CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - Sentenza 8 luglio 2002 n. 3798 - Pres. Quaranta, Est. D'Ottavi - Comune di Verona (Avv. M. Clarich) c. Associazione Utenti Auto (Avv. G. Amici) - (annulla T.A.R. Veneto, Sez. III, 30 ottobre 2001, n. 3298).

(1) Come risulta dal testo della sentenza in rassegna, nella specie un'associazione (l'A.U.A. - Associazione Utenti Auto, con sede in Verona), che si occupa di tutela del cittadino in quanto utente della strada, nell'ambito di una attività di monitoraggio e di rilevazione statistica concernente le contravvenzioni stradali, aveva chiesto al Comune di accedere a tutta una serie di atti e documenti analiticamente indicati nella domanda di accesso.

Ciò, allo scopo di ottenere le seguenti informazioni relative all'anno 2000: "1) quanti verbali di contravvenzione per violazione di norme del Codice della strada sono stati opposti con ricorso al Comune nell'anno solare 2000; 2) quante ordinanze di archiviazione sono state emesse per accoglimento dei motivi addotti dal ricorrente; 3) quanti procedimenti sono in via di definizione; 4) quanti procedimenti concernono la violazione dell'art. 142 cod. strad. (superamento dei limiti di velocità); 5) quante violazioni sono state contestate immediatamente dall'organo accertatore; 6) a quante opposizioni l'organo accertatore ha dato parere favorevole all'archiviazione; 7) composizione ed identificazione dei componenti la/e pattuglia/e addette al servizio stradale dello stesso periodo preso in esame".

Ha ritenuto la Sez. V che l'accoglimento dell'originaria istanza di accesso, nei termini in cui era stata formulata, avrebbe comportato oltre ad un'inammissibile ingerenza dell'Associazione nell'archivio dell'Amministrazione (con altrettanto inammissibili intrusioni fisiche di personale dell'A.U.A. nei locali del Comune), un controllo generalizzato ed indiscriminato sull'opera dell'Amministrazione stessa; un controllo che, come tale, non rientra nelle finalità garantistiche previste dalla norma di cui all'art. 25 della L. n. 241/1990.

Quest'ultima disposizione, infatti, ai fini che qui interessano, deve intendersi validamente rispettata con la possibilità di accedere alla "documentazione statistica" in possesso dell'Amministrazione, ma non può trasformarsi in un'inammissibile generalizzata ed indiscriminata ispezione sulla documentazione originale custodita dall'Amministrazione medesima.

In termini analoghi v. di recente in questa Rivista Internet CONSIGLIO DI STATO, SEZ. IV - Sentenza 29 aprile 2002 n. 2283, n. 5/2002, pag. http://www.giustamm.it/private/cds/cds4_2002-04-29-3.htm, ed ivi ult. riferimenti, secondo cui in particolare «non sussiste il diritto di una associazione dei consumatori di accedere non già a singoli atti, afferenti ad uno specifico procedimento che abbia destinatari ben individuati, ma ad una serie di atti della P.A. allo scopo di acquisire informazioni su un particolare settore per valutarne l'efficienza e per assumere iniziative - anche d'ordine giudiziario - a tutela degli utenti del servizio; una simile finalità, in quanto mira a trasformare il diritto di accesso in uno strumento di "ispezione popolare" sull'efficienza del servizio, non costituisce quella "situazione giuridicamente rilevante" che, ai sensi dell'art. 22 legge n. 241 del 1990, legittima l'esercizio del diritto di accesso».

L'A.U.A. - Associazione Utenti Auto - con sede in Verona, associazione senza scopi di lucro che da un decennio circa si occupa di tutela del cittadino in quanto utente della strada, decideva di promuovere una attività di monitoraggio e di rilevazione statistica concernente le contravvenzioni stradali, i ricorsi contro le stesse e le ordinanze prefettizie di archiviazione e di ingiunzione, e di avere a tal fine chiesto al Comune di Verona, all'inizio di maggio del 2001, l'accesso a tutta una serie di atti e documenti analiticamente indicati nella formale richiesta.

Ciò, allo scopo di ottenere le seguenti informazioni relative all'anno 2000: "1) quanti verbali di contravvenzione per violazione di norme del Codice della strada sono stati opposti con ricorso al Comune nell'anno solare 2000; 2) quante ordinanze di archiviazione sono state emesse per accoglimento dei motivi addotti dal ricorrente; 3) quanti procedimenti sono in via di definizione; 4) quanti procedimenti concernono la violazione dell'art. 142 cod. strad. (superamento dei limiti di velocità); 5) quante violazioni sono state contestate immediatamente dall'organo accertatore; 6) a quante opposizioni l'organo accertatore ha dato parere favorevole all'archiviazione; 7) composizione ed identificazione dei componenti la/e pattuglia/e addette al servizio stradale dello stesso periodo preso in esame".

Con nota in data 24 maggio 2001 il Comandante della Polizia municipale rigettava l'istanza poiché: 1) la stessa è sprovvista dei requisiti minimi richiesti per la legittimazione all'accesso e, 2) non è stata fornita dimostrazione probante dell'interesse personale e concreto.

L'Associazione proponeva ricorso al competente T.A.R. che con la sentenza in epigrafe indicata accoglieva il gravame ordinando al Comune di Verona l'esibizione della documentazione richiesta.

Il Comune di Verona, come in epigrafe rappresentato e difeso, deduce l'illegittimità della predetta decisione per una serie articolata di censure.

In particolare, l'appellante Amministrazione rileva la contraddittorietà dell'impugnata sentenza nella parte in cui non ha censurato la mancanza di interesse dell'appellata associazione ad ottenere ulteriore documentazione rispetto ai dati statistici e non ha considerato l'infondatezza di un'istanza di accesso alla documentazione originale, non limitata ai dati statistici, ma del tutto generalizzata ed indiscriminata.

Sotto un secondo profilo il Comune rileva più in generale la carenza di legittimazione dell'associazione ad ottenere l'accesso agli atti e più in particolare la mancanza da parte della medesima di un interesse qualificato e concreto ex art. 25 della L. n. 241/90.

Ulteriore contraddittorietà della decisione viene rilevata nel fatto che questa ha valorizzato la produzione dell'atto costitutivo e dello statuto dell'Associazione nel corso del procedimento senza tener conto dell'analoga produzione del regolamento comunale, e per aver configurato il giudizio ex art. 25 in parte come impugnatorio e in parte come decisorio.

Deduce inoltre l'insussistenza del delitto di accesso dell'Associazione per profili di tutela della riservatezza.

La difesa del Comune, previa analitica illustrazione delle censure prospettate, conclude per l'accoglimento del ricorso.

Si è costituita in giudizio l'Associazione appellata che, con propria memoria, ha analiticamente contestato le censure proposte dal Comune, e ha svolto autonomo appello incidentale chiedendo la condanna dell'appellante alla rifusione delle spese di lite per ambedue i gradi di giudizio.

Alla pubblica udienza del 26 febbraio 2002 il ricorso veniva trattenuto in decisione su conforme istanza degli avvocati delle parti.

Come riportato nella narrativa che precede con l'appello in esame viene impugnata la sentenza n. 3298/2001 del 4 ottobre 2001 con cui il Tribunale Amministrativo Regionale del Veneto ha accolto il ricorso proposto dall'attuale appellata Associazione Utenti Auto (A.U.A.) di Verona per conseguire l'accesso ai seguenti atti e documenti in possesso del Comune di Verona: 1) verbali di contestazione delle violazioni al codice della strada; 2) ricorsi avverso i medesimi; 3) ordinanze prefettizie di archiviazione o di ingiunzione di pagamento; 4) pareri motivati degli enti accertatori riferentisi al periodo 1° gennaio-31 dicembre 2000; "onde poter acquisire informazioni sulle materie agli stessi correlate come risulta dalla esposizione che segue".

In particolare il Comune, dopo aver riproposto le varie eccezioni di inammissibilità dell'originario ricorso attinenti a vari profili di carenza di legittimazione da parte dell'Associazione resistente, reitera le argomentazioni già svolte in prime cure concernenti l'illegittimità dell'originaria richiesta presentata dall'Associazione medesima.

L'appello è fondato.

Si può prescindere dall'esame delle varie censure di inammissibilità dell'originario gravame stante la fondatezza del merito dell'appello.

In punto di fatto occorre menzionare che l'originaria istanza presentata dall'Associazione non era limitata ad ottenere la documentazione statistica delle attività relative alla circolazione stradale (e in particolare alle violazioni delle norme generali e locali sulla circolazione stradale) di competenza della civica Amministrazione - documentazione questa messa a disposizione dell'A.U.A., in quanto il Comune si era dichiarato disponibile a fornire tutti i relativi elaborati statistici -, ma si estendeva ad una richiesta di accesso generalizzato a tutta la relativa documentazione originale custodita dal Comune medesimo.

Ciò premesso appaiono fondate ed assorbenti le censure sviluppate nel primo motivo di ricorso, e contestualmente appare censurabile l'impugnata sentenza.

Ritiene infatti il Collegio che l'accoglimento dell'originaria istanza di accesso nei termini sopra evidenziati avrebbe comportato - e comporterebbe - oltre ad un'inammissibile ingerenza dell'Associazione nell'archivio dell'amministrazione (con altrettanto inammissibili intrusioni fisiche di personale dell'A.U.A. nei locali del Comune), un controllo generalizzato ed indiscriminato sull'opera dell'Amministrazione controllo che, come tale, non rientra nelle finalità garantistiche previste dalla norma di cui all'art. 25 della L. n. 241/1990.

Invero, tale disposizione ai fini che qui interessano, deve intendersi validamente rispettata con la possibilità di accedere alla "documentazione statistica" in possesso dell'Amministrazione (e in tal senso le finalità dell'A.U.A. e le sue esigenze dovevano ritenersi nella fattispecie ampiamente soddisfatte), ma non può trasformarsi in un'inammissibile generalizzata ed indiscriminata ispezione sulla documentazione originale custodita dall'Amministrazione medesima.

Conclusivamente quindi l'appello va accolto e per l'effetto deve essere annullata la sentenza impugnata.

Sussistono tuttavia validi motivi per disporre la compensazione delle spese.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe indicato, accoglie l'appello e per l'effetto annulla la sentenza pure in epigrafe indicata.

Compensa tra le parti le spese di ambo i gradi di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 26 febbraio 2002, dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato, riunita in Camera di consiglio con l'intervento dei Signori Magistrati:

Alfonso Quaranta Presidente

Corrado Allegretta Consigliere

Paolo Buonvino Consigliere

Aldo Fera Consigliere

Francesco D'Ottavi Consigliere, rel.

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

f.to Francesco D'Ottavi f.to Alfonso Quaranta

Depositata in cancelleria l'8 luglio 2002