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CONSIGLIO DI STATO SEZ. VI - Sentenza 14 luglio 1999 n. 956 - Pres. De Roberto, Est. Minicone - Provincia di Potenza (Avv. Marenghi) c. Ministero dei Beni Culturali e Ambientali (Avv. Gen. Stato) e Regione Basilicata (n.c.) - (conferma T.A.R. Basilicata 20 luglio 1996 n. 159).

Ambiente - Nulla osta - Potere di annullamento del Ministero per i beni culturali e ambientali - Ex art. 82 del DPR n. 616/1977 - Termine di cui al nono comma dello stesso articolo - Decorrenza - Dalla data di ricevimento delle documentazione relativa da parte del Ministero.

Ambiente - Nulla osta - Potere di annullamento del Ministero per i beni culturali e ambientali - Ex art. 82 del DPR n. 616/1977 - Annullamento per difetto di motivazione - Possibilità.

Il termine perentorio di cui all'art. 82, nono comma, del DPR 24 luglio 1977, n. 616, come modificato dalla legge 8 agosto 1985 n. 431 - entro il quale il Ministero per i beni culturali e ambientali può esercitare il sindacato di legittimità sull'esercizio delle funzioni amministrative connesse al potere autorizzatorio di cui all'articolo 7 della legge 29 giugno 1939 n. 1497 - decorre dal ricevimento non solo del nulla osta regionale, ma anche dalla connessa documentazione posta a sostegno e giustificazione di questo (1), essendo irrilevante la ricezione della documentazione stessa da parte della locale Soprintendenza (2).

In tema di vigilanza ministeriale sul nulla osta ai sensi dell'art. 7 della legge n. 1497 del 1939, l'annullamento contemplato dall'art. 82 del DPR n. 616 del 1977, nel testo modificato dalla legge n. 431 del 1985, potendo riguardare tutti i vizi di legittimità, comprese le singole ipotesi riconducibili all'eccesso di potere, ben può essere pronunciato anche per difetto di motivazione, sulla considerazione, oltretutto, che, in sede di autorizzazione a norma del citato art. 7 della legge n. 1497 del 1939, anche l'atto positivo di assentimento richiede un'adeguata motivazione sulla compatibilità effettiva dell'opera con gli specifici valori paesistici dei luoghi (3).

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(1) Cons. Stato, Sez. VI 30 dicembre 1995 n. 1415 e 14 febbraio 1996 n. 209.

(2) Cons. Stato, Sez. VI 14 febbraio 1996 n. 209 e 24 maggio 1996 n. 717.

(3) Cons. Stato, Sez. VI 22 febbraio 1995 n. 207.

DIRITTO

1. Con l'appello in esame l'Amministrazione Provinciale di Potenza censura la sentenza con la quale è stato respinto il suo ricorso, volto a contestare il decreto in data 13 settembre 1993, con cui il Ministro dei Beni Culturali e Ambientali ha annullato il nulla osta ex art. 7 L. 29 giugno 1939, n. 1497, rilasciato dalla regione Basilicata con provvedimento del 9 luglio 1993, relativamente al progetto per la costruzione di una variante alla strada provinciale n. 32 della Camastra, dallo svincolo di Albano alla diga sul torrente Camastra.

2. Sostiene l'appellante, con un primo ordine di argomentazioni dell'unico complesso motivo di gravame, che, contrariamente a quanto asserito dal primo giudice, il potere ministeriale di annullamento del nulla osta regionale concernente il progetto de quo si sarebbe già consumato per inutile decorso del termine perentorio di sessanta giorni dalla data di ricezione dei primi due nulla osta regionali (emessi, rispettivamente, in data 26 novembre 1987 e 8 aprile 1988), onde, in realtà, l'Organo centrale avrebbe provveduto a riesaminare, surrettiziamente, un progetto già tacitamente assentito, cogliendo a pretesto una mera modifica migliorativa del progetto stesso, effettuata dall'aggiudicatario dei lavori per adeguarsi alle prescrizioni imposte dalla Regione.

2.1. Le argomentazioni anzidette non meritano accoglimento.

2.2. Va osservato che l'appellante non contesta il principio affermato dal primo giudice (conforme, del resto, alla giurisprudenza di questa Sezione: cfr., per tutte, decc. N. 1415 del 30.12.1995 e n. 209 del 14.02.1996), secondo il quale il termine perentorio di cui all'art. 82, nono comma, del DPR 24 luglio 1977, n. 616, come modificato dalla legge 8 agosto 1985 n. 431 - entro il quale il Ministero per i beni culturali e ambientali può esercitare il sindacato di legittimità sull'esercizio delle funzioni amministrative connesse al potere autorizzatorio di cui all'articolo 7 della legge 29 giugno 1939 n. 1497 - decorre dal ricevimento non solo del nulla osta regionale, ma anche dalla connessa documentazione posta a sostegno e giustificazione di questo.

Egli deduce, invece, che, nella specie, non potrebbe invocarsi la mancanza delle condizioni per l'utile decorso del termine (con conseguente ineluttabile formazione dell'assenso tacito irretrattabile), in quanto la pratica sarebbe pervenuta ab origine completa al Ministero; e ciò per le seguenti

a) il Ministero non avrebbe fornito alcuna prova della sua affermazione circa la mancata ricezione, in allegato al nulla osta regionale a suo tempo trasmessogli, degli atti relativi al progetto, non potendosi considerare tale la nota di richiesta di tali atti, in quanto proveniente dallo stesso Ministero;

b) sussisterebbero, per contro, indizi a favore della tempestiva ricezione di tali documenti, desumibili dalla circostanza che la Soprintendenza Archeologica della Basilicata - cui contestualmente era stato inviato il medesimo nulla osta avrebbe ricevuto il fascicolo completo, dal momento che ha emesso il parere favorevole;

c) la pretesa incompletezza della pratica si risolverebbe, comunque, in un rilievo soltanto formale, giacché il Ministero avrebbe considerato, per sua stessa ammissione, sufficiente l'invio della documentazione alla Soprintendenza per i Beni Ambientali e Architettonici di Potenza, onde l'accennato iter procedurale sarebbe stato soddisfatto dall'avvenuto invio del fascicolo alla Soprintendenza Archeologica, anch'essa organo decentrato dello stesso Ministero;

d) in ogni caso, il rilievo di incompletezza riguarderebbe solo il primo nulla osta (in data 26 novembre 1987), mentre analogo rilievo non sarebbe stato mosso al secondo nulla osta (in data 8 aprile 1988), per cui sarebbe incontestabile che, in ordine a quest'ultimo, si sarebbe formato l'assenso ministeriale, preclusivo del successivo annullamento.

2 3. Nessuna delle anzidette considerazioni merita di essere condivisa.

2.3.1. E' da sottolineare che il mancato invio della documentazione necessaria all'esercizio del potere di controllo è stato rilevato dall'Amministrazione centrale fin dal 4 ottobre 1988, come emerge dalla nota in pari data dell'Ufficio centrale per i Beni Ambientali, Architettonici, Archeologici, Artistici e Storici, con la quale, nel richiedere la trasmissione del progetto alla Soprintendenza per i Beni Ambientali e Architettonici di Potenza, per l'istruttoria tecnica, si faceva, altresì, presente alla Regione Basilicata e all'Amministrazione Provinciale di Potenza, che la pratica sarebbe rimasta sospesa a tutti gli effetti.

Ciò posto, in disparte il rilievo che l'affermazione dell'appellante, secondo la quale tale nota non costituirebbe prova della mancata allegazione di detta documentazione, equivale a sostenere che il Ministero abbia scientemente posto in essere, in una corrispondenza ufficiale, affermazioni non rispondenti al vero, al solo scopo di imporre alla Regione la duplicazione di adempimenti già effettuati e di impedire il decorso del termine a suo carico, sta di fatto che nessuno dei destinatari di tale nota l'ha tempestivamente contestata, all'epoca, come pure sarebbe stato necessario, dal momento che la stessa comportava un arresto del procedimento e la pendenza sine die del potere di annullamento del Ministro.

D'altra parte, non può considerasi operante, nella specie, la presunzione di completezza, invocata dalla Provincia, dal momento che le note regionali di trasmissione del nulla osta (nn. 860 del 26.11.1987 e n. 369 dell'8 aprile 1988) fanno espresso riferimento, come allegato, alla sola autorizzazione, onde deve darsi ingresso, piuttosto, alla presunzione contraria, corroborata dalla stessa parte remittente, della mancanza degli allegati progettuali.

2.3.2. Né una presunzione nel senso affermato dall'appellante potrebbe fondarsi, come deduce la stessa, sulla circostanza che la contestuale nota inviata alla Soprintendenza archeologica risulterebbe completa.

Ed invero, in disparte il rilievo che, quand'anche ciò fosse dimostrato, non se ne potrebbe inferire l'avvenuta trasmissione degli stessi documenti all'Organo Centrale, va detto che l'assunto dell'istante si sorregge sull'unico argomento induttivo, tratto dalla circostanza che la Soprintendenza aveva espresso parere favorevole.

Sennonché, va osservato, da un lato, che la lettera di trasmissione alla Soprintendenza, in quanto identica a quella inviata al Ministero, fa anch'essa riferimento alla allegazione della sola autorizzazione, dall'altro. che il parere richiesto alla Soprintendenza Archeologica, stante la competenza specifica di questa, non richiedeva la conoscenza degli elementi progettuali necessari al controllo paesaggistico, essendo sufficiente la constatazione che i lavori non interessavano zone sottoposte a vincolo archeologico.

2.3.3. Le argomentazioni di cui sopra sarebbero, di per sè, idonee anche a confutare l'assunto, secondo il quale la mancata ricezione della documentazione da parte del Ministero sarebbe sostanzialmente irrilevante, (essendo sufficiente, per stessa ammissione di questo, l'invio della pratica completa alla Soprintendenza), posto che di tale invio non vi è, come si è detto, alcuna prova.

In ogni caso, è assorbente la considerazione che, come questa Sezione ha avuto modo di affermare, il termine per l'esercizio del potere di annullamento decorre dal momento in cui la relativa documentazione perviene al Ministero, essendo irrilevante la ricezione da parte della locale Soprintendenza (cfr. decc. Nn. 209 del 14.2.1996 e 717 del 24.5.1996). Nel caso di specie, oltre tutto, la Soprintendenza Archeologica non rivestiva alcuna competenza istituzionale per l'istruttoria della pratica.

2.3.4. Irrilevante appare, infine, la circostanza che il rilievo di carenza di documentazione faccia espresso riferimento al solo nulla osta di cui alla nota del 26 novembre 1987 e non anche a quello trasmesso con la successiva lettera dell'8 aprile 1988.

Il rilievo in parola è stato infatti sollevato dal Ministero il 4 ottobre 1988, successivamente alla ricezione anche. della seconda comunicazione (anch'essa, quindi, incompleta), onde la sospensione del decorso del termine, ivi disposta, riguarda chiaramente l'intero procedimento di realizzazione del progetto e preclude, per entrambi gli atti autorizzatori, la formazione del tacito assenso.

3. Con un ulteriore profilo di censura, deduce l'appellante che, anche a voler ammettere la persistenza del potere ministeriale di annullamento, per mancato perfezionamento del procedimento di trasmissione dei precedenti provvedimenti autorizzatori regionali, tale annullamento avrebbe dovuto avere per oggetto tutti e tre i nulla osta emessi nel tempo, laddove, nella specie, esso avrebbe riguardato solo l'ultimo di essi, concernente una variante migliorativa.

3.1. Anche tale doglianza non merita accoglimento.

3.2. E' ben vero che l'atto impugnato in primo grado annulla espressamente il solo nulla osta regionale del 9 luglio 1993, ma ciò in quanto solo quest'ultimo è giunto al Ministero completo di tutti gli elementi progettuali per la verifica di legittimità, posto che le precedenti richieste di integrazione della documentazione afferente gli altri due provvedimenti autorizzatori non risultano essere mai state esaudite.

Peraltro, l'attuale annullamento si fonda su rilievi negativi riguardanti il progetto, ancorché migliorato, che appaiono assorbenti rispetto ai nulla osta precedenti, onde la mancata formale rimozione esplicita anche di questi ultimi appare, in definitiva, irrilevante per la Provincia appellante, dal momento che gli stessi, in quanto subordinati all'osservanza di prescrizioni ritenute non accettabili, non sarebbero, di per sé, comunque, idonei a consentire la realizzazione dell'opera.

4. Sostiene, ancora, l'appellante (con argomentazione, che, ancorché posta a conclusione del gravame, per ragioni di ordine logico è opportuno esaminare a questo punto della trattazione), che il potere di annullamento del Ministro non avrebbe potuto riguardare il merito della valutazione espressa dalla Regione nell'esercizio della competenza esclusiva di cui all'art. 82 DPR n. 616 del 1977, ma avrebbe dovuto essere circoscritto ai soli vizi di legittimità.

4.1. L'assunto, sebbene muova da premesse astrattamente condivisibili, non appare, pero, pertinente al caso di specie.

Ed invero, l'atto impugnato si incentra sulla considerazione di fondo che la Regione Basilicata, nel proprio provvedimento autorizzatorio, non aveva evidenziato i criteri e le motivazioni per cui aveva ritenuto le opere assentibili.

Orbene, come questa Sezione ha già avuto modo di affermare (cfr. sent. n. 207 del 22.02.1995), in tema di vigilanza ministeriale sul nulla osta ai sensi dell'art. 7 della legge n. 1497 del 1939, l'annullamento contemplato dall'art. 82 del DPR n. 616 del 1977, nel testo modificato dalla legge n. 431 del 1985, potendo riguardare tutti i vizi di legittimità, comprese le singole ipotesi riconducibili all'eccesso di potere, ben può essere pronunciato anche per difetto di motivazione, sulla considerazione, oltretutto, che, in sede di autorizzazione a norma del citato art. 7 della legge n. 1497 del 1939, anche l'atto positivo di assentimento richiede un'adeguata motivazione sulla compatibilità effettiva dell'opera con gli specifici valori paesistici dei luoghi.

Nel caso in esame, nessuno dei provvedimenti rilasciati nel tempo, ancorché recanti l'espressa premessa che la zona interessata dai lavori era stata dichiarata di notevole interesse pubblico, contiena, tuttavia, una qualsivoglia giustificazione a sostegno dell'assenso espresso, giustificazione che, invece, per la natura dell'opera e per l'incidenza ambientale della stessa, si rendeva indispensabile per comprendere il procedimento logico seguito dall'Autorità delegata, tenuto anche conto che la stessa Commissione Regionale aveva sottolineato i pericoli dell'intervento nell'alveo del torrente Camastro, per l'accelerazione dei prevedibili fenomeni di erosione che ne sarebbero derivati.

4.2. La sussistenza, nell'atto impugnato, di una motivazione idonea, da sola, a sorreggerne la legittimità, rende, in definitiva, irrilevante la circostanza che il Ministero si sia soffermato anche a spiegare le ragioni della incompatibilità paesaggistica dell'opera, dal momento che tali argomentazioni sono a supporto dell'asserita necessità di una specifica e congrua giustificazione nei nulla osta regionali e danno ragione, a loro volta, dell'iter logico seguito dall'Amministrazione centrale, nel pronunciare l'annullamento.

5. Ugualmente infondato appare il rilievo formulato dall'appellante, al quinto punto del gravame, circa la mancata indicazione, nel provvedimento ministeriale, delle ragioni di incompatibilità dell'opera con la salvaguardia dei luoghi.

Invero, come si è detto, l'annullamento da esaurientemente conto di tali ragioni, laddove è proprio il nulla osta regionale che trascura di fornire ogni giustificazione in ordine a tale profilo.

La circostanza, poi, che lo stesso annullamento si dia carico anche di individuare soluzioni alternative, da un lato, appare irrilevante, ai fini della legittimità dell'atto - che è sorretto da una autonoma causa giustificatrice -, dall'altro, si risolve in un non inopportuno apporto collaborativo fra Autorità preposte entrambe alla tutela dei valori ambientali

6. Con il sesto profilo dell'appello in esame, la Provincia di Potenza censura, ancora, l'impugnata sentenza nella parte in cui, nel ritenere legittimo il richiamo, operato dal Ministero, al contrasto dell'opera con gli obiettivi di salvaguardia assunti dal piano paesaggistico di Gallipoli - Cognato, trascurerebbe di considerare la derogabilità ai piani in questione, consentita, dalla L.R. n. 3 del 1990, per le opere pubbliche già approvate alla data di entrata in vigore dei piani stessi.

Sennonché, va osservato che, come giustamente ritenuto dal primo giudice, nell'economia del provvedimento di annullamento, il menzionato contrasto assolve una funzione meramente rafforzativa del difetto di motivazione riscontrato nel nulla osta regionale, che costituisce il vizio di fondo apprezzato.

D'altra parte, è anche da dire che una deroga all'accertamento contenuto nel provvedimento di vincolo, anche se teoricamente possibile, si traduce, se immotivata, in un'autorizzazione illegittima, poiché si risolve nel sovrapporre, sic et simpliciter, una nuova valutazione alla precedente, in elusione dei valori paesistici da questa identificati come oggetto della tutela.

7. Sostiene, infine, l'appellante, con l'ultimo profilo di gravame, che l'annullamento avrebbe avuto riguardo ad un progetto esecutivo, non soggetto a valutazione di impatto ambientale, essendo questa necessaria solo per la progettazione di massima.

Tale censura, già proposta in primo grado, è stata ritenuta inammissibile dal T.A.R., in quanto tardivamente sollevata, e da tale conclusione il Collegio non ravvisa ragioni per potersi discostare, posto che, contrariamente a quanto assume l'Amministrazione provinciale, essa non costituisce sviluppo di motivi già contenuti nell'atto introduttivo, ma vera e propria deduzione nuova, svolta, per di più in memoria, come può agevolmente evincersi dalla sola lettura del ricorso.

8. Per tutte le considerazioni esposte, l'appello deve essere respinto e, per l'effetto, deve essere confermata la sentenza impugnata.

Le spese del grado di giudizio possono essere equamente compensate fra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione VI), definitivamente pronunciando sull'appello in epigrafe, come specificato in motivazione, lo respinge.

Spese compensate.