CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - Sentenza 10 febbraio 2003 n. 652 - Pres. Quaranta, Est. Zaccardi - Giraudo ed altro (Avv.ti Andreis e Romano) c. Comune di Carmagnola (n.c.), Elia ed altri (Avv.ti Vecchione, Astegiano e Colarizi) e Rolle ed altri (n.c.) - (conferma T.A.R. Piemonte, Sez. II, sentenza n. 2130/2002).

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(1) Ha osservato la Sez. V che la tesi degli appellanti, secondo cui sussisterebbe la possibilità di usare i voti ottenuti dalle liste che non hanno superato lo sbarramento del 3% dei voti al fine di integrare la cifra elettorale del raggruppamento indicato dai delegati di dette liste per l'appoggio nel turno di ballottaggio, contrasta sia con l'espressione del voto degli elettori che è stata formulata con riguardo ad una lista che si è presentata autonomamente al primo turno elettorale con un proprio candidato Sindaco e con uno specifico programma elettorale, sia con la scelta che tali elettori possono aver effettuato in sede di ballottaggio per sostenere l'uno o l'altro candidato rimasti in corsa per l'elezione.

In un procedimento elettorale, peraltro, non può essere privilegiata una interpretazione che non sia nel massimo grado possibile rispettosa della volontà degli elettori.

La testi propugnata dagli appellanti consentirebbe invece ai delegati di lista di sostituirsi nella espressione del voto espresso dai singoli elettori integrando, per così dire, la loro volontà attraverso lo spostamento non solo a favore del candidato Sindaco prescelto, ma anche nei confronti delle liste che lo sostenevano al primo turno, i voti conseguiti dalle liste che non hanno superato lo sbarramento.

Ha rilevato inoltre la Sez. V che, nell'attuale sistema, sussiste una netta distinzione tra le due tornate elettorali (primo turno e ballottaggio) che impedisce l'utilizzazione dei risultati del primo turno per una fase successiva e relativa all'effettuazione del ballottaggio, atteso che:

a) il voto di lista si riferisce solo al primo turno elettorale (cfr. l'art. 73, terzo comma del D.L.vo 267/2000) mentre nel turno di ballottaggio il voto si esprime con riguardo al solo nome del candidato prescelto (cfr. l'art. 72, ottavo comma) rimanendo ininfluenti le liste collegate ai fini dell'espressione del voto;

b) la cifra elettorale è costituita dai voti di lista e, quindi, ragionevolmente dai voti conseguiti dalle liste nel primo turno, l'unico nel quale esse sono rilevanti direttamente (cfr. l'art. 73, quinto comma);

c) l'assegnazione dei seggi è effettuata avendo riguardo alla cifra elettorale "nel turno di elezione del Sindaco "che, appunto, è il primo nel quale assumono rilievo le liste, singole o collegate, che hanno riportato i voti che compongono la cifra elettorale (art. 73, ottavo comma);

d) lo sbarramento si riferisce al primo turno e comporta la esclusione dalla assegnazione dei seggi. In tale ultimo procedimento il primo momento è, però, costituito dalla individuazione della cifra elettorale operazione cui rimangono estranee le liste che lo sbarramento non hanno superato (art. 73, settimo comma);

e) la disposizione che contempla il procedimento per l'assegnazione dei seggi (art. 73 ,ottavo comma) si riferisce solo al primo turno e non al ballottaggio che, a ben vedere, non è in alcun modo considerato dalle norme sull'assegnazione dei seggi.

Gli appellanti, nella qualità di elettori nonché di candidato a Sindaco il Giraudo ed a Consigliere comunale la Bosco, impugnano la sentenza indicata in epigrafe con cui è stato respinto il ricorso proposto in primo grado per l'annullamento della proclamazione degli eletti a Consigliere comunale nel Comune di Carmagnola nella tornata elettorale del maggio 2001, nella parte in cui sono stati riconosciuti dieci seggi al raggruppamento di liste collegato al candidato n. 2 alla carica di Sindaco (Angelo Elia) anziché nove e nella parte in cui sono stati riconosciuti dieci seggi al raggruppamento di liste collegato al candidato n. 1 (Felice Giraudo) anziché undici ed, inoltre, per l'annullamento del verbale delle operazioni elettorali nella parte in cui i voti ottenuti dalla lista n. 2 avente il contrassegno " Italia dei Valori Di Pietro" non sono stati computati al fine di determinare la cifra elettorale complessiva del raggruppamento di liste collegato al candidato n. 1 alla carica di Sindaco attuale appellante. Era stata chiesta nell'atto introduttivo del giudizio anche l'adozione degli atti necessari per la nomina di un ulteriore consigliere comunale del raggruppamento che aveva candidato a Sindaco Felice Giraudo.

In punto di fatto è utile precisare, dando per il resto per conosciuti i fatti di causa come analiticamente riportati nelle memorie delle parti, che nelle consultazioni del maggio 2001 per l'elezione del Sindaco e per il rinnovo del Consiglio Comunale del Comune di Carmagnola, che ha popolazione superiore a 15 mila abitanti, nel primo turno non risultò eletto alcun candidato Sindaco.

Il raggruppamento di liste collegato al candidato Giraudo ottenne oltre il 50% dei voti con la conseguenza che nessun altro raggruppamento collegato ad altro candidato che in esito al ballottaggio fosse stato eletto Sindaco avrebbe potuto conseguire il 60% dei seggi a tenore dell'art. 73, decimo comma, del D.Lvo 267/2000.

La lista n. 2 "Di Pietro - Italia dei Valori" che aveva indicato quale candidato Sindaco Mario Viscovo non raggiunse il 3% dei suffragi.

Al ballottaggio furono ammessi Felice Giraudo (lista n. 1) ed Angelo Elia (lista n. 2).

Al raggruppamento che sosteneva il candidato Giraudo si aggiunse la lista "Di Pietro Italia dei Valori".

In seguito al ballottaggio è stato eletto Angelo Elia ed al raggruppamento di liste collegate al Sindaco eletto è stata riconosciuta una cifra elettorale di 6053 con conseguente attribuzione di dieci seggi.

All'altro raggruppamento di liste collegate al candidato Giraudo è stata riconosciuta una cifra elettorale di 6600 con attribuzione degli altri dieci seggi. In tale cifra non sono stati considerati i 215 voti ottenuti nel primo turno dalla lista "Di Pietro Italia dei Valori" che, se computati, avrebbero determinato un aumento della cifra elettorale tale da determinare l'attribuzione di un ulteriore seggio al raggruppamento di liste collegato al candidato Felice Giraudo.

La decisione appellata ha ritenuto corrette le operazioni di valutazione del voto compiute dagli uffici elettorali e legittima la proclamazione degli eletti.

Nell'appello si sostiene, con argomentazioni ampie ed articolate, che i voti attribuiti al primo turno alla lista "Di Pietro Italia dei Valori", che si era apparentata con il raggruppamento di liste che sosteneva il candidato Giraudo nel ballottaggio, dovevano essere computati al fine di determinare la cifra elettorale di tale raggruppamento. Ciò, essenzialmente, perché le liste che non abbiano conseguito almeno il 3% dei voti sono escluse dall'attribuzione dei seggi ma non dalla valutazione della cifra elettorale del raggruppamento cui i delegati di tali liste decidano di fornire il proprio appoggio nel ballottaggio a termini dell'art. 73 del D.Lvo 267/2000.

I controinteressati costituitisi in giudizio si oppongono a tale interpretazione con memoria in cui le tesi difensive sono svolte in modo diffuso e puntuale.

1) L'appello, a giudizio del Collegio, è infondato.

A) In primo luogo si oppongono all'accoglimento delle tesi difensive degli appellanti ragioni di ordine logico e sistematico.

Si deve, infatti, tenere presente che l'utilizzazione dei voti ottenuti dalle liste che non hanno superato lo sbarramento al fine di integrare la cifra elettorale del raggruppamento indicato dai delegati di dette liste per l'appoggio nel turno di ballottaggio, e quindi per la scelta di uno dei due candidati a Sindaco rimasti in lizza, contrasta sia con l'espressione del voto degli elettori che è stata formulata con riguardo ad una lista che si è presentata autonomamente al primo turno elettorale con un proprio candidato Sindaco e con uno specifico programma elettorale, che in particolare, e l'argomento appare al Collegio decisivo, con la scelta che tali elettori possono aver effettuato in sede di ballottaggio per sostenere l'uno o l'altro candidato rimasti in corsa per l'elezione.

In effetti questi elettori, nel caso di specie quelli che hanno votato al primo turno per la lista "Di Pietro Italia dei Valori", hanno avuto in concreto tre distinte possibilità per esprimere la propria volontà:

a) non votare alcuno dei candidati perché non ritenuti meritevoli di sostegno;

b) votare a favore del candidato indicato dal delegato di lista,

c) votare a favore dell'altro candidato in quanto preferito rispetto al candidato cui la lista per la quale avevano votato al primo turno si era associata nel ballottaggio.

Come si vede ben due delle tre possibilità (quelle indicate sub a) e c)) contrastano con la soluzione proposta dagli attuali appellanti che vorrebbero far convergere necessariamente sul candidato prescelto dal delegato di lista i voti conseguiti dai raggruppamenti che non hanno superato lo sbarramento.

In un procedimento elettorale non può essere privilegiata una interpretazione che non sia nel massimo grado possibile rispettosa della volontà degli elettori e che, invece, consentirebbe ai delegati di lista di sostituirsi nella espressione del voto espresso dai singoli elettori integrando, per così dire, la loro volontà attraverso lo spostamento non solo a favore del candidato Sindaco prescelto, ma anche nei confronti delle liste che lo sostenevano al primo turno, i voti conseguiti dalle liste che non hanno superato lo sbarramento.

E' appena il caso di osservare che nel primo turno i raggruppamenti avrebbero potuto presentarsi uniti e se non lo hanno fatto ciò ha determinato una competizione elettorale, o meglio una fase di essa, in cui sono stati avversari ed hanno sostenuto diversi candidati a Sindaco con programmi differenziati nei contenuti è non è possibile sapere come il singolo elettore si sarebbe regolato pe r l'ipotesi che fosse stato chiamato a scegliere tra raggruppamenti diversi da quello cui ha attribuito il proprio consenso. E ciò posto, se non si vuole incidere sul libero esercizio del diritto costituzionale all'elettorato attivo, non deve essere consentito altro che agli elettori stessi di modificare il proprio orientamento nel segreto dell'urna ma non di certo ai delegati delle liste di appartenenza. In altri termini non è affatto pacifico che la scelta dell'apparentamento operata dai delegati di lista corrisponda alla scelta dei singoli elettori e non può, pertanto, consentirsi una diversa utilizzazione del voto dato dagli elettori.

Da altra angolazione appare più congrua rispetto alla finalità delle norme sullo sbarramento, essenzialmente quella di evitare una eccessiva frammentazione dell'elettorato in rappresentanze non significative o irrilevanti e di favorire la concentrazione delle stesse in unità il più possibile omogenee, una soluzione che preveda la dispersione dei voti attribuiti alle liste che non superino lo sbarramento in quanto per tale via l'elettore è indotto con maggiore forza ad orientarsi verso raggruppamenti o liste che gli garantiscano una utilità del voto espresso per essere presumibilmente in grado di superare il limite imposto dal legislatore per l'attribuzione di seggi.

Si deve ancora considerare, sul piano degli argomenti di carattere generale, che il voto espresso nel primo turno si caratterizza per una scelta che si fonda su più elementi: la lista prescelta, il programma in concreto presentato ed il candidato proposto come Sindaco. Tale voto non può essere sostituito da una dichiarazione dei delegati effettuata per tutti indistintamente gli elettori e che non può, per sua natura e funzione, corrispondere alle scelte che i singoli avrebbero in concreto potuto fare. In particolare la necessità della presentazione di un programma da parte delle liste in una con l'indicazione del candidato Sindaco connota in modo specifico la scelta degli elettori al primo turno che non si vede come possa essere trasferita ad altre liste e candidati che hanno formulato una distinta opzione programmatica potenzialmente in conflitto con quella preferita dall'elettore al primo turno.

B) Dal punto di vista degli elementi letterali di interpretazione che consentono di individuare la netta distinzione tra le due tornate elettorali (primo turno e ballottaggio) impedendo l'utilizzazione dei risultati del primo turno per una fase successiva e relativa all'effettuazione del ballottaggio, si osserva che:

a) il voto di lista si riferisce solo al primo turno elettorale (cfr. l'art. 73, terzo comma del D.Lvo 267/2000) mentre nel turno di ballottaggio il voto si esprime con riguardo al solo nome del candidato prescelto (cfr. l'art. 72, ottavo comma) rimanendo ininfluenti le liste collegate ai fini dell'espressione del voto;

b) la cifra elettorale è costituita dai voti di lista e, quindi, ragionevolmente dai voti conseguiti dalle liste nel primo turno, l'unico nel quale esse sono rilevanti direttamente (cfr. l'art. 73, quinto comma );

c) l'assegnazione dei seggi è effettuata avendo riguardo alla cifra elettorale "nel turno di elezione del Sindaco "che, appunto, è il primo nel quale assumono rilievo le liste, singole o collegate, che hanno riportato i voti che compongono la cifra elettorale (art. 73, ottavo comma);

d) lo sbarramento si riferisce al primo turno e comporta la esclusione dalla assegnazione dei seggi. In tale ultimo procedimento il primo momento è, però, costituito dalla individuazione della cifra elettorale operazione cui rimangono estranee le liste che lo sbarramento non hanno superato (art. 73, settimo comma) ;e) la disposizione che contempla il procedimento per l'assegnazione dei seggi (art. 73 ,ottavo comma) si riferisce solo al primo turno e non al ballottaggio che, a ben vedere, non è in alcun modo considerato dalle norme sull'assegnazione dei seggi.

2) Nelle considerazioni che precedono vi è la confutazione delle censure svolte nell'appello.

E', tuttavia, utile aggiungere che non ha pregio la tesi svolta in via subordinata secondo cui l'art. 73, settimo comma, nel prevedere due condizioni negative per la mancata assegnazione dei seggi si riferirebbe anche al turno del ballottaggio individuando la seconda di tali condizioni (in aggiunta al mancato conseguimento del 3% dei voti) nella non appartenenza a nessun gruppo di liste che abbia superato lo sbarramento.

Con evidenza la norma vuole evitare che non risultino assegnatarie di seggi le liste che pur non avendo conseguito il 3% dei voti abbiano tuttavia aderito ad un raggruppamento che tale limite ha superato e per tali liste prevede l'eccezione alla regola dello sbarramento incentivando anche per tale via le aggregazioni delle forze politiche.

Anche tale disposizione si colloca, comunque, nell'ambito della disciplina del primo turno e non del secondo, di ballottaggio, dove lo si ribadisce, la indicazione delle liste, pur prevista nelle schede, non entra nella determinazione dei risultati che sono esclusivamente ricondotti ai voti attribuiti ai candidati a Sindaco.

3) L'appello va pertanto respinto mentre sussistono ragioni, anche per la novità della questione, per compensare tra le parti le spese di giudizio.

PQM

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando sul ricorso in appello di cui in epigrafe lo rigetta con conferma della sentenza appellata.

Ordina all'autorità amministrativa di eseguire la presente decisione.

Così deciso addì 12 novembre 2002 in camera di consiglio con l'intervento di :

Alfonso Quaranta Presidente

Paolo Buonvino consigliere

Goffredo Zaccardi consigliere est.

Francesco D'Ottavi consigliere

Claudio Marchitiello consigliere

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

f.to Goffredo Zaccardi f.to Alfonso Quaranta