CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - Sentenza 25 febbraio 2002 n. 1090 - Pres. Varrone, Est. D'Agostino - Amadori (Avv.ti D. e R. De Pretis e Romanelli) c. Comune di Avio (Avv.ti Dragona e Calò) e nei confronti di Pilati (Avv.ti Margoni, Dragona, Calò e Sorrentino) - (annulla T.R.G.A. Trentino Alto Adige - sede di Trento 13 ottobre 2000, n. 395).

4. Elezioni - Impugnative e procedimento - Appello - Termine per appellare - Sentenza TAR - Notificazione - Omissione - Termine semestrale - Osservanza - Necessità - Azione popolare - Pubblicazione all'albo pretorio - Termine di venti giorni - Osservanza - Necessità.

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(1) Cons. Stato, Sez. V, 31 ottobre 2001, n. 5692; Cons. Stato, Sez. V, 12 aprile 2001, n. 2291; Cons. Stato, Sez. V, 29 settembre 1999, n. 1219.

(2) Cons. Stato, Sez. V, 20 dicembre 1996, n. 1578.

* OSSERVAZIONI

La necessità della notificazione, anche nel giudizio sui procedimenti elettorali, è conforme alla logica del processo di parti, il cui cardine normativo è fissato nell'art. 326, c.p.c. e nell'art. 28, c. 2, L. 6 dicembre 1971,n. 1034.La pubblicazione della sentenza TAR presso l'albo pretorio, utile per la decorrenza dei termini di impugnazione, deve riguardare non soltanto la parte dispositiva, ma si deve estendere all'intera decisione, perché risulterebbe irrazionale circoscrivere la possibilità di piena conoscenza dell'atto giurisdizionale proprio per quei soggetti che, pur non essendo stati parti nel giudizio di primo grado, ritengano opportuno dolersi con azione popolare in quanto cittadini elettori.

Per la riforma

della sentenza del;

Visto l'appello con i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Avio e quello del signor Pilati, appellante incidentale;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Vista la decisione interlocutoria n. 5844 del 2001;

Visti gli atti tutti di causa;

Nominato relatore per l'udienza del 22 gennaio 2002 il Consigliere Filoreto D'Agostino e uditi altresì per le parti gli Avv.ti Romanelli, Calò e Sorrentino;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue

Viene in decisione l'appello avverso la decisione in epigrafe indicata con la quale il Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento ha respinto il ricorso proposto dal dottor Amadori diretto all'annullamento dei seguenti atti:

verbale delle operazioni elettorali dell'Ufficio centrale per la votazione di ballottaggio nel Comune di Avio del 29 maggio 2000 e della ivi contenuta proclamazione alla carica di Sindaco del signor Bruno Lino Pilati;

verbale delle operazioni elettorali della Sezione n. 2 e della Sezione n. 3 (Sabbionara) per la votazione di ballottaggio nel Comune di Avio del 29 maggio 2000;

Le parti appellate si sono costituite.

Pur in presenza di un ampio contraddittorio, si rendeva necessario disporre documentazione istruttoria giusta decisione interlocutoria di questa Sezione n. 5844/2001.

Eseguiti gli incombenti, la causa è stata rassegnata in decisione all'udienza del 22 gennaio 2001.

L'appello è fondato, mentre non possono essere accolti gli appelli incidentali.

Delimitazione del thema decidendum.

Prima di esaminare le questioni preliminare e di merito, sembra opportuno alla Sezione circoscrivere il thema decidendum, essendo stati proposti in prime cure e in grado motivi aggiunti, la cui ammissione, nei giudizi elettorali, è peculiarmente subordinata a condizioni speciali (o addirittura eccezionali: C.G.R.S., 27 luglio 2000, n. 357).

La vertenza concerne la votazione di ballottaggio per l'elezione a sindaco del comune di Avio, tenutasi il 29 maggio 2000, nella quale si fronteggiavano l'odierno appellante e l'appellato (nonché appellante incidentale( Lino Bruno Pilati.

Avverso i risultati, che assegnavano la vittoria a quest'ultimo, il dottor Amadori proponeva rimedio giurisdizionale avanti il Tribunale regionale di giustizia amministrativa del Trentino-alto Adige- sede di Trento, articolato in quattro motivi riprodotti nell'atto di appello.

Il signor Pilati, nel costituirsi, controdeduceva e proponeva ricorso incidentale, articolato a sua volta in tre motivi.

Nel corso del processo di primo grado venivano proposti hinc ed inde motivi aggiunti.

In questa sede l'appellante ha riproposto i contenuti di motivo aggiunto come quinto ordine di doglianze e l'appellante incidentale ha esteso le proprie difese anche al motivo aggiunto contenuto in atto del 22 settembre 2000.

Entrambi i motivi aggiunti riguardano schede elettorali rinvenute in sede di verifica elettorale o nell'ambito del verbale delle operazioni di apertura del pacco contenente la documentazione da parte della competente Procura della Repubblica, officiata in base al contegno ritenuto rilevante, del presidente del seggio elettorale n. 2.

Si tratta, pertanto, di ambiti decisori ignorati da entrambe le parti prima della emersione del relativo dato in ambito istruttorio (sia amministrativo sia penale), rispetto ai quali, in precedenza non era stata proposta alcuna autonoma censura, così da far ritenere il motivo aggiunto quale puntualizzazione e specificazione di una doglianza già introdotta nel giudizio (C.G.E.S., 27 luglio 2000, n. 357, C.d.S., V, 3 marzo 1999, n. 225).

E' noto che, nel giudizio elettorale, i motivi aggiunti non sono ammissibili quando, dopo la scadenza del termine di decadenza decorrente dalla proclamazione degli eletti, il ricorrente deduce di aver conosciuto ulteriori vizi delle operazioni elettorali per effetto delle verifiche istruttorie disposte dal giudice amministrativo, poiché in tal modo verrebbe elusa la regola fondamentale riguardante l'immutabilità dei risultati elettorali non tempestivamente impugnati (C.d.S., V, 31 ottobre 2001, n. 5692; V, 12 aprile 2001, n. 2291; V, 29 settembre 1999, n. 1219; V, 4 febbraio 1998, n. 146; V, 30 giugno 1997, n. 768).

Dal thema decidendum vanno pertanto espunti i suindicati motivi aggiunti.

Sulle questioni preliminari di ricevibilità e ammissibilità.

a) Si deduce dalle controparti l'irricevibilità dell'appello, che sarebbe stato notificato dopo il termine stabilito dall'articolo 83/12 del decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570, come sostituito dall'articolo 2 della legge 23 dicembre 1966, n. 1147; l'impugnazione della sentenza sarebbe intervenuta oltre il termine di venti giorni decorrenti dall'ultimo giorno di pubblicazione della parte dispositiva della decisione, affissa nell'albo pretorio del comune di Avio dal 17 ottobre 2000 al 2 novembre 2000.

L'appellante controbatte richiamando l'insegnamento di questa Sezione, contenuto nella pronuncia 8 settembre 1992, n. 764, secondo il quale il termine di venti giorni dalla pubblicazione del dispositivo della sentenza nell'albo pretorio si riferisce, nella materia elettorale, ai soli titolari dell'azione popolare ed ai diretti interessati estranei al giudizio; pertanto, la mancata notificazione della sentenza di primo grado a chi di quel giudizio è stato parte rende applicabile, per la proposizione dell'appello, il termine annuale di decadenza ridotto alla metà.

Le conclusione cui è pervenuta circa dieci anni fa questa Sezione vanno, in questa sede, ribadite.

Va, in primo luogo, precisato che la norma invocata hinc et inde (cioè l'articolo 83/12 del d.P.R. n. 570/1960) è stata modificata, giusta successione delle leggi nel tempo, dall'articolo 29 comma 2 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, che disciplina oggi la fattispecie (C.d.S., V, 5 settembre 1984, n. 675). Il secondo comma dell'articolo 29 appena richiamato distingue, infatti, due diverse modalità di estensione del contenuto della sentenza di prime cure che abbia statuito in materia di operazioni elettorali: la notificazione della decisione per coloro nei confronti dei quali tale adempimento è obbligatorio e la pubblicazione della medesima pronuncia per quindici giorni all'albo pretorio del Comune per gli altri cittadini elettori.

L'articolo 83/12 del d.P.R. n. 570 del 1960 risulta così parzialmente abrogato e modificato sotto due profili:

la pubblicazione, utile per la decorrenza dei termini d'impugnazione, deve riguardare non solo la parte dispositiva, ma deve estendersi all'intera decisione (essendo evidentemente irrazionale restringere la possibilità di piena conoscenza dell'atto proprio per i soggetti che, non essendo parti nel giudizio di primo grado, ritengano di doversi gravare con azione popolare: la pubblicazione del solo dispositivo non consente, invero, la piena conoscenza del provvedimento giurisdizionale, rendendo così perplessa la possibilità per i cittadini elettori di svolgere pieno iure la loro prerogativa);

l'eliminazione dei c.d. diretti interessati dal novero dei soggetti nei cui confronti vale la pubblicazione e non la notificazione della pronuncia.

Alla strega di questo dato, emerge con chiarezza come le due diverse modalità di estensione dei contenuti della sentenza siano preordinate a presidio di diverse esigenze e non possano essere confuse.

La necessità della notificazione risponde alla logica del processo di parti costituite, secondo una accezione generale e coerente al principio dello sviluppo del contraddittorio in ogni fase e stato del giudizio, il cui cardine normativo è fissato nell'articolo 326 del codice di procedura civile oltre che nell'articolo 28, comma secondo della legge 6 dicembre 1971, n. 1034.

La notizia qualificata per pubblicazione assolve al compito di rendere possibile in concreto l'esercizio dell'azione popolare, con specifico riguardo a soggetti che non sono stati parti nel processo (significativamente, infatti, l'articolo 29, comma secondo indicata "gli altri cittadini elettori" come i soggetti nei cui confronti la notizia va estesa).

E' evidente, pertanto, che la pubblicazione della decisione (ammesso in astratto l'avvenuto incombente, posto che le parti appellate insistono nel parlare di pubblicazione di parte dispositiva, non più utile, in virtù del summenzionato articolo 29 c. 2 della legge n. 1034 del 1971, a determinare il perfezionamento) non implicava alcuna decadenza per il dottor Amadori, che ha utilizzato i termini dimidiati previsti dal medesimo articolo 29 della legge istitutiva dei Tar per proporre tempestivo appello avanti questo Consiglio di Stato;

b) gli appellati ripropongono l'eccezione, già svolta in prime cure, di inammissibilità (e/o improcedibilità) del ricorso per non essere stata impugnata la deliberazione del consiglio comunale di Avio 16 giugno 2000, n. 17 di convalida del Sindaco e degli eletti.

Si prospetta, in proposito, la tesi che la proclamazione degli eletti contenuta nel verbale dell'ufficio centrale elettorale avrebbe carattere provvisorio, anche alla stregua di quanto disposto dall'articolo 84 del decreto del presidente della Giunta Regionale del Trentino Alto Adige n. 1/L. del 13 gennaio 1995, contenente il testo unico delle disposizioni in materia

Il quarto comma della disposizione invocata così recita: "La proclamazione ha carattere provvisorio fino a quando il nuovo consiglio comunale non ha adottato le decisioni a norma dell'articolo 94 e viene fatta dopo aver interpellato gli elettori presenti circa l'esistenza di eventuali cause di ineleggibilità a carico degli eletti, dando atto di tale circostanza nel verbale delle operazioni".

La lettura della norma chiaramente identifica la finalità e la ragione della nozione di provvisorietà della proclamazione: si tratta, come è evidente, della prescrizione che impone di considerare abilitato alla funzione l'eletto che non si trovi in condizione di ineleggibilità o incompatibilità.

Ciò si desume dalla interpretazione letterale del precetto, come corroborata dalla disposizione ivi richiamata, cioè l'articolo 94 del medesimo testo unico (che riproduce l'articolo 57 della legge regionale 30 novembre 1994, n. 3), che è del seguente tenore:

"Nella seduta immediatamente successiva alla proclamazione dei risultati e prima di deliberare su qualsiasi altro soggetto, il consiglio comunale provvede alla convalida del sindaco esaminando le condizioni dell'eletto a norma degli articolo 5, 6, 7 e 8. La convalida del sindaco deve aver luogo prima della convalida dei consiglieri comunali. La convalida degli eletti alla carica di consigliere è effettuata dal consiglio comunale esaminando le condizioni degli eletti a norma degli articoli 17, 18, 19, 21 e 22".

La procedura di convalida è ordinata a una valutazione che presuppone la proclamazione degli eletti, ma con una divaricazione logica evidente; essa non riguarda le operazioni elettorali, la il loro risultato sotto il profilo dell'esercizio dello jus in officio, che può essere legittimamente negato a chi si trovi in condizione di ineleggibilità.

La convalida è, per questa ragione, atto non facente parte della serie procedimentale finalizzata a individuare il soggetto che abbia conseguito la vittoria nello scrutinio popolare ma si inserisce piuttosto nell'ambito dello svolgimento delle funzioni in relazione alla ritenuta legittimazione per eleggibilità dell'eletto, con l'effetto che l'eventuale questione di ineleggibilità troverebbe tutela avanti l'A.G.O. (Cass. SS.UU., 24 marzo 1993, n. 3518) e non certo avanti gli organi di Giustizia amministrativa.

E' stata perciò esattamente rilevato da questa Sezione, con decisione 20 dicembre 1996, n. 1578, che la deliberazione comunale di convalida degli eletti è provvedimento ulteriore e successivo alla proclamazione medesima e come l'interesse all'azione sorga con quest'ultima, che pone l'esatta e definitiva posizione di ciascun candidato in esito alla consultazione e non con la convalida, che attiene al concreto esercizio della carica elettiva.

Il primo motivo di appello è senz'altro fondato. La sua disamina, unita alla reiezione dell'appello incidentale, comporta l'assorbimento di tutte le altre censure e la modificazione del risultato a favore dell'appellante.

Si controverte in tema di assegnazione all'appellato di un voto risultante da scheda riportante la croce sul simbolo "Centro Popolare", collegato al candidato sindaco Lino Bruno Pilati e l'indicazione fuori dal riquadro riferito allo stesso del nominativo "Creazzi Tiziano".

Il Tribunale regionale di Giustizia Amministrativa, con la pronuncia impugnata, ha ritenuta l'assegnazione del voto sul rilievo della prevalenza del voto di lista e quindi della preferenza a favore del candidato alla stessa collegato, in conformità al più volte affermato principio del favore per la validità del voto in aderenza alla lettera ed alla ratio dell'art. 76 delle leggi regionali sulla composizione ed elezioni degli organi delle amministrazioni comunali del 13 gennaio 1995, n. 1/L.

Le osservazioni del primo giudice non possono essere condivise: esse mutano da argomenti in sé validi tesi che, combinate in relazione al fatto da giudicare, si rivelano contraddittorie e incoerenti.

La tesi che promana dal principio di favore per la validità del voto si scontra con un rilievo logico assorbente: quel principio può valere fin quando non operino elementi gravi, precisi e concordanti in segno contrario quali quelli specificati dallo stesso articolo 76 richiamato dal T.R.G.A. per motivare la validità del voto in questione. Dispone la richiamata disposizione:

!1. La validità dei voti contenuti nella scheda deve essere ammessa ogni volta che se ne possa desumere la volontà effettiva dell'elettore.

2. Sono nulle le schede:

a) che non siano quelle prescritte dall'articolo 39 o che, essendo sfuggite al controllo durante la votazione, non portino il bollo richiesto dall'articolo 62;

b) quando, pur non esprimendo il voto per alcuna delle liste o per alcuno dei candidati, contengano altre indicazioni.

3. Sono nulli i voti contenuti in schede:

a) che presentino scritture o segni tali da far ritenere, in modo inoppugnabile che l'elettore abbia voluto far riconoscere il proprio voto;

b) nelle quali l'elettore abbia espresso il voto di lista per più contrassegnati;

c) nelle quali l'elettore avvia espresso il voto per più candidati alla carica di sindaco".

Il caso di specie rientra, invero, nel contesto disciplinato dal c. 3 lettera a) del suindicato articolo 76.

Va precisato che, trattandosi di turno elettorale di ballottaggio, la scheda su cui votare era articolata in due riquadri che riportavano rispettivamente i nominativi dei due candidati unitamente ai contrassegni delle liste collegate. L'espressione del voto era affidata a un segno opposto nel riquadro del candidato prescelto.

E', per contro, scaduto che tale manifestazione di volontà sia stata, per dir così, rinforzata dalla indicazione di un nominativo diverso dal candidato sindaco, cioè di un estraneo a quella fase elettorale.

Il fatto può trovare spiegazione in due diverse ragioni:

la radicata e radicale ignoranza dell'elettore, che non ha percepito il senso della manifestazione di voto;

l'obliqua volontà dell'elettore di tracciare, con l'indicazione del soggetto estraneo alla contesa, un messaggio significante e, per questo, riconoscibile.

In entrambe queste ipotesi, tuttavia, non è data facoltà di ricostruire l'effettiva volontà dell'elettore, attesa la necessaria segretezza che accompagna l'esercizio del diritto di voto.

L'interpretazione è affidata, a questa stregua, al dato obiettivo della rilevanza esterna dei contenuti. Quest'ultima conduce a dare rilievo e spessore alla traccia del nominativo estraneo alla contesa come messaggio significante; ogni altra ipotesi finirebbe per impingere nella tematica dell'effettiva volontà di voto, il cui accertamento è, per definizione, inibito al di fuori di quanto emerga dal documento predisposto per ricevere la relativa manifestazione, cioè dalla scheda elettorale.

Si tratta, in altre parole, di una manifestazione che implica la volontà dell'elettore di comunicazione qualcosa di ulteriore e di estraneo alla scelta connessa alla votazione e, per questo, essa equivale a segno di riconoscimento, idoneo a invalidare il voto stesso.

Si versa, cioè, nel caso in ci il segno apposto costituisce qualcosa di ben diverso da mere anomalie del tratto o indicazioni di incerta identificazione della volontà suscettibili di spiegazioni diverse, ovvero da erronee indicazioni del nome. Le modalità appena indicate non sarebbero di per sé idonee a rilevare in modo inoppugnabile ed univoco la volontà dell'elettore di far riconoscere il proprio voto (C.d.S., V, 10 luglio 2000, n. 3861; V, 18 ottobre 2000, n. 5609; C.G.R.S., 1 ottobre 1999, n. 415).

Ben diverso è il caso dell'indicazione precisa di un nome, con tutte le implicazioni che a questo messaggio si possono accompagnare.

Il voto in questione era pertanto inficiato da nullità per la riconoscibilità dello stesso.

Ne consegue che lo stesso va detratto dal numero dei voti riconosciuti al Sindaco Pilati e che l'esito della competizione si risolve, rebus sic stantibus, in un effettivo pareggio.

Opera in proposito il precetto contenuto nell'articolo 67, comma 8 del più volte richiamato d.P.G.R. 13 gennaio 1995, n. 1/L, che dispone: "dopo il secondo turno è proclamato eletto sindaco il candidato che ha ottenuto il maggior numero di voti validi. In caso di parità di voti è proclamato eletto sindaco il candidato collegato, ai sensi del comma 6, con la lista che ha conseguito la maggiore cifra elettorale complessiva. A parità di cifra elettorale, è proclamato eletto sindaco il candidato più anziano di età".

Poiché è incontrovertibile che, in esito al primo turno, il gruppo di liste collegato al candidato Amadori aveva conseguito la maggiore cifra elettorale, è quest'ultimo il soggetto nei cui confronti va modificato il risultato della elezione.

Quanto osservato non viene smentito dall'esame dell'appello incidentale del Sindaco Pilati e del Comune di Avio.

Secondo una prima doglianza sarebbe stato assegnato al candidato Amadori un voto con segni che ne permettevano la riconoscibilità (prospettazione eguale a quella appena esaminata e inversamente reciproca al secondo motivo dell'appello, che, in carenza di assorbimento, avrebbe dovuto essere respinto per le medesime ragioni sottostanti all'accoglimento della prima censura).

La situazione in fatto è tuttavia completamente diversa, come dimostra la descrizione, desunta da n verbale di dissequestro, della scheda, che reca "uno scarabocchio sul nominativo del candidato Amadori ed altro segno analogo sulla lista "Il Mulino" alla quale lo stesso Amadori era collegato.

E' sufficiente, per la reiezione del mezzo, il richiamo, per relationem, ai contenuti della decisione 18 ottobre 2000, n. 5609 di questa Sezione, a' sensi della quale "i segni superflui, quelli eccedenti la volontà di indicare un determinato simbolo, gli errori e le incertezze grafiche, l'imprecisa collocazione dell'espressione di voto rispetto agli spazi a ciò riservati non sono vicende idonee a determinare la nullità del voto".

Una seconda doglianza concerne l'annullamento di una scheda della Sezione n. 3, che riportava uil nominativo del Pilati segnato nel riquadro del candidato Amadori.

Il voto in questione, praticamente diretto a entrambi i candidati (a Amadori per la scelta di tracciare un segno nel riquadro di sua competenza e a Pilati per esserne stato trascritto il nominativo), è assolutamente incerto. D'altro canto, l'art. 76 c.3 sub c) sanziona di nullità i voti riportati nelle schede nelle quali l'elettore abbia espresso il voto per più candidati alla carica di sindaco, come nel caso di specie.

Con il terzo motivo, l'appellante incidentale lamenta l'illegittimità delle operazioni elettorali nella Sezione I ove sussisterebbero vistose correzioni ai paragrafi 7 e 21 e con verbali che presentano numerose cancellazioni e abrasioni.

Il motivo è chiaramente inammissibile, in quanto non emerge dalla prospettazione l'elemento che inficerebbe il risultato sostanziale di quanto verbalizzato.

La giurisprudenza ha più volte chiarito come tali carenze formali non siano di per sé idonee a provocare risultati modificativi, tutte le volte che sia possibile ricostruire con la dovuta chiarezza la reale volontà espressa dal corpo elettorale (C.d.S., V, 7 marzo 2001, n. 1342; V, 13 febbraio 1998, n. 167).

Il ricorso incidentale va conseguentemente respinto.

Sussistono motivi per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione Quinta, accoglie l'appello principale e respinge l'appello incidentale e, per l'effetto, in riforma della sentenza in epigrafe indicata, annulla la proclamazione dell'eletto alla carica di Sindaco del Comune di Avio nella votazione di ballottaggio tenutasi il 29 maggio 2000 e proclama eletto sindaco di Avio, in sostituzione del signor Lino Bruno Pilati, il dottor Mauro Amadori.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma addì 22 gennaio 2002 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione Quinta riunito in camera di consiglio con l'intervento dei Signori:

Claudio Marrone - Presidente

Corrado Allegretta - Consigliere

Paolo Buonvino - Consigliere

Francesco D'Ottavi - Consigliere

Filoreto D'Agostino - Consigliere estensore

Depositata il 25 febbraio 2002.