino Filoreto Consigliere

Marchitiello Claudio Consigliere

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

F.to Pier Giorgio Trovato F.to Alfonso Quaranta

Depositata il 3 marzo 2001.