CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V - Sentenza 9 giugno 2003 n. 3249 - Pres. Quaranta, Est. Fera - Mediofactoring s.p.a. - Gruppo Intesa BCI (Avv. Pilato e De Palma) c. Gestione Liquidatoria ex USL BA/12 (n.c.) - (accoglie in parte l’appello e, in riforma della sentenza T.A.R. Puglia Bari, Sez. I, 23 ottobre 2002, n.4852, ordina alla Gestione Liquidatoria ex USL BA/12, di esibire all’appellante, con facoltà di estrarne copia, la documentazione richiesta in ostensione).

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(1) Sulla natura della cessione dei crediti v.:

a) Cass. Civ., Sez. I , 26/07/1966 n.2072; in CED Cass. RV. 324030, secondo cui la cessione dei crediti è un contratto di natura consensuale, e la consegna dei titoli che documentano il credito, pur costituendo un preciso diritto del cessionario, attiene all'esecuzione del contratto e non alla sua conclusione.

b) Cass. Civ., Sez. III, 21/04/1983 n.2747; in CED Cass., rv 427660, secondo cui nella cessione di crediti l'inosservanza dell'obbligo che al cedente incombe, a norma dell'art. 1262 cod. civ., di consegnare al cessionario i documenti, cioè i titoli probatori del credito che sono in suo possesso, costituisce una inadempienza di cui può essere chiamato a rispondere, siccome omissione di un atto necessario all'esecuzione della cessione. Tale inadempienza non può, però, dal cessionario essere fatta valere se il credito gli e' stato comunque pagato.

c) Cass. Civ., Sez. II, 27 febbraio 1998 n.2156; in CED Cass., rv 513102, secondo cui il debitore ceduto, pur se edotto della cessione, non viola il principio di buona fede nei confronti del cessionario se non contesta il credito - ovvero se transige con il cedente su crediti diversi da quello ceduto - nè il suo silenzio può costituire conferma di esso, perchè per assumere tale significato occorre un'intesa tra le parti ed invece egli rimane estraneo alla cessione; pertanto è onere del cessionario provare l'esistenza e l'ammontare del credito, salva la responsabilità del cedente per la mancata consegna dei documenti su cui è fondato, configurante inadempimento al contratto di cessione.

Con l’appello in epigrafe, la società Mediofactoring ha esposto che con ricorso proposto al TAR Puglia aveva chiesto, in quanto cessionaria di un credito per complessivi € 32.390,73 vantato dalla Chiron S.p.a., che fosse dichiarato l’obbligo della USL di rilasciarle copia delle delibere di aggiudicazione dei contratti di fornitura di materiali e servizi e delle bolle di consegna e di lavorazione relativi alle fatture n. 201040 del 01.07.1992 ed altre indicate nell’atto di appello. Il TAR, però, ha respinto il ricorso, rilevando come, ai sensi dell’art. 1262 c.c., l’obbligo di fornire i documenti probatori del credito grava sul cedente. Da qui, secondo il primo giudice, deriverebbe il difetto dell’interesse personale e concreto della ricorrente che legittima, ai sensi dell’art 22 della legge n. 241 del 1990 e dell’art. 2 del DPR 27 giugno 1992, n. 352, la domanda di accesso alla documentazione amministrativa. Senza considerare, poi, che l’atto introduttivo del giudizio avrebbe dovuto essere notificato anche al creditore cedente, titolare di un diritto alla riservatezza.

Secondo l’appellante, la sentenza è erronea ed ingiusta, in quanto la cessionaria, quale unico soggetto legittimato ad esercitare il diritto di credito, ha un interesse personale e concreto che legittima l’esercizio del diritto di accesso. E, da ultimo, che non è configurabile nella specie un diritto alla riservatezza in capo alla cedente, in quanto la ricorrente si è limitata a richiedere esclusivamente la documentazione relativa all’esistenza di un credito che aveva formato oggetto di un atto di disposizione.

Ha concluso chiedendo l’accoglimento dell’appello, con l’assegnazione di un termine all’Amministrazione per consentire l’accesso.

1. L’appello proposto dalla MEDIOFACTORING s.p.a. è fondato nella parte in cui il Tar, con riferimento all’accesso a documenti di diritto privato in possesso dell’Amministrazione pubblica, ha escluso l’interesse del cessionario di un credito nei confronti della pubblica amministrazione, sull’assunto che, ai sensi dell’art. 1262 c.c., l’obbligo di fornire i documenti probatori del credito grava sul creditore cedente.

La tesi sostenuta del primo giudice non può essere condivisa.

Non v’è dubbio, infatti, che per effetto della cessione del credito il cessionario subentra nella medesima posizione del cedente, per cui la disposizione di cui all’art. 1262 c.c., secondo la quale "il cedente deve consegnare al cessionario i documenti probatori del credito che sono in suo possesso", vale esclusivamente tra queste due parti ma non produce effetti nel rapporto tra cessionario e debitore. Proiettando il principio sul versante del rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione, come disciplinato dagli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, ne consegue come non possa essere riconosciuta al creditore cessionario, solo per tale sua qualità, una protezione minore rispetto a quella che la norma accorda al cedente.

Né ha pregio l’altra tesi sostenuta, sia pur in via alternativa, dal Tar, secondo il quale l’atto introduttivo del giudizio avrebbe dovuto essere notificato anche al creditore cedente, titolare di un diritto alla riservatezza. E’ evidente, infatti, che al momento in cui il cedente ha disposto del diritto di credito, proprio in virtù dell’art. 1262 c.c., che gli impone di consegnare i documenti al cessionario, i dati ad essi relativi non sono più protetti dalle norme concernenti la tutela della riservatezza.

2. Sgombrato il campo da un astratto difetto di legittimazione del creditore cessionario, la questione va esaminata nei suoi elementi concreti. Riguardo ai quali il collegio ritiene di dover confermare l’indirizzo già seguito con la decisione n. 1448 dell’ 11 marzo 2002, che opera una distinzione nell’ambito degli atti di cui è consentito l’accesso.

Giova precisare come non sia in discussione l’indirizzo giurisprudenziale affermato dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio con decisione n. 4 del 22 aprile 1999, secondo il quale tutte le tipologie di attività delle pubbliche Amministrazioni (ora anche dei meri gestori di pubblici servizi ex art. 4 L. 3.8.1999 n. 265, che ha sostituito l’art. 23 L. 241/1990), e quindi anche gli atti disciplinati dal diritto privato sono suscettibili di accesso ex art. 22 L. n. 241/90. Ma il principio va esaminato alla luce della successiva elaborazione giurisprudenziale che ha precisato come " per quanto concerne gli atti provenienti dai privati intervenuti nel relativo procedimento, l’accesso in tanto è consentito in quanto si tratti di atti utilizzati ed in qualche modo rilevanti nell’iter del procedimento, ai sensi dell’art. 22, 2° comma, L. n. 241/90, e non solo occasionalmente detenuti dall’Amministrazione". (Consiglio di Stato, sez. VI, n. 191 del 22.1.2001). E, per quel che riguarda da vicino il caso di specie, come "nell’ambito degli atti privati utilizzati ai fini dell’attività amministrativa occorre distinguere quelli che sono gli atti di soggetti terzi e quelli che sono gli atti propri del soggetto richiedente l’accesso (o del suo mandante). Per questi ultimi l’accesso deve essere negato, altrimenti l’Amministrazione verrebbe a sopperire a negligenze e disfunzioni che sono imputabili esclusivamente al privato, che consegna l’atto da lui formato senza curarsi di farsene un duplicato. Invero, non bisogna dimenticare che l’accesso ai documenti amministrativi in tanto ha senso in quanto si tratta di documenti nella disponibilità esclusiva dell’Amministrazione." (Consiglio di Stato, sez. V, n. 1448 dell’ 11.3.2002).

Di conseguenza non può essere chiesta all’Amministrazione l’esibizione di fatture e di bolle di consegna per verificarne il contenuto, essendo atti provenienti dal privato, anche se per circostanze varie (ma comunque imputabili a sé stesso o al proprio mandante) siano eventualmente andate smarrite, come sembra accaduto nella specie.

3.Per quanto considerato, l’appello deve essere accolto solo in parte.

Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti spese, competenze ed onorari di entrambi i gradi di giudizio.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quinta, accoglie in parte l’appello e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, ordina alla Gestione liquidatoria della USL BA/12 di esibire all’appellante (con facoltà di estrarne copia ) le delibere di approvazione dei contratti di fornitura di materiali e di sevizi relativi alle fatture indicate nell’esposizione in fatto, entro 30 giorni dalla notifica o comunicazione amministrativa, ove anteriore, della presente decisione.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 28 marzo 2003, con l’intervento dei signori:

Alfonso Quaranta Presidente

Raffaele Carboni Consigliere

Goffredo Zaccardi Consigliere

Aldo Fera Consigliere estensore

Francesco D’Ottavi Consigliere

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

F.to Aldo Fera F.to Alfonso Quaranta

Depositata in segreteria in data 9 giugno 2003.