n. 3-2000 - © copyright.

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI - Sentenza 2 marzo 2000 n. 1122 - Giovannini Presidente - Balucani Estensore - CODACONS c. Poste Italiane S.p.a.

Associazione per la difesa dei diritti degli utenti - Smarrimento di oggetti inviati via posta - Accesso ai documenti amministrativi da parte del CODACONS - Difetto di legittimazione

La disposizione dell'art. 22, comma 1, legge n. 241/1990, pur riconoscendo il diritto di accesso a "chiunque vi abbia interesse", non ha introdotto alcun tipo di azione popolare, diretta a consentire una sorta di controllo generalizzato sull'Amministrazione, tant'è che ha successivamente ricollegato siffatto interesse alla esigenza di tutela di "situazioni giuridicamente rilevanti".

Pertanto il CODACONS non è legittimato ad esercitare il diritto di accesso nei confronti della Amministrazione postale per acquisire una serie di informazioni su un particolare settore della attività postale allo scopo di valutarne l'efficienza e di assumere iniziative (anche d'ordine giudiziario) a tutela degli utenti del servizio postale.

FATTO

Il Coordinamento delle Associazioni per la tutela dell'Ambiente e per la Difesa dei Diritti degli Utenti e del Consumatori (CODACONS) ha proposto ricorso dinanzi al TAR Lazio per il comportamento inerte dell'Amministrazione postale in ordine ad una domanda di accesso agli atti amministrativi: in particolare il CODACONS intendeva ottenere la esibizione di tutti gli atti posti in essere dalla Amministrazione postale con riguardo allo smarrimento degli oggetti inviati a mezzo posta.

Con sentenza 22 luglio 1998, n. 1201 il TAR Lazio, Sez. II bis, dopo aver riconosciuto la legittimazione passiva della Amministrazione postale in ordine all'esercizio del diritto di accesso, ha ritenuto - pur dando atto della legittimazione attiva del CODACONS in materie attinenti alle finalità statutarie del medesimo - che il diritto di accesso non può essere finalizzato alla verifica della efficacia e della efficienza dell'operato delle Amministrazioni, bensì alla conoscenza & singoli atti, sia conclusivi che interni, relativi ad una procedura che direttamente riguardi il soggetto che agisce per l'accesso; e ciò in considerazione del fatto che l'art.22 L.n.241 riconosce il diritto di accesso "a chiunque vi abbia interesse, per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti", mentre il regolamento approvato con

D.P.R n.352/1992 specifica all'arto che il predetto interesse deve essere "personale" e "concreto".

Avendo pertanto ravvisato l'assenza & un diretto collegamento con specifiche situazioni giuridicamente rilevanti, sia per la Associazione dei consumatori che per il suo Vicepresidente (nella misura in cui quest'ultimo agisce quale semplice utente del servizio postale), il TAR ha respinto il ricorso.

Avverso l'anzidetta sentenza il CODACONS ha interposto appello deducendo la violazione e falsa applicazione degli artt. 22 e 25 L.n.241/1990. Dopo aver rilevato che al CODACONS va riconosciuta la titolarità di una posizione legittimante (nell'esercizio del diritto di accesso), in quanto portatore di interessi diffusi strumentali alla tutela del diritto costituzionalmente protetto all'imparzialità, buon andamento e trasparenza dell'attività amministrativa, l'appellante osserva che "la conoscibilità degli atti della P.A. rappresenta uno strumento indispensabile ai fisi della correttezza dell'operato dei pubblici poteri".

Richiama altresì precedenti giurisprudenziali, secondo i quali la ampia formulazione dell'art.22 L.n.241/19990 è idonea a ricomprendere tra i soggetti legittimati all'esercizio del diritto di accesso anche posizioni di interesse non attuali ma che possono concretizzarsi e specificarsi a seguito e in forza degli elementi di conoscenza accessibili attraverso l'iter" procedimentale all'uopo previsto dal legislatore; si che la legittimazione stessa è indipendente dalla esistenza di una lesione della posizione giuridica del richiedente e della sua attualità, ovvero del collegamento con la tutela giurisdizionale di posizioni giuridiche concrete.

Sostiene infine che alla stregua della recente legge n.291/1999 non può disconoscersi in capo al CODACONS la titolarità di una posizione legittimante di un interesse giuridicamente qualificato strumentale alla tutela dell'interesse collettivo dei consumatori e degli utenti alla fruizione dei servizi pubblici secondo standard di qualità e di efficienza.

Le Poste Italiane S.p.A. si sono costituite in giudizio contestando i motivi dell'appello ed instando per la sua reiezione.

DIRITTO

Con la sentenza quivi appellata il TAR ha respinto il ricorso con il quale il CODACONS, invocando il diritto di accesso, pretendeva dalle Poste Italiane S.p.a. l'esibizione del numero di reclami per smarrimento di oggetti inviati a mezzo posta a far data dal 1°gennaio 1996, del numero degli addetti al servizio postale denunciati o sottoposti a procedimento disciplinare nello stesso periodo per fatti connessi al Erto o allo smarrimento di materiali inviati a mezzo posta, nonché ragguagli in ordine alla spesa affrontata negli ultimi dieci anni per risarcire gli utenti del servizio postale vittime degli smarrimenti.

A motivazione della decisione di reiezione il giudice di prime cure ha rilevato che il diritto di accesso non può essere finalizzato alla verifica della efficienza della Pubblica Amministrazione e che, nella fattispecie, la richiesta di "esibizione" non presenta un diretto collegamento con specifiche "situazioni giuridicamente rilevanti" né della Associazione dei consumatori né del suo vicepresidente (che ricorre in proprio quale utente del servizio postale).

Tali argomentazioni sono da condividere e la decisione merita di essere confermata.

Al riguardo va anzitutto chiarito che non può disconoscersi, in astratto, la legittimazione del CODACONS ad esercitare il diritto di accesso ai documenti dell'Amministrazione in relazione ad interessi che pertengono ai consumatori e utenti di pubblici servizi, come ha già avuto occasione di ritenere la giurisprudenza di questo Consiglio (cfr. sul punto Cons. St IV 26 novembre 1993 n.1036 e VI, 27 marzo 1992, n.193).

Giova però osservare che la disposizione di cui all'art.22, 1° comma, L.n.241/1990, pur riconoscendo il diritto di accesso a "chiunque vi abbia interesse", non ha tuttavia introdotto alcun tipo di azione popolare, diretta a consentire una sorta di controllo generalizzato sulla Amministrazione, tant'è che ha successivamente ricollegato siffatto interesse alla esigenza di tutela di "situazioni giuridicamente rilevanti".

Pertanto, anche se il diritto in questione è volto ad assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa e a favorirne lo svolgimento imparziale (come recita l'art.22 sopracitato), rimane fermo che l'accesso agli atti della Pubblica Amministrazione è consentito soltanto a coloro ai quali gli atti stessi, direttamente o indirettamente si rivolgono, e che se ne possano eventualmente avvalere per la tutela di un posizione soggettiva: la quale, anche se non deve assumere necessariamente la consistenza del diritto soggettivo o dell'interesse legittimo, deve essere però giuridicamente tutelata non potendo identificarsi con il generico ed indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento dell'attività amministrativa.

Orbene tale situazione giuridica non è configurabile nella fattispecie in esame, come correttamente ritenuto dal giudice di prime cure.

L'interesse che muove l'appellante CODACONS ad esercitare il diritto di accesso nei confronti della Amministrazione postale non è quello di conoscere singoli atti, afferenti ad uno specifico procedimento che abbia destinatari ben individuatati ma, come si evince dall'oggetto della richiesta di esibizione, quella di acquisire una serie di informazioni su un particolare settore della attività postale allo scopo di valutarne l'efficienza e di assumere iniziative (anche d'ordine giudiziario) a tutela degli utenti del servizio postale.

Una simile finalità, in quanto mira a trasformare il diritto di accesso in uno strumento di ispezione "popolare" sull'efficienza del servizio - con il quale il CODACONS finirebbe per sostituirsi agli organi deputati dall'ordinamento ad effettuare i previsti controlli interni - non concreta quella "situazione giuridicamente rilevante" che ai sensi dell'art.22.L.n.241/ legittima l'esercizio del diritto di accesso.

Nell'atto di appello viene anche invocata la recente normativa in materia di tutela dei consumatori di cui alla legge 30 luglio 1998, n.281 per sostenere che il CODACONS sarebbe "portatore di una situazione giuridicamente qualificata ad esser edotto delle cause determinanti l'inefficienza e l'inefficacia delle attività connesse alla realizzazione del servizio pubblico postale....".

Sennonché, in disparte ogni considerazione in ordine alla possibilità di prospettare per la prima volta in grado di appello la applicabilità della richiamata normativa, e per di più in una vicenda consumatasi prima della entrata in vigore della stessa, preme rilevare - in linea con quanto sostenuto dalla difesa della appellata - che, se è vero che la legge n.281/1998 riconosce e garantisce "i diritti e gli interessi individuali e collettivi dei consumatori e degli utenti", ciò avviene ai soli lini e nelle sole forme previste dalla legge: in particolare l'art.3 (sul quale fa leva l'appellante), nel disciplinare le modalità di tutela degli interessi collettivi dei consumatori ed utenti, non contempla un generale potere di accesso a fini ispettivi- che il CODACONS vorrebbe vedersi attribuito -, ma esplicitamente limita la tutela (per la quale sono legittimate ad agire le Associazione) alla "inibitoria" giudiziale degli atti e comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e degli utenti (lett.); alla adozione di "misure idonee" a correggere o eliminare gli effetti dannosi delle violazioni accertate (lett.b), ed alla pubblicazione del provvedimento su quotidiani nazionali o locali (lett.c).

La legge "de" qua nulla pertanto ha innovato in ordine ai presupposti per l'accesso ai documenti amministrativi da parte delle Associazioni dei consumatori e di utenti.

Per quanto precede l'appello deve essere respinto.

Sussistono giusti motivi per compensare le spese inerenti il presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge il ricorso in appello di cui in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente decisione sia eseguita daIl'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez.VI - nella Camera di Consiglio dell'8 ottobre 1999.