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CONSIGLIO DI STATO, SEZ. VI - Sentenza 20 gennaio 2000 n. 264 - Pres. Giovannini, Est. De Nictolis - Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali ed altri (Avv.ra Stato) e Industria Sarda Zuccheri s.p.a. (Avv.ti Pinna, Candio, Serpe) c. società Eridania Zuccherifici Nazionali s.p.a. ed altri (Avv.ti Vigliotti e Satta)e Zuccherificio del Molise s.p.a.(Avv. Fanzini)- (conferma T.A.R. del Lazio, sez. II ter, 31 agosto 1994, n. 989).

L'ordinamento consente, in via generale, che l'amministrazione utilizzi lo strumento pattizio in luogo di quello provvedimentale, per determinare il contenuto di provvedimenti, o per sostituire questi ultimi (art. 11, co. 1, L. 7 agosto 1990, n. 241).

Una volta che l'amministrazione opti per lo strumento contrattuale, in luogo di quello provvedimentale, la stessa è vincolata al contratto, salva la possibilità di recesso unilaterale dall'accordo per sopravvenuti motivi di pubblico interesse (art. 11, co. 4, L. n. 241/1990): ma appunto, l'accordo resta vincolante finché l'amministrazione non eserciti il potere di recesso unilaterale, potere che si esplica sul piano pattizio. Finché il recesso unilaterale non viene esercitato, l'amministrazione non può assumere determinazioni unilaterali in contrasto con l'accordo vincolante.

FATTO E DIRITTO

1. Le società del Gruppo Eridania, odierne appellate, impugnavano innanzi al T.A.R. Lazio il D.M. 25 febbraio 1993, del Ministro dell'Agricoltura. e delle Foreste di concerto con il Ministro dell'Industria, Commercio e Artigianato, avente ad oggetto l'assegnazione delle quote di produzione dello zucchero per la campagna 1993 - 1994. Il decreto veniva impugnato nella parte in cui la quota attribuita al Gruppo Eridania viene ridotta di 100.000 quintali rispetto a quella attribuita negli anni precedenti.

2. Il T.A.R. adito, con la sentenza in epigrafe, dichiarato improcedibile il primo motivo di ricorso, accoglieva il secondo e terzo motivo, con assorbimento degli altri.

In particolare, il T.A.R. riteneva fondatala censura di eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti atti dell'amministrazione, rilevando che:

- in data 16 gennaio 1992 tra il gruppo Eridania e il Ministero dell'Agricoltura veniva stilato un accordo, con cui, a fronte della volontà dell'Eridania di chiudere lo zuccherificio di Rignano Garganico sito nell'Italia meridionale e di attuarne una riconversione industriale (destinandolo alla produzione di isoglucosio), la Eridania si impegnava a consentire, per le campagne 1992/1993 e 1993/1994 la integrazione delle quote di produzione di altre società saccarifere operanti nel Meridione, in misura non superiore a 350.000 quintali, ove necessario;

- in data 6 marzo 1992 il Ministero dell'Agricoltura con propria nota dava atto del precedente accordo con la Eridania;

- in data 25 marzo 1992 il CIPE approvava le linee programmatiche di intervento nel settore saccarifero esposte nella citata nota ministeriale del 6 marzo 1992.

Ad avviso del T.A.R., il decreto impugnato contrasta con gli impegni assunti dal Governo nei confronti dell'Eridania, formalizzati nella nota ministeriale del 6 marzo 1992 e ancor più nella successiva delibera CIPE, che ha valore di direttiva vincolante.

Con la sentenza in epigrafe, inoltre, il T.A.R. dichiarava inammissibile il ricorso incidentale proposto dalla società Zuccherificio del Molise, con cui si lamenta che ad essa società andava trasferita l'intera quota di produzione saccarifera relativa allo stabilimento di Rignano Garganico.

3. Avverso detta sentenza hanno spiegato appello principale (n. 9925/1994) il Ministero dell'Agricoltura e quello dell'Industria.

Nel giudizio n. 9925/1994 si sono costituite le società appellate, che hanno spiegato appello incidentale subordinato in relazione ai motivi del ricorso di primo grado dichiarati dal T.A.R assorbiti; si è costituita altresì la società Zuccherificio del Molise spiegando appello incidentale con cui viene contestata la sentenza appellata e viene altresì riproposto il ricorso incidentale dichiarato inammissibile in prime cure.

3.1. La società Industria Sarda Zuccheri ha proposto un separato appello principale (n. 10036/1994), nel quale si sono costituite le amministrazioni statali e le società del Gruppo Eridania; queste ultime hanno proposto altresì appello incidentale subordinato in relazione ai motivi del ricorso di primo grado dichiarati dal T.A.R assorbiti.

4. I due appelli principali vanno riuniti, essendo stati proposti avverso la medesima sentenza.

5. Vanno esaminati congiuntamente l'appello principale dei Ministeri dell'Agricoltura e dell'Industria e l'appello incidentale della società Zuccherificio del Molise, che propongono le medesime questioni.

6. L'appello principale delle amministrazioni statali solleva una questione pregiudiziale: viene eccepita l'improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse del ricorso di primo grado del gruppo Eridania, in quanto nella campagna saccarifera 1993/1994 detto gruppo avrebbe prodotto 7.850.000 quintali di zucchero, vale a dire molto meno della quota di circa 8.800.000 quintali assegnata con il decreto impugnato.

6.1. Replicano le società appellate che la produzione del gruppo Eridania nella, campagna 1993/1994 è di 9.362.223 quintali, in quanto alla produzione di 7.876.078 quintali occorre aggiungere il riporto della produzione eccedentaria della campagna 1992/1993, pari a 1.486.145 quintali: di qui l'interesse del gruppo a vedersi riconosciuta la quota di 8.915.500 quintali in luogo di quella riconosciuta di 8.815.500 quintali. Osservano inoltre le società appellate che se anche la produzione fosse stata, come sostenuto da parte appellante, di soli 7.876.078 quintali, va rilevato che il decreto impugnato ha sottratto al gruppo 100.000 quintali di quota A, assegnandone 7.330.725 anziché 7.430.725, per cui pur in presenza di una produzione di soli 7.876.078 quintali, 100.000 quintali di zucchero sarebbero assoggettati agli oneri contributivi della quota B (39,5 % del prezzo di intervento) anziché a quelli, ben più lievi, della quota A (2% del prezzo di intervento).

6.2. L'eccezione pregiudiziale sollevata dalle amministrazioni appellanti è infondata.

Vanno sul punto condivise le repliche delle società appellate, in relazione alle quali le amministrazioni statali non hanno fornito puntuali deduzioni in contrario (in particolare, volte a confutare la possibilità di utilizzare la quota di produzione della campagna 1993/1994 mediante riporto della produzione eccedentaria della campagna precedente).

Passando all'esame del merito, le amministrazioni statali appellanti osservano che contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R., sia la nota ministeriale del 6 marzo 1992, sia la delibera CIPE 25 marzo 1992, conterrebbero solo linee programmatiche e sarebbero prive di carattere vincolante per le successive determinazioni del Governo; tali atti non attuerebbero essi stessi l'assetto di interessi nel settore saccarifero, ma rinvierebbero a specifici piani di intervento.

Il piano specifico di intervento a sostegno dell'iniziativa Italgrani-Eridania fu esaminato dal CIPE il 12 giugno 1992, ma date le numerose perplessità e difficoltà, l'esame del piano fu rinviato ad una prossima seduta, non più tenutasi: perciò, l'assetto di interessi cui era connesso il consenso della Eridania non si sarebbe mai realizzato, donde la possibilità per il Governo di riassegnare le quote secondo i preminenti interessi nazionali e comunitari e, in particolare, tenendo conto degli interessi dei produttori di bietole dell'Italia meridionale.

Non avendo avuto attuazione l'accordo con la Eridania, il Governo avrebbe potuto riassegnare la quota di 350.000 quintali relativa allo stabilimento di Rignano Garganico non solo a consuntivo, ma anche preventivamente, usando del margine di manovra del 10% previsto dall'art. 25, par. 2, co. 1, regolamento CEE n. 1785/1981.

7.1. Negli stessi termini dell'appello principale delle amministrazioni statali è formulato quello incidentale della società Zuccherificio del Molise.

Aggiunge detto appello incidentale che la sentenza impugnata si basa sul presupposto erroneo che a fronte dell'impegno della Eridania di cedere 350.000 quintali a consuntivo il Governo avrebbe rinunciato al proprio potere di manovra preventivo di cui all'art. 25, regolamento CEE n. 1785/1981.

Invece tale rinuncia non risulterebbe né implicitamente né esplicitamente.

7.2. Gli appelli (delle amministrazioni statali e della società Zuccherificio del Molise) sono infondati.

Risulta dagli atti che il Governo raggiunse un accordo con il gruppo Eridania a seguito della chiusura dello stabilimento di Rignano Garganico; l'accordo prevedeva la conversione produttiva di detto stabilimento entro un certo arco temporale e, nelle more, il trasferimento della quota produttiva (350.000 quintali) assegnata a detto stabilimento ad altri stabilimenti del gruppo Eridania, salvo l'impegno della Eridania a cedere detta quota produttiva a industrie saccarifere operanti nel sud Italia ove si fosse reso necessario.

Detto accordo fu recepito con la nota ministeriale del 6 marzo 1992, approvata dal CIPE con la propria delibera del 25 marzo 1992.

7.2.1. Che la delibera CIPE sia rubricata "linee programmatiche" non significa, come preteso dagli appellanti, che si trattasse di un programma non vincolante e necessitante di piani attuativi di intervento.

La delibera CIPE recepisce un impegno già assunto con la nota ministeriale del 6 marzo 1992, e come tale vincolante.

Vero è che la medesima delibera CIPE, dopo aver approvato, al punto 1, "le linee programmatiche di intervento contenute nella nota soprarichiamata" prevede, al punto 3, che il Ministero dell'agricoltura "presenterà al CIPE i piani di intervento relativi sia per la ristrutturazione saccarifera che per le attività alternative e integrative, in applicazione delle linee programmatiche di cui al punto 1".

Tuttavia, la immediata operatività e vincolatività delle linee programmatiche di cui al punto 1 non viene in alcun modo condizionata alla presentazione dei piani di intervento applicativi di cui al successivo punto 3.

E, d'altro canto, l'impegno a presentare i piani di intervento è posto a carico della sola parte pubblica, e l'inosservanza unilaterale di detto impegno non può tradursi nella inoperatività di un vincolo pattizio assunto con la parte privata (gruppo Eridania): e tanto, indipendentemente da ogni considerazione e sindacato, non pertinente in questa sede, sulla opportunità o meno dell'utilizzo da parte del Governo dello strumento pattizio per risolvere la questione delle quote saccarifere.

7.2.2. In termini di stretta legittimità, deve rilevarsi che l'ordinamento consente, in via generale, che l'amministrazione utilizzi lo strumento pattizio in luogo di quello provvedimentale, per determinare il contenuto di provvedimenti, o per sostituire questi ultimi (art. 11, co. 1, L. 7 agosto 1990, n. 241).

E una volta che l'amministrazione opti per lo strumento contrattuale, in luogo di quello provvedimentale, la stessa è vincolata al contratto, salva la possibilità di recesso unilaterale dall'accordo per sopravvenuti motivi di pubblico interesse (art. 11, co. 4, L. n. 241/1990): ma appunto, l'accordo resta vincolante finché l'amministrazione non eserciti il potere di recesso unilaterale, potere che si esplica sul piano pattizio. Finché il recesso unilaterale non viene esercitato, l'amministrazione non può assumere determinazioni unilaterali in contrasto con l'accordo vincolante.

Nel caso di specie, tra l'amministrazione e il gruppo Eridania vi è stato un accordo, che è servito a determinare il contenuto dei successivi provvedimenti dell'amministrazione. In relazione a detto accordo, l'amministrazione non ha esercitato alcun potere di recesso unilaterale, come pure poteva, indicando le sopravvenute ragioni di pubblico interesse, e pertanto da detto accordo la stessa non poteva unilateralmente discostarsi, come ha invece fatto con il D.M. 25 febbraio 1993.

7.3. L'esistenza di un accordo vincolante tra il Governo e il gruppo Eridania consente di superare anche la censura, sollevata dalla società Zuccherificio del Molise, secondo cui il Governo non avrebbe potuto rinunciare al proprio potere di manovra nell'assegnazione delle quote saccarifere.

In realtà, detto potere di manovra non è stato rinunciato, ma esercitato proprio attraverso lo strumento pattizio. Mediante l'accordo con la Eridania, il Governo ha disposto della quota saccarifera dello stabilimento di Rignano Garganico, con ciò esercitando il proprio potere di manovra.

Anche qui, deve prescindersi da ogni considerazione sull'opportunità o meno che il Governo eserciti il proprio potere di manovra delle quote saccarifere, anziché mediante atto unilaterale, mediante accordo con le parti economiche e sociali, non competendo al giudice amministrativo valutazioni sull'opportunità dell'azione amministrativa. In termini di stretto diritto, deve ancora una volta rilevarsi che l'ordinamento consente in termini generali che l'amministrazione si avvalga dello strumento pattizio in luogo di quello a provvedimentale, per determinare il contenuto di propri provvedimenti, o per sostituire provvedimenti (art. 11, co. 1, L. 7 agosto 1990, n. 241).

8. Va a questo punto esaminato l'appello incidentale della società Zuccherificio del Molise nella parte in cui contesta il capo di sentenza che ha dichiarato inammissibile il ricorso incidentale di primo grado proposto dalla medesima società.

8.1. Con detto ricorso incidentale la società Zuccherificio del Molise aveva impugnato il decreto ministeriale 25-febbraio-1993 nella parte in cui assegna alla società solo 90.000 quintali della produzione dello stabilimento di Rignano Garganico anziché l'intera quota afferente a detto stabilimento.

8.2. Il T.A.R. ha dichiarato inammissibile tale impugnazione osservando che gli atti intervenuti prima del D.M. 25 febbraio 1993, e, in particolare, la nota del 6 marzo 1992 e la delibera CIPE del 25 marzo 1992, depongono in senso diverso dalla pretesa della società ricorrente, e tali atti non hanno formato oggetto di specifica impugnazione, di talché il ricorso avverso il solo D.M. 25 febbraio 1993 si appalesa inammissibile.

8.3. Osserva ora l'appellante incidentale che non era necessario delibera CIPE 25 marzo 1992, in impugnare anche la nota .6 marzo 1992 e la quanto si tratterebbe di atti privi di efficacia vincolante.

8.4. Le considerazioni che si sono svolte in precedenza, in ordine alla portata precettiva e vincolante di detti atti, impone la reiezione, sotto tale profilo, dell'appello incidentale.

9. In conclusione, vanno respinti l'appello principale delle amministrazioni statali e l'appello incidentale della società Zuccherificio del Molise.

9.1. La reiezione di detti appelli comporta l'assorbimento dell'appello incidentale subordinato proposto dalle società del gruppo Eridania.

10. Occorre adesso passare all'esame dell'appello principale proposto dalla società Industria Sarda Zuccheri.

Detta società lamenta che il T.A.R. non avrebbe considerato autonomamente la posizione della società medesima, alla quale è stata assegnata dal D.M. 25 febbraio 1993 una modestissima quota suppletiva di produzione, rientrante a piena titolo nel potere di manovra spettante all'amministrazione nell'ambito del 10% del contingente.

10.1. L'appello è infondato.

Il D.M. 25 febbraio 1993 è illegittimo perché si discosta contraddittoriamente dai precedenti impegni assunti dall'amministrazione con la nota 6 marzo 1992 e con la delibera CIPE 25 marzo 1992: la quota di 100.000 quintali non poteva essere sottratta alla Eridania e redistribuita tra altre società, ivi compresa l'odierna appellante, finché erano in vigore i precedenti impegni con la Eridania.

Ove, poi, la appellante intendesse lamentare che doveva essere assegnata una quota suppletiva in considerazione delle proprie capacità produttive, tale censura sarebbe inammissibile, perché l'appellante avrebbe dovuto impugnare sin dal primo grado di giudizio, cosa che non è avvenuta, le precedenti determinazioni dell'amministrazione, con cui la stessa si è impegnata nei confronti del gruppo Eridania.

10.2. Va per quanto esposto respinto anche l'appello principale della società Industria Sarda Zuccheri, con conseguente assorbimento dell'appello incidentale subordinato spiegato dalle società del gruppo Eridania.

11. Le spese di lite possono essere interamente compensate in relazione ad entrambi gli appelli.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione sesta), definitivamente pronunciando sui ricorsi principali in epigrafe, previa riunione degli stessi, li respinge; respinge altresì l'appello incidentale della società Zuccherificio del Molise;

dichiara assorbito l'appello incidentale subordinato delle società del gruppo Eridania.

Compensa interamente tra le parti le spese e gli onorari di lite.