CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - Sentenza 7 ottobre 2002 n. 5275 - Pres. Varrone, Est. D'Agostino - Viceconti (Avv. Guarna Assanti) c. Comune di Lauria (n.c.) - (annulla T.A.R. Basilicata, 1° giugno 1999, n. 197).

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(1) Cfr. Cass., Sez. I, 26 giugno 2000, n. 8680.

(2) Cfr. Cons. Stato, Sez. II, parere 9 aprile 1997, n. 1634/96.

(3) Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 16 gennaio 1982, n. 9.

(4) Cfr. Cons. Stato, Ad. Gen., parere 25 novembre 1993, n. 121/93.

Viene in decisione l'appello avverso la sentenza in epigrafe indicata con la quale il Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata ha respinto il ricorso n. 653/1998 proposto dalla signora Maria Rosaria Viceconti per l'annullamento del provvedimento del Sindaco di Lauria in data 2 febbraio 1998, che ha disposto, con apposito elenco, l'assegnazione del contributo per danni da sisma nonché di ogni altro atto preordinato, connesso o consequenziale.

All'udienza del 30 aprile 2002 la causa è stata trattenuta in decisione.

L'appello è fondato.

L'esame delle ragioni che determinano il favorevole scrutinio dell'appello richiede una breve esposizione della vicenda contenziosa.

La signora Maria Rosaria Viceconti, in qualità di proprietaria di un immobile sito in Lauria, alla contrada Santa Barbara n. 98, gravemente danneggiato in conseguenza del sisma del 1982, presentava domanda per la concessione dei contributi previsti dall'ordinanza ministeriale n. 933/1987.

Con comunicazione n. 12084 del 10 agosto 1992 l'Ufficio Assetto e Uso del Territorio del Comune di Lauria, nella persona del Presidente della 2^ Commissione, manifestava favorevole parere in ordine all'accoglimento della domanda della odierna appellante.

Con successiva nota n. 15551 dell'11 novembre 1994, il Comune di Lauria richiedeva all'istante integrazione della documentazione così da predisporre l'elenco degli ammessi al contributo.

La signora Viceconti rimetteva la richiesta documentazione integrativa con atto del 20 febbraio 1995, registrata al progressivo n. 3375 del protocollo comunale.

Il successivo 31 agosto 1998 la ricorrente apprendeva di essere stata inserita nell'elenco B, cioè tra coloro che non avevano integrato la documentazione e non avevano, di conseguenza, diritto alle priorità stabilite dall'articolo 3 comma 2 della legge 23 gennaio 1992, n. 32.

Il Giudice di prime cure ha affermato che la richiesta di documentazione integrativa da parte del Comune di Lauria conteneva un termine perentorio, non osservato per pochi giorni dalla Viceconti, e ha per l'effetto equiparato il mancato rispetto del termine alla carenza di documentazione, ritenendo, per l'effetto, immune da censure l'operato dell'Amministrazione.

Le conclusioni raggiunte dal Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata non possono essere condivise per due ordini di ragioni:

a) il primo attiene alla natura del termine contenuto in un atto istruttorio;

b) il secondo riguarda il contegno in concreto del Comune di Lauria nella specifica vicenda.

Sub a).

Un termine può essere qualificato perentorio in quanto sia espressamente previsto da una norma ovvero sia semplicemente desumibile dalle conseguenze che la legge stabilisce per il suo superamento.

La decadenza, come effetto sanzionatorio del mancato rispetto del termine, può infatti desumersi dal contesto normativo indipendentemente da una specifica qualificazione (Cass. I. 26 giugno 2000, n. 8680).

E' pur sempre necessario, in ogni caso, un raccordo tra potestà normativa e previsione di perentorietà, posto che l'effetto ordinario di preclusione, derivante dal superamento del termine, determina la perdita del diritto o la non azionabilità di altra situazione soggettiva correlata a quest'ultimo (nel caso di specie: l'interesse legittimo alla collocazione nella graduatoria degli aventi priorità alla contribuzione per il ripristino degli immobili danneggiati dal sisma del 1982).

Oltre che dalla legge l'introduzione di termini perentori può essere disposta dal negozio (utilizzando la più vasta categoria concettuale riferibile al contratto giusta le previsioni dell'articolo 2966 del codice civile).

Adattando la nozione di negozio all'esercizio di attribuzioni in materia amministrativa, è evidente che solo il provvedimento amministrativo (quale omologo lato sensu del negozio, secondo una antica ricostruzione dottrinale che va, per questi limitati fini, ripresa come strumento di semplificazione dell'argomentazione giuridica) può, a determinate condizioni, individuare termini perentori.

E' canone interpretativo recepito il ritenere come, in linea di principio, la natura decadenziale o meno di un termine introdotto in via amministrativa vada desunta in concreto e cioè dalla funzione che lo spazio di tempo così concesso è destinato a assolvere (C.d.S., II, 9 aprile 1997, n. 1634/1996), ovvero, in più semplici parole, dalla logica del sistema (C.d.S., VI, n. 16 gennaio 1982, n. 9).

Proprio per il caso di procedimenti che si dividano in più fasi, di competenza della stessa amministrazione (ad esempio fasi delle procedure di concorso, con la quale la procedura di concessione di contributi sulla base di pluralità di domande presenta una sicura analogia), l'Adunanza generale del Consiglio di Stato (con parere 25-11-1993, n. 121/93) ha sottolineato come sia opportuno stabilire il termine per la conclusione dell'intero procedimento e non prevedere una scansione temporale delle singole fasi, sia per non introdurre elementi di rigidità all'interno del procedimento sia per non ingenerare aspettative da parte degli interessati all'osservanza del termine endoprocedimentale.

Occorre, a questo punto, riversare l'applicazione dei principi affermati al caso di specie.

L'atto che minacciava l'irrogazione della decadenza era un atto endoprocedimentale a finalità istruttoria e non un provvedimento amministrativo. La mancanza di una capacità propria dell'atto a definire un contesto di interessi pubblici e privati correlati attraverso la formazione di una vicenda giuridica autonoma e definita conduce naturalmente a escludere che lo stesso potesse prevedere, di per sé, l'irrogazione di sanzioni di tale portata.

L'Amministrazione non ha peraltro fornito alcun elemento integrativo, per dimostrare, ad esempio, che la previsione della decadenza era stata già prevista in un atto regolamentare sicché la riproduzione nella comunicazione costituiva doveroso richiamo per gli interessati a conformarsi ai precetti normativi emanati dallo stesso (o da altro) soggetto pubblico.

In definitiva, l'atto endoprocedimentale istruttorio che impone termini decadenziali, al di fuori di un precetto regolamentare o legislativo che gliene imponga il richiamo, finisce per violare altresì il principio di tipicità e nominatività degli atti amministrativi, inserendo, fuori dalla logica delle attribuzioni normativamente accreditate, un ulteriore potere preclusivo all'esercizio di situazioni soggettive.

La natura degli atti e la loro concatenazione in un procedimento lato sensu concorsuale, infine, consigliava di attenersi al sopra richiamato insegnamento dell'Adunanza generale, che, per quelle procedure, esclude, in linea di principio, l'introduzione in via amministrativa di termini decadenziali nel contesto endoprocedimentale.

Sub b).

Il Comune di Lauria ha pubblicato l'elenco degli aventi diritto in via prioritaria al contributo dopo oltre due anni dalla richiesta istruttoria " a pena di decadenza".

Tale contegno denuncia chiaramente la carenza di ogni necessità nella predisposizione di un termine decadenziale all'interno del procedimento e colora quella richiesta e i successivi atti dell'Amministrazione di sostanziale elusione del canone di ragionevolezza, implicito all'azione amministrativa.

In conclusione: l'odierna appellata aveva ottemperato alla richiesta di integrazione documentale in termini sicuramente utili perché la sua posizione venisse presa in considerazione per la formazione della graduatoria dei soggetti ammessi a contributi con titolo di priorità.

Sembra equo compensare le spese del giudizio.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione Quinta accoglie l'appello e, per l'effetto, in riforma della sentenza in epigrafe indicata, accoglie il ricorso di prime cure e conseguentemente annulla, in parte qua, l'atto 2 febbraio 1998 del Sindaco di Lauria.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma addì 30 aprile 2002 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sezione Quinta riunito in camera di consiglio con l'intervento dei Signori:

Presidente Claudio Varrone

Consigliere Corrado Allegretta

Consigliere Paolo Buonvino

Consigliere Goffredo Zaccardi

Consigliere Filoreto D'Agostino estensore

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

F.to Filoreto D'Agostino F.to Claudio Varrone