CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - Sentenza 29 aprile 2003 n. 2194 - Pres. Elefante, Est. Deodato - Capone (Avv. Mazzocco) c. Commissario del Governo Regione Molise ed altri (Avv.ra gen. Stato), Iorio ed altri (n.c.) e Fusco ed altri (Avv. Colalillo) - (conferma T.A.R. Molise, 11 luglio 2002, n. 525).

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(1) Ha osservato in proposito il CdS che l'art. 1 L. n. 108/68 (dettato per le elezioni regionali) richiama la disciplina contenuta nel D.P.R. 570/60 solo in quanto compatibile con il sistema delle elezioni regionali; d'altra parte, la limitazione del richiamo ad alcune disposizioni specifiche che regolano il contenzioso elettorale, con conseguente esclusione di altre (tra le quali il controverso art. 85 D.P.R. 570/60), indica proprio una precisa volontà del Legislatore di circoscrivere, per la materia dei ricorsi (regolata nel capo VIII, che comprende anche l'art. 85, del D.P.R. n.570/60), la disciplina richiamata alle sole norme specificamente indicate.

Proprio perché non c'era bisogno di un rinvio a disposizioni particolari del D.P.R. n. 570/60, in quanto interamente richiamato dall'art.1 L. n. 108/68, la previsione specifica di cui all'art. 19 appare, in definitiva, significativa della chiara intenzione di escludere le disposizioni del D.P.R. n. 570/60 relative al contenzioso non espressamente richiamate.

(2) Ha osservato la Sez. V che l'incompatibilità rilevata risulta, da ultimo, avvalorata dall'eliminazione, nella nuova formulazione dell'art. 126 Cost., dell'unica previsione (contenuta nel testo previgente) relativa all'amministrazione provvisoria della Regione a seguito dello scioglimento del Consiglio Regionale (peraltro neanche affidata ad un organo dello Stato, ma ad una Commissione di tre cittadini eleggibili alla predetta assemblea), di talché resta corroborato il convincimento in merito all'inconfigurabilità, nell'attuale assetto normativo dei rapporti tra i due Enti, di qualsiasi ipotesi di gestione dell'amministrazione regionale da parte di organi dello Stato.

Con la sentenza appellata il T.A.R. del Molise respingeva tre ricorsi (riuniti) proposti dai Sigg.ri Capone Franco e Astore Giuseppe (nella rispettiva veste di consigliere regionale e di cittadino elettore) per ottenere l'annullamento degli atti di indizione delle elezioni per il rinnovo del Consiglio e per l'elezione del Presidente della Giunta di quella Regione nonché del verbale di proclamazione degli eletti.

Avverso tale decisione proponeva rituale appello il Sig. Capone Franco (quale ex consigliere di maggioranza), censurando la correttezza degli argomenti usati dal T.A.R. per sancire la validità delle contestate elezioni ed invocando la riforma della sentenza appellata.

Si costituivano le Amministrazioni intimate ed i controinteressati indicati in epigrafe, contestando la fondatezza dei motivi dedotti a sostegno dell'appello e concludendo per la sua reiezione.

Alla pubblica udienza dell'11 febbraio 2003 il ricorso veniva trattenuto in decisione.

1.- Come già rilevato in fatto, i Sigg.ri Capone Franco ed Astore Giuseppe (nella rispettiva veste di consigliere regionale e di cittadino elettore), premesso che le elezioni regionali del Molise svoltesi in data 16.4.2000 erano state annullate dal T.A.R. con sentenza n.58/01, che la decisione del Consiglio di Stato (Sez. V, n.3112/01) confermativa della statuizione di annullamento era stata impugnata dal Sig. Capone dinanzi alla Corte di Cassazione e che gli atti di indizione delle elezioni per il rinnovo del Consiglio e per l'elezione del Presidente della Giunta di quella Regione erano stati adottati nella pendenza del ricorso in Cassazione e di quello per revocazione (entrambi proposti contro la decisione del Consiglio di Stato), impugnavano dinanzi al T.A.R. del Molise, con tre distinti ricorsi, tutti gli atti del nuovo procedimento elettorale (ivi compreso il verbale di proclamazione degli eletti) assumendoli viziati dalla violazione dell'art.85 II comma del D.P.R. 16 maggio 1960, n.570.

Sostenevano, in particolare, i ricorrenti che l'indizione delle nuove elezioni regionali quando la decisione giurisdizionale con la quale erano state annullate quelle precedenti non era ancora divenuta definitiva (per la pendenza sia del ricorso in Cassazione sia di quello per revocazione contro la sentenza del Consiglio di Stato che aveva confermato la citata pronuncia del T.A.R. del Molise) doveva ritenersi illegittima (con conseguente invalidità derivata di tutto il procedimento elettorale) in quanto deliberata in contrasto con il disposto dell'art.85 II comma D.P.R. n.570/60 (asseritamente applicabile alle elezioni regionali in forza del rinvio contenuto nell'art.1 della legge 17 febbraio 1968, n.108) che prescrive che "le elezioni saranno rinnovate entro tre mesi dalla data in cui la decisione di annullamento è divenuta definitiva" e che vieta, quindi, la convocazione dei comizi elettorali prima del passaggio in giudicato della sentenza che ha annullato le elezioni precedenti.

Il Tribunale adìto respingeva i ricorsi (riuniti) sulla base del decisivo rilievo dell'inapplicabilità alle elezioni regionali della disposizione asseritamente inosservata.

L'applicabilità alla fattispecie controversa dell'art.85 D.P.R. n.570/60 veniva, in particolare, esclusa dai primi giudici sulla base del duplice rilievo che la materia del contenzioso risulta specificamente regolata per le elezioni regionali in forza del rinvio, contenuto nell'art.19 L. n.108/68, agli artt.1, 2, 3, 4 e 5 della legge 23 dicembre 1966, n.1147 (e che non comprende, quindi, l'art.85 l. cit.) e che la previsione del commissariamento del Comune nelle more dell'elezione dei nuovi organi (contenuta nell'art.85 D.P.R. n.570/60) risulta incompatibile con il sistema di autonomia politica delle Regioni delineato dall'ordinamento costituzionale.

Sulla base di tali argomenti, il T.A.R. ha, quindi, ritenuto insufficiente il richiamo generale alla disciplina delle elezioni comunali e provinciali, contenuto nell'art.1 L. n.108/68, a fondare la presupposta verifica di applicabilità alle elezioni regionali dell'art.85 D.P.R. n.570/60.

L'appellante Sig. Capone critica la correttezza delle ragioni assunte a sostegno delle gravata pronuncia reiettiva, della quale invoca la riforma.

Le parti appellate costituite resistono al ricorso, rilevandone l'infondatezza e domandandone la reiezione.

2.- La controversia si risolve, quindi, nell'accertamento dell'applicabilità alla fattispecie in esame (e, quindi, alle elezioni regionali) della disposizione, specificamente dettata per le elezioni comunali e provinciali, che vieta l'indizione di nuove elezioni prima del passaggio in giudicato della decisione giurisdizionale con la quale sono state annullate le elezioni precedenti.

Non essendo, infatti, controverso che, al momento dell'indizione delle elezioni nella specie contestate, la decisione di annullamento di quelle precedenti non era ancora divenuta irrevocabile (essendo ancora pendente il ricorso in Cassazione contro la sentenza del Consiglio di Stato, Sez.V, n.3212/01), con la conseguenza che, se si ritenesse applicabile alle elezioni regionali l'art.85 D.P.R. n.570/60, si dovrebbe concludere per l'illegittimità del procedimento elettorale de quo agitur, appare evidente il carattere decisivo della questione (di puro diritto) sopra illustrata.

3.- Prima di esaminare il merito del problema appena descritto, occorre, tuttavia, rilevare che, se l'interesse pubblico protetto dalla disposizione asseritamente violata risulta agevolmente individuabile nelle esigenze di condizionare il rinnovo delle elezioni al raggiungimento di uno stato di immutabilità dell'assetto sostanziale determinato dalla decisione di annullamento, di evitare, al contempo, l'attivazione del procedimento elettorale in una situazione di incertezza circa la validità delle elezioni precedenti e di scongiurare, quindi, il rischio di procedere ad una competizione inutile (in quanto esposta al pericolo di restare caducata dall'eventuale riforma o annullamento della sentenza che aveva sancito l'illegittimità delle elezioni precedenti), la sopravvenuta declaratoria di inammissibilità del ricorso in Cassazione proposto dal Capone, pur non rilevando direttamente nella decisione del presente ricorso, consente, comunque, di ritenere soddisfatto, seppur ex post, il preminente interesse generale di garantire un sufficiente grado di stabilità alle nuove elezioni e di escludere, quindi, che la collettività abbia nella specie patito (o sia ancora esposta a) quel pregiudizio (il concorso, cioè, ad elezioni inutili) che l'art.85 D.P.R. n.570/60 (e, quindi, anche chi ne invoca l'applicazione) mira ad eludere.

Ne consegue che, pur non incidendo la sopravvenuta definitività della decisione di annullamento delle precedenti elezioni sulla validità dell'indizione di quelle nuove, deve escludersi la sussistenza in capo al ricorrente di qualsiasi interesse alla proposizione degli argomenti riferiti ai rischi connessi all'incertezza dell'esito del procedimento giurisdizionale relativo alla legittimità delle elezioni da rinnovare ed agli interessi generali connessi all'esigenza di garantire un sufficiente grado di stabilità (ormai definitivamente acquisita) ai nuovi organi elettivi.

4.- Quanto al merito della questione, l'appellante critica, con due motivi di ricorso, entrambi gli argomenti (sopra segnalati) utilizzati dal Tribunale molisano per negare la pretesa applicabilità alle elezioni regionali dell'art.85 D.P.R. n.570/60.

4.1- Con la prima censura si contesta, quindi, la correttezza della motivazione nella parte in cui è stato ritenuto che la materia del contenzioso (alla quale va ascritta la disposizione che si assumeva violata) risulta diversamente regolata per le elezioni regionali in forza del rinvio, contenuto nell'art.19 L. n.108/68, agli artt.1, 2, 3, 4 e 5 della legge 23 dicembre 1966, n.1147 (modificativa del D.P.R. n.560/70) e che, pertanto, il rinvio generale di cui all'art.1 non vale, di per sé, in presenza di un richiamo specifico a disposizioni (sul contenzioso elettorale) diverse dall'art.85 D.P.R. n.570/60, a fondare un giudizio di applicabilità di quest'ultima disposizione alle elezioni regionali.

Le critiche svolte al riguardo dall'appellante si risolvono, a ben vedere, nell'assunto del carattere pleonastico (pure rilevato in sede di lavori preparatori) del rinvio, contenuto nell'art.19 L.n.108/68, alle disposizioni della L. n.1147/66 (modificativa di alcune disposizioni del D.P.R. n.570/60), in considerazione della portata generale del richiamo contenuto nell'art.1 L. n.108/68 alla legge che regola le elezioni comunali e provinciali, e, quindi, dell'inidoneità dell'argomento relativo al rinvio specifico a disposizioni in materia di contenzioso elettorale diverse dall'art.85 D.P.R. n.570/60 a giustificare le conclusioni raggiunte nella decisione appellata.

La tesi è infondata.

Prescindendo, invero, dall'esame degli stralci (assai poco significativi) del dibattito parlamentare che ha preceduto l'approvazione della L. n.108/68, rileva il Collegio che la mancanza di necessità di un rinvio specifico a disposizioni del D.P.R. n.570/60, comunque richiamate in via generale dall'art.1 L. n.108/68, rileva logicamente in un senso contrario a quello voluto dall'appellante.

Premesso, infatti, che l'art.1 L. n.108/68 richiama la disciplina contenuta nel D.P.R. 570/60 solo in quanto compatibile con il sistema delle elezioni regionali e che appaiono, quindi, configurabili delle eccezioni al rinvio generale ivi previsto, si osserva che la limitazione del richiamo ad alcune disposizioni specifiche che regolano il contenzioso elettorale, con conseguente esclusione di altre (tra le quali il controverso art.85 D.P.R. 570/60), indica proprio una precisa volontà del Legislatore di circoscrivere, per la materia dei ricorsi (regolata nel capo VIII, che comprende anche l'art.85, del D.P.R. n.570/60), la disciplina richiamata alle sole norme specificamente indicate.

Proprio perché non c'era bisogno di un rinvio a disposizioni particolari del D.P.R. n.570/60, in quanto interamente richiamato dall'art.1 L. n.108/68, la previsione specifica di cui all'art.19 appare, in definitiva, significativa della chiara intenzione di escludere le disposizioni del D.P.R. n.570/60 relative al contenzioso non espressamente richiamate.

La lettura proposta dall'appellante, che sostiene l'applicabilità dell'art.85 D.P.R. n.570/60 nonostante il suo omesso richiamo nell'art.19 L. n.108/68, va, pertanto, rifiutata in quanto contrastante con il canone ermeneutico che impedisce di assegnare ad una norma un significato che preclude alla stessa la produzione di qualsiasi effetto.

Accedendo all'esegesi suggerita dal ricorrente si priverebbe, invero, l'art.19 I comma della L. n.108/68 di qualsiasi efficacia o, meglio, lo si renderebbe del tutto superfluo, posto che il richiamo ivi operato alla L. n.1147/66 (modificativa del D.P.R. n.570/60) resterebbe assorbito dal rinvio generale di cui all'art.1 L. n.108/68 e, quindi, privo di qualsiasi, autonomo, significato.

Se, invece, all'art.19 L. n.108/68 si riconosce anche l'ulteriore significato di escludere dal richiamo, ancorchè implicitamente, le disposizioni contenute nel capo VIII del D.P.R. n.570/60 non espressamente indicate, si restituisce alla disposizione un senso diverso dalla mera ripetizione del rinvio di cui all'art.1 l.cit. e si attribuisce alla stessa valenza e significato autonomi.

4.2- Con la seconda censura si contesta, invece, la motivazione della pronuncia gravata là dove è stata affermata l'incompatibilità dell'art.85 D.P.R. n.570/60, e, in particolare, della previsione relativa al commissariamento dell'Ente (Comune o Provincia) da parte del Prefetto nelle more dell'elezione dei nuovi organi, con il sistema di autonomia politica delle Regioni delineato dall'ordinamento costituzionale (per come modificato dalla legge costituzionale 22 novembre 1999, n.1), che non tollera, ad avviso dei primi giudici, alcuna forma di controllo sostitutivo statale sugli organi regionali.

A ben vedere, tuttavia, con il motivo in esame, per come formulato nell'atto d'appello, non risulta in alcun modo criticato l'argomento, sopra illustrato, in base al quale è stata esclusa, per incompatibilità degli ordinamenti di riferimento, l'applicabilità alle elezioni regionali della disposizione, dettata per le elezioni comunali e provinciali, che attribuisce l'amministrazione dell'Ente ad un Commissario nominato dal Prefetto nei casi in cui sia stata pronunciata sentenza di annullamento delle elezioni.

L'appellante, infatti, lungi dal contestare la fondatezza del rilievo relativo all'inammissibilità del commissariamento prefettizio degli organi regionali nelle more della definizione del procedimento giurisdizionale avente ad oggetto le elezioni precedenti, si limita a dedurre ragioni inconferenti con la predetta motivazione e, perciò, inammissibili in quanto inidonee a determinare l'annullamento della pronuncia impugnata (nella parte in cui è stata assunta sulla base di quell'argomento).

Si sostiene, in particolare, nell'appello che l'art.85 II comma D.P.R. n.570/60 non è stato abrogato dalla l. cost. n.1/99 e che continua, quindi, a trovare applicazione nonostante la riforma citata, ma si ignora che la valutazione di incompatibilità formulata dal T.A.R. si riferisce al rapporto tra il precetto contenuto nel I comma della disposizione citata ed il nuovo sistema dei controlli statali sugli atti e sugli organi regionali introdotto dalla citata legge costituzionale, di talchè l'esame della fondatezza della seconda censura si rivela del tutto irrilevante ai fini del decidere in quanto estranea, per come formulata, alla parte di motivazione che si dichiara di criticare.

Può, comunque, ad abundantiam rilevarsi che il giudizio di incompatibilità reso dal T.A.R. appare assolutamente corretto ed incensurabile per le ragioni di seguito sinteticamente esposte.

Va, anzitutto, premesso che la disciplina contenuta nell'art.85 D.P.R. n.570/60 si appalesa unitaria ed inscindibile, attesa l'evidente complementarietà della previsione (I comma) che regola l'amministrazione dell'Ente dopo la pronuncia della decisione di annullamento delle elezioni e fino alla sua definitività con quella (II comma) che condiziona la convocazione dei comizi elettorali al suo passaggio in giudicato, e che la valutazione di compatibilità postulata dall'art.1 L. n.108/68 risulta, quindi, correttamente riferita a tutti gli aspetti della disciplina contenuta nell'art.85 l. cit. (ivi compresa la previsione del commissariamento prefettizio) e non solo al suo secondo comma.

Così individuato il parametro di riferimento del giudizio di compatibilità con l'ordinamento regionale della disposizione asseritamente inosservata, si rivela sicuramente corretto il rilievo che l'ipotizzata amministrazione della Regione da parte di un Commissario nominato dal Prefetto (tale sarebbe la conseguenza della pretesa applicazione al caso di specie dell'art.85 D.P.R. n.570/60) risulta insanabilmente contrastante con il regime di autonomia delle Regioni introdotto (rectius: rafforzato) dalla l. cost. n.1/99 che, riducendo significativamente le forme di controllo statale sugli atti e sugli organi delle Regioni, ha definitivamente assegnato a queste ultime un regime giuridico radicalmente incompatibile con il commissariamento dei suoi organi politici da parte di un organo dello Stato.

Tale conclusione risulta, da ultimo, avvalorata dall'eliminazione, nella nuova formulazione dell'art.126 Cost., dell'unica previsione (contenuta nel testo previgente) relativa all'amministrazione provvisoria della Regione a seguito dello scioglimento del Consiglio Regionale (peraltro neanche affidata ad un organo dello Stato, ma ad una Commissione di tre cittadini eleggibili alla predetta assemblea), di talchè resta corroborato il convincimento in merito all'inconfigurabilità, nell'attuale assetto normativo dei rapporti tra i due Enti, di qualsiasi ipotesi di gestione dell'amministrazione regionale da parte di organi dello Stato.

Ne consegue che, allo stato, la regolamentazione dell'amministrazione dell'Ente in caso di annullamento delle elezioni (e fino alla definizione della situazione di incertezza conseguentemente determinatasi) deve ritenersi rimessa alle stesse Regioni, che dovranno, pertanto, provvedere a disciplinare, nell'ambito della loro autonomia, con lo statuto o con legge regionale, le competenze ed i limiti della gestione provvisoria dell'Ente fino al rinnovo degli organi elettivi od alla definitiva conferma della validità delle precedenti elezioni.

5.- Alla rilevata inapplicabilità alle elezioni regionali dell'art.85 D.P.R. n.570/60 conseguono la reiezione dell'appello e la conferma della decisione impugnata.

La natura della controversia giustifica la compensazione tra tutte le parti delle spese processuali.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge il ricorso indicato in epigrafe e compensa le spese di giudizio;

ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio dell'11 febbraio 2002, con l'intervento dei signori:

Agostino Elefante - Presidente

Aldo Fera - Consigliere

Marzio Branca - Consigliere

Gerardo Mastrandrea - Consigliere

Carlo Deodato - Consigliere Estensore

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

F.to Carlo Deodato F.to Agostino Elefante

Depositata in segreteria in data 29 aprile 2003.