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CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - Sentenza 15 febbraio 2001 n. 790 - Pres. Rosa, Est. Buonvino - Zambon Group S.p.a. (Avv.ti U. Ferrari, P.G. Torrani ed E. Romano) c. Comune di Bresso (Avv. G. Minieri) - (conferma TAR Lombardia-Milano, Sez. II, 2 maggio 1994, n. 281).

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(1) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 16 maggio 1989, n. 291.

(2) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 4 agosto 2000, n. 4295.

(3) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 6 aprile 1991, n. 446; Ad. plen., 6 ottobre 1992 n. 12; Sez. IV, 9 novembre 1993 n. 37; Sez. V, 1° febbraio 1995, n.162.

(4) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 7 ottobre 1985, n. 308; 7 maggio 1991, n. 712; 22 aprile 1992, n. 351; n.162/1995 cit.

(5) Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 22 aprile 1992 n. 351 cit..

1) - Con il ricorso di primo grado era impugnato il provvedimento 22 settembre 1988, n. 9213/88, con il quale il Sindaco del Comune di Bresso aveva denegato il rilascio di concessione edilizia richiesta con istanza del 29 luglio 1988, relativa alla realizzazione di un centro di ricerca farmaceutica applicata, da edificarsi su di un'area di proprietà della società ricorrente, con superficie di mq 45.197, vincolata ad attrezzature pubbliche e collettive dal p.r.g. approvato in 24 ottobre 1974.

Secondo l'originaria ricorrente, poiché detto vincolo era da ritenersi scaduto ai sensi dell'art. 2, comma primo, della legge n. 1187/1968, non avrebbe potuto essere legittimamente rigettata la propria istanza edificatoria, formulata nel rispetto della disciplina delle c.dd. "zone bianche" di cui all'art. 4, ultimo comma, della legge n. 10/1977.

Il diniego di concessione poggiava su una serie di considerazioni, tutte contestate dall'odierna appellante.

2) - Il TAR, dopo avere accolto il primo motivo di ricorso (con il quale il provvedimento impugnato era censurato nella parte in cui il Comune negava la decadenza stessa del vincolo), rigettava il ricorso avendo ritenuto che la situazione dell'area della ricorrente che, a seguito della decadenza del vincolo, non risultava, allo stato, più interessata da pianificazione urbanistica, continuava ad essere quella di un'area che, all'interno di uno strumento urbanistico vigente, era priva di destinazione funzionale e la cui disciplina era da ritenersi, quindi, dettata dall'art. 49, lett. a), della LR n.51/1975, che non consentiva comunque la realizzazione di insediamenti produttivi; al contrario, non poteva trovare applicazione la disciplina - invocata nelle sue difese dalla stessa ricorrente - di cui alla lettera d) del medesimo art. 49.

Il ricorso era, quindi, respinto, ma con l'avvertenza che la definizione del giudizio avveniva nell'ambito dei poteri di accertamento propri della giurisdizione esclusiva devoluta al GA dall'art. 16 della legge n.10/1977 (tale precisazione era, dai primi giudici, ritenuta opportuna in quanto nel provvedimento impugnato non vi era alcun riferimento all'art. 49, lett. a), della LR n. 51/1975, che non consentiva il rilascio della richiesta concessione; situazione, questa, che giustificava anche l'assorbimento degli ulteriori motivi di ricorso).

3) - Con il primo motivo d'appello censura, l'appellante, il fatto che il TAR (nel ritenere applicabile, nella specie, il disposto di cui all'art. 16 della legge n.10/1977) si sia ritenuto legittimato a definire la controversia invocando una disposizione legislativa (art. 49 della LR n.51/1975) diversa da quella supposta dal provvedimento impugnato (art. 4 della legge n. 10/1977); né il TAR avrebbe potuto richiamarsi alla ritenuta giurisdizione esclusiva di cui al citato art. 16, poiché tale norma non condurrebbe ad una ipotesi di giurisdizione esclusiva di merito per quanto riguarda la competenza sul rilascio o diniego della concessione edilizia.

In ogni caso, sempre secondo l'appellante, la norma indicata dal TAR non sarebbe affatto di ostacolo, se correttamente interpretata, al rilascio del richiesto titolo edificatorio.

L'appellante ripropone, poi, gli altri motivi del ricorso di primo grado, assorbiti dal TAR, e chiede che, in accoglimento dell'originario ricorso e dell'appello, venga annullato il provvedimento di diniego oggetto di impugnativa.

Il Comune appellato insiste, nelle proprie difese, per il rigetto dell'appello perché infondato.

Con memoria conclusionale la Società appellante ribadisce le proprie tesi difensive.

1) - Si duole l'appellante del fatto che il TAR, invocando l'applicabilità, nella specie, dei poteri di accertamento propri della giurisdizione esclusiva devoluta al GA dall'art. 16 della legge n.10/1977, abbia respinto l'originario ricorso rifacendosi a considerazioni che l'Amministrazione non aveva posto a fondamento della propria determinazione negativa; secondo l'appellante tale norma non condurrebbe ad una ipotesi di giurisdizione esclusiva di merito per quanto riguarda la competenza sul rilascio o diniego della concessione edilizia.

La censura è fondata.

L'art. 16 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, prevede che "i ricorsi giurisdizionali contro il provvedimento con il quale la concessione viene data o negata nonché contro la determinazione e la liquidazione del contributo e delle sanzioni previste dagli artt. 15 e 18 sono devoluti alla competenza dei tribunali amministrativi regionali".

Tale norma devolve, peraltro, al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva solo in relazione a quelle determinazioni amministrative che incidono su diritti soggettivi e, in particolare, su quelle relative alla determinazione dei contributi di costruzione o urbanizzazione; in particolare, è stato ritenuto che la norma in questione configura un'ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di contributi di concessione edilizia, sicché, qualora, ad esempio, il concessionario contesti l'appartenenza stessa del potere impositivo in capo all'Amministrazione, sostenendo, ad esempio, di avere diritto alla esenzione, la situazione dedotta è di diritto soggettivo ed è quindi azionabile nel termine di prescrizione; qualora invece il concessionario contesti il corretto esercizio del potere stesso la situazione dedotta è di interesse legittimo ed è quindi azionabile nel termine di decadenza (cfr. Sez. V, n. 291 del 16-05-1989).

Quando il giudizio attiene, dunque, all'apprezzamento della legittimità dell'azione amministrativa in merito al rilascio o meno del titolo edificatorio, si rientra, allora, nella normale giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo, che si muove su di un piano esclusivamente impugnatorio; con la conseguenza che le censure che investono i motivi posti dall'Amministrazione a fondamento del provvedimento stesso non possono essere, per così dire, sostituiti dal giudice amministrativo con altre argomentazioni che non si rinvengono nel provvedimento stesso e che l'Amministrazione non ha fatto proprie.

Con la conseguenza che, se i motivi posti dalla PA a fondamento del rigetto del titolo concessorio si dovessero rivelare illegittimi, l'eventuale annullamento del diniego da parte del GA adito non inibisce all'amministrazione di reiterare il provvedimento stesso sulla base di una diversa e corretta motivazione; ma questa non può essere "prestata" dal giudice all'Amministrazione in sede di impugnazione dell'originario provvedimento negativo, in quanto, altrimenti, verrebbe ad assegnarsi al giudice stesso la facoltà di integrare o modificare in misura determinante la motivazioni poste dalla PA a base delle proprie scelte e, quindi, porsi alla stregua di un organo di amministrazione attiva.

Ne consegue che la legittimità del provvedimento nella specie impugnato con il ricorso di primo grado può essere verificata avendo come parametro di riferimento solo le ragioni reiettive addotte in concreto dall'Amministrazione, mentre non può tenersi conto di altre e diverse considerazioni che nel provvedimento stesso non hanno trovato alcuno spazio; e, in particolare, quella del contrasto del progetto con il disposto di cui all'art. 49, lett.a), della LR n.51/1975; vero che si tratta di disciplina regionale astrattamente applicabile, secondo quanto previsto dall'art. 4, ultimo comma della legge n. 10 del 1977, invocato dall'originaria ricorrente; ma tale disciplina regionale non risulta specificamente invocata dal Comune di Bresso, che fa riferimento alla legge urbanistica regionale solo al punto 5) del proprio provvedimento, in relazione all'asserita violazione dell'art. 22 della legge stessa.

Donde la fondatezza della censura che investe tale capo della sentenza impugnata, risolutivo per la definizione di quel giudizio.

2) - Non di meno, ad avviso del Collegio, l'originario ricorso - le cui censure, assorbite dal TAR, vengono di seguito esaminate - appare infondato.

Con il primo dei motivi posti a sostegno del rigetto dell'istanza concessoria assume il Comune che l'edificazione sarebbe subordinata all'approvazione preventiva di un piano attuativo; secondo l'appellante tale motivo di diniego sarebbe erroneo in quanto la zona in cui dovrebbe ricadere l'intervento è già sufficientemente urbanizzata; inoltre l'intervento in questione non avrebbe carattere lottizzatorio, risolvendosi in un intervento unitario (realizzazione di un unico edificio, di circa mc. 67.000, da destinarsi a nuovo centro di ricerca farmaceutica applicata e relativi accessori, da realizzarsi nel rispetto dei limiti volumetrici stabiliti, per gli impianti produttivi, dall'art. 4 della legge n. 10 del 1977, secondo cui - ultimo comma, lett. c - le superfici coperte degli edifici o dei complessi produttivi non possono superare un decimo dell'area di proprietà); sicché dovrebbe escludersi l'esigenza di qualsiasi strumento di attuazione.

La censura non ha pregio; anzitutto va premesso che, quando la natura dell'intervento lo richieda, lo strumento attuativo può rivelarsi necessario anche in caso di realizzazione di opere nelle c.dd. "zone bianche" (anche se da realizzarsi nei circoscritti limiti in esse consentiti); ciò in quanto interventi costruttivi di consistente rilievo, anche se unitari, ben possono richiedere, per la loro complessità e per l'incidenza urbanistica in grado di sviluppare rispetto alla situazione in atto (a seguito, ad esempio, del maggiore assorbimento delle reti elettriche, idriche o del gas o dell'aggravio di quelle fognanti, correlati al maggior carico insediativo umano e tecnologico, all'aumento della circolazione di mezzi leggeri e pesanti etc.) la realizzazione di un apposito strumento attuativo, sia esso di iniziativa pubblica o privata.

La Sezione, del resto, anche recentemente ha affermato (cfr. 4 agosto 2000, n. 4295) che le opere di urbanizzazione sono opere che trascendono le dimensioni del singolo lotto edificabile, per cui la loro pianificazione è effettuabile soltanto con uno strumento urbanistico attuativo; e che l'ipotesi di piani regolatori che - come nella specie- abbiano perduto in parte la loro efficacia, è da considerare prossima a quella dei piani che comprendono ab origine "zone bianche", piuttosto che a quella dei piani regolatori inesistenti; con la conseguenza che il venire meno dell'efficacia di una specifica destinazione non può equivalere alla totale inesistenza del piano urbanistico generale e che l'autorità comunale preposta non può limitarsi al controllo degli standards di cui all'art. 41 quinquies della LU n. 1150/1942 e all'art. 4 della legge n. 10/1977, perché la concessione è in ogni caso subordinata alla esistenza delle opere di urbanizzazione o alla previsione comunale della loro realizzazione entro un triennio o all'impegno del privato di costruirle insieme all'opera in progetto (art. 10 della legge n. 765/1967).

E che il piano di lottizzazione possa rivelarsi necessario anche con riguardo ad edifici singoli è stato affermato a più riprese dalla giurisprudenza di questo Consiglio (cfr., tra le altre, Sez. V, 6 aprile 1991, n. 446; Ad. plen., 6 ottobre 1992 n. 12; Sez. IV, 9 novembre 1993 n. 37; Sez. V, 1° febbraio 1995, n.162); secondo cui, inoltre, la fattispecie lottizzatoria, se esula dalle situazioni di zone completamente urbanizzate, sussiste, invece, non soltanto nelle ipotesi estreme di zone assolutamente inedificate, ma anche in quelle, intermedie, di zone parzialmente urbanizzate, nelle quali si configuri un'esigenza di raccordo col preesistente aggregato abitativo e di potenziamento delle opere di urbanizzazione (cfr. Cons. Stato, V, 7 ottobre 1985, n. 308; 7 maggio 1991, n. 712; 22 aprile 1992, n. 351; n.162/1995 cit.); sul punto la Sezione ha anche più volte sottolineato che per escludere la lottizzazione deve essere verificata una situazione di pressoché completa e razionale edificazione della zona tale da rendere del tutto superfluo un piano attuativo (Cons. Stato, V, 22 aprile 1992 n. 351 cit.).

Ebbene, l'intervento in parola, sebbene unitario, sarebbe in grado di svilupparsi su di una superficie considerevole (mq. 4.500 circa di edificazione) e con volumetria - già sopra indicata, di circa mc. 67.000, che tiene conto, peraltro, solo dei volumi fuori terra, cui si aggiungono circa mc. 14.000 di opere interrate - del pari rilevante.

Per le sue dimensioni, quindi, si tratta di un insediamento in grado di spostare, sull'area di proprietà della ricorrente, un elevato numero di lavoratori, tecnici, funzionari, ospiti etc., con gli aggravi di traffico e di maggiore assorbimento e aggravamento per i servizi di cui si è detto; tanto è dimostrato, del resto, dall'area destinata a parcheggio (3682mq) che consente di veicolare giornalmente, nell'area stessa, un considerevole numero di automezzi, anche pesanti.

Era, quindi, onere dell'impresa richiedente documentare, fin dall'istanza di concessione edilizia, la sussistenza di opere di urbanizzazione primaria e secondaria già di per sé sufficienti o, se insufficienti, la medesima avrebbe dovuto indicare di quali opere intendeva farsi direttamente carico, corredando il progetto di una specifica analisi in tal senso.

Ciò non risulta che essa abbia fatto; la documentazione prodotta in giudizio non evidenzia, infatti, la redazione e produzione di alcun concreto studio o proposta puntuale nei sensi anzidetti; e anche sul piano processuale, al di là di generiche affermazioni di parte, non viene in alcun modo documentata la sussistenza certa, all'epoca, di opere di urbanizzazione primaria e secondaria sufficienti ed adeguate funzionalmente all'intervento produttivo che si intendeva realizzare. Le fotografie prodotte documentano soltanto la presenza, a margine di un'ampia area inedificata, di taluni edifici e di una strada e sono, quindi, inadeguate allo scopo di dare conto della presenza di valide e idonee opere di urbanizzazione delle quali l'area di specie sarebbe stata in grado di fruire.

L'appellante, del resto, non lamenta il difetto di motivazione in merito alla insussistenza o insufficienza delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, tali da inibire, al momento della pronuncia del diniego, l'edificabilità dell'area; assume, per contro, ma solo in giudizio, l'esistenza e piena sufficienza delle opere stesse; ma in tal senso le allegazioni qui addotte, per quanto detto, non appaiono sufficienti a supportare la doglianza in esame.

Correttamente, quindi, tenuto conto della portata dell'intervento in questione e della mancata, puntuale documentazione in merito alla sufficienza delle opere di urbanizzazione e/o alla possibile integrazione, da parte privata, di quelle eventualmente mancanti, è stata respinta l'istanza edificatoria, la stessa potendo tenere conto solo di quanto in concreto in essa addotto e documentato.

Tanto sarebbe già sufficiente per il rigetto dell'originario ricorso.

3) - Per ragioni analoghe a quelle ora dette, il ricorso appare infondato, però, anche con riguardo ad un'altra delle motivazioni addotte a sostegno del diniego.

Il progetto, in particolare, secondo l'Amministrazione appellata, non rispetterebbe né gli standards urbanistici sui parcheggi pubblici di cui all'art. 22 della LR n. 51/1975, né l'art. 41sexies L.U. sui parcheggi privati.

Per l'appellante la decadenza dei vincoli imposti dallo strumento urbanistico farebbe venire meno l'esigenza stessa di rispettare gli standards relativi ai parcheggi pubblici di cui al citato art. 22; ciò in quanto tale norma preciserebbe in modo inequivocabile che il suo ambito di applicazione riguarda esclusivamente gli strumenti urbanistici comunali e non anche i progetti di singoli edifici; con la conseguenza che avrebbe potuto trovare applicazione, nella specie, solo la disciplina di cui al citato art. 41sexies sui parcheggi privati che, nella specie, contrariamente a quanto sostenuto dal Comune, sarebbe stata rispettata; mentre illegittimamente la PA avrebbe tenuto conto, nei propri calcoli svolti con riguardo all'ipotesi subordinata di applicabilità di tale ultima norma, anche della volumetria interrata.

Sennonché, sotto il primo profilo, deve ritenersi che le esigenze generali di programmazione del territorio non vengono del tutto meno quando la destinazione originaria assegnata ad una determinata zona dal piano regolatore si converta in una sostanziale destinazione a "zona bianca" a seguito della decadenza del vincolo urbanistico.

Come si è visto sopra, anche per edifici unitari, ma di impatto urbanistico elevato, quale quello di cui si discute, l'esigenza di assicurare il rispetto degli standards urbanistici rimane ferma; e ferma deve rimanere, quindi, l'esigenza di assicurare, anche nel caso in esame, il rispetto delle disciplina normativa urbanistica di livello regionale, secondo quanto previsto dall'ultimo comma dell'art. 4 della legge n. 10/1977, invocato, come si è già visto, dall'impresa interessata.

Ebbene, questa non ha dimostrato che i limiti di cui al ripetuto art. 22 della legge urbanistica regionale siano stati rispettati in sede progettuale; al contrario, afferma che sarebbero stati rispettati soltanto i più favorevoli - per la medesima - limiti di cui all'art. 41 sexies della LU. n. 1150/1942; donde l'infondatezza della censura.

Ma, passando al secondo dei detti profili di doglianza, anche i limiti contenuti nella norma da ultimo citata, a ben vedere, non risultano rispettati.

Qualora, infatti, le volumetrie interrate si prestino allo svolgimento delle stesse attività produttive connaturate all'intervento che si va a realizzare, anche esse sono in grado, in quanto utilizzabili agli stessi fini, di ingenerare un aggravio dell'insediamento antropico, ancorché fluttuante; con la conseguenza che le aree di parcheggio vanno realizzate tenendo conto anche di quei volumi interrati che si pongono a servizio dell'attività produttiva, nei quali questa può essere svolta o che, comunque, consentano di perfezionarne il ciclo produttivo, con esclusione solo dei c.d. volumi tecnici e delle aree interrate eventualmente destinate a parcheggio coperto (altrimenti potrebbero sfuggire al computo delle volumetrie utili ai fini di cui si discute anche interventi di edilizia destinata ad attività produttive di rilevantissima portata).

Ebbene, nella specie i volumi interrati erano destinati, tra l'altro, a laboratorio e magazzino, sicché, almeno per tali parti e in tali limiti, correttamente se ne è tenuto conto ai fini della verifica del rispetto della norma di cui si discute, anche tali ambienti essendo funzionalmente connaturati allo svolgimento dell'attività produttiva, con il conseguente potenziale aggravamento antropico.

4) - L'originario ricorso appare, quindi, infondato e va respinto, con assorbimento delle ulteriori censure; deve, per l'effetto, essere rigettato l'appello in epigrafe e confermata, con diversa motivazione, l'impugnata sentenza.

Le spese del grado possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato, Sezione Quinta, rigetta l'appello in epigrafe.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma il 14 novembre 2000 dal Collegio costituito dai Sigg.ri:

SALVATORE ROSA -Presidente

STEFANO BACCARINI -Consigliere

CORRADO ALLEGRETTA -Consigliere

MARCELLO BORIONI -Consigliere

PAOLO BUONVINO -Consigliere est.

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

F.to Paolo Buovino F.to Salvatore Rosa

Depositata il 15.02.2001.