CONSIGLIO DI STATO, ADUNANZA GENERALE - Parere 25 febbraio 2002 n. 2/02 - Pres. De Roberto, Est. Barbagallo - Oggetto: Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie. Schema di decreto del Presidente della Repubblica recante "Regolamento avente ad oggetto attuazione della direttiva 1999/90/CE, che modifica la direttiva 90/539/CEE, nonché estensione agli uccelli corridori (ratiti) della disciplina di cui alla stessa direttiva 90/539/CEE, relativa alle norme di polizia sanitaria per gli scambi intracomunitari e le importazioni in provenienza dai paesi terzi di pollame e uova da cova.".

Fonti - Direttive comunitarie - Recepimento nel territorio nazionale - Competenza - Nelle materie attribuite alle Regioni o alle Province autonome in via esclusiva o concorrente - Spetta a queste ultime - Intervento sostitutivo dello Stato - Nel caso di inerzia delle Regioni - Ammissibilità - Disposizioni emanate dallo Stato in via sostitutiva - Hanno carattere cedevole - Indizione di una conferenza Stato-Regioni - Necessità.

(1) Ha osservato l'Adunanza generale che la attuazione delle direttive comunitarie nelle materie di competenza delle Regioni e delle Province autonome è specificamente disciplinata dal quinto comma dell'art. 117 della Costituzione, nel testo sostituito dall'art. 3, della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.

Tale disposizione prevede espressamente un potere sostitutivo dello Stato in caso di inadempienza delle Regioni o delle Province autonome ("Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, ... provvedono all'attuazione .... degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza").

La previsione del potere sostitutivo rende espressa una norma riconducibile agli articoli 11 e 117, primo comma, della Costituzione e, cioè, al generale potere dovere dello Stato di rispettare i vincoli comunitari per i quali è responsabile unitariamente.

Poiché la norma costituzionale prevede il potere sostitutivo in caso di inadempienza, la norma statale, se emanata anteriormente, avrà effetto soltanto dalla scadenza dell'obbligo comunitario di attuazione della direttiva nei confronti delle sole Regioni inadempienti.

La cedevolezza delle disposizioni emanate in via sostitutiva, d'altra parte, è connessa alla natura esclusivamente collaborativa dell'intervento dello Stato in materie di competenza regionale (arg. anche ex sentenze n. 214/1985 e 192/1987 della Corte Costituzionale). E' quindi necessario che l'atto normativo dello Stato in funzione sostitutiva collaborativa contenga la clausola di cedevolezza.

Una volta riconosciuta l'esistenza del potere sostitutivo dello Stato, per l'esercizio di esso si deve far riferimento alle disposizioni che regolano le fonti normative statali; in proposito, la potestà regolamentare statale in materia è espressamente prevista dall'art. 3 e dall'all. c) della legge 19 febbraio 1992, n.142.

N. della Sezione: 12/02

IL CONSIGLIO

Vista la relazione n. 112 trasmessa con nota in data 7 gennaio 2002, con la quale il Ministro per il coordinamento delle politiche comunitarie chiede il parere del Consiglio di Stato sullo schema di regolamento in oggetto;

Vista la pronuncia interlocutoria in data 28 gennaio 2002 e le conseguenti note, con allegati, delle Amministrazioni;

Esaminati gli atti e udito il relatore ed estensore Cons. Giuseppe Barbagallo;

La Amministrazione riferente espone che il provvedimento proposto mira ad attuare la direttiva 1999/90/CE, di modifica della direttiva 90/539/CEE, recepita con d.P.R. 3 marzo 1993, n. 587. Con lo schema in oggetto, che consta di un unico articolo, composto da un solo comma, suddiviso in lettere, la Amministrazione intende anche inserire nel d.P.R. n. 587/93 (comma 1, lett. A) dello schema) una disposizione attuativa dell'art. 7, lett. B), secondo capoverso, della direttiva 92/65/CEE. Tale disposizione della direttiva 92/65/CEE, inserendo il riferimento ai ratiti (sottoclasse di uccelli non volatori, con sterno piatto, quali gli struzzi, i casuari, i nandù) nella direttiva base 90/539/CEE, prevede il loro assoggettamento alle prescrizioni di carattere generale contenute in questa direttiva.

Sullo schema è stato acquisito il parere favorevole reso dalla Conferenza Stato-Regioni nella seduta del 20 dicembre 2001.

Con pronuncia interlocutoria del 28 gennaio 2002 è stato richiesto alla Amministrazione riferente e alla Presidenza del Consiglio dei ministri l'avviso sulla questione relativa alla sussistenza di una potestà regolamentare spettante in via surrogatoria allo Stato in caso di mancata attuazione di direttive comunitarie in materia di legislazione concorrente.

In particolare è stato richiesto che venisse valutata l'incidenza delle disposizioni di cui all'art. 117 della Costituzione, come sostituito dall'art. 3 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, sull'assetto dei rapporti tra lo Stato e le Regioni e le Province autonome, delineato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale con le sentenze n. 126/1996 e 425/1999 per quanto attiene alla attuazione di direttive comunitarie.

Entrambe le Amministrazioni nella loro nota di risposta hanno concluso che ritengono tuttora sussistente il potere dello Stato di emanare disposizioni regolamentari per l'attuazione di direttive comunitarie, in materia di legislazione concorrente, qualora le Regioni non abbiano provveduto e che tali disposizioni regolamentari sono cedevoli di fronte all'attivazione del potere normativo regionale.

Specificamente la Presidenza del Consiglio dei ministri ha espresso l'avviso che, per quanto riguarda l'attuazione di direttive comunitarie nelle more dell'approvazione ed entrata in vigore delle norme legislative statali di attuazione dell'art. 117, comma 5, è da ritenere che l'esercizio del potere sostitutivo statale in caso di inerzia delle Regioni trovi disciplina nell'art. 9, l. n. 86 del 1989, che consente l'intervento sostitutivo dello Stato con legge o con regolamento;

che, quindi, nella perdurante vigenza della legge n. 86 del 1989, che prevede l'intervento sostitutivo statale solo quando l'inadempimento regionale si è consumato, sembra comunque potersi consentire la predisposizione, da parte dello Stato, di regolamenti attuativi delle direttive comunitarie, destinati a dispiegare i propri effetti alla data del verificarsi dell'inadempimento regionale.

Analogamente il Dipartimento per le politiche comunitarie ha espresso l'avviso che il potere sostitutivo dello Stato trova chiaro fondamento nella circostanza che l'Unione Europea costituisce una Unione di Stati e che lo Stato nel suo complesso, nella qualità di interlocutore primario della Comunità e degli altri Stati membri, rappresenta il soggetto responsabile dell'adempimento degli obblighi comunitari. Di qui il corollario, a più riprese ribadito dalla Corte costituzionale, alla stregua del quale, ferma restando la competenza in prima istanza delle Regioni e delle Province autonome, allo Stato competono tutti gli strumenti necessari per non trovarsi impotente di fronte a violazioni di norme comunitarie.

Entrambe le Amministrazioni hanno quindi mostrato di ritenere che l'assetto dei rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, per quanto attiene alla attuazione di direttive comunitarie in materie di loro competenza concorrente od esclusiva, anche dopo l'entrata in vigore della legge 18 ottobre 2001, n. 3, continui ad essere nelle linee generali quello delineato dalle sentenze della Corte costituzionale n. 126/96 e n. 425/1999.

1. La Adunanza ritiene che:

all'attuazione delle direttive comunitarie nelle materie attribuite alle Regioni o alle Province autonome in via esclusiva o concorrente, siano competenti le Regioni e le Province autonome;

ove le Regioni non abbiano provveduto, sussista il potere dovere dello Stato, al fine di rispettare i vincoli comunitari, di attuare, attraverso proprie fonti normative, tali direttive;

le norme poste dallo Stato in via sostitutiva siano applicabili solo nell'ambito dei territori delle Regioni e Province autonome che non abbiano provveduto e siano cedevoli, divengano cioè inapplicabili, qualora le Regioni o le Province esercitino il potere loro proprio di attuazione della direttiva, nel territorio di tali Regioni o Province;

ove lo Stato intervenga in via sostitutiva per l'attuazione delle direttive comunitarie, debba essere sentita la Conferenza Stato-Regioni ai sensi dell'art. 2, comma 3 e dell'art. 5, comma 2, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, nel rispetto del principio di leale collaborazione.

2. La attuazione delle direttive comunitarie nelle materie di competenza delle Regioni e delle Province autonome è specificamente disciplinata dal quinto comma dell'art. 117 della Costituzione, nel testo sostituito dall'art. 3, della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.

Tale disposizione prevede espressamente un potere sostitutivo dello Stato in caso di inadempienza delle Regioni o delle Province autonome ("Le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, ... provvedono all'attuazione .... degli atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza").

Tale previsione del potere sostitutivo rende espressa una norma riconducibile agli articoli 11 e 117, primo comma, della Costituzione e, cioè, al generale potere dovere dello Stato di rispettare i vincoli comunitari per i quali è responsabile unitariamente.

Poiché la norma costituzionale prevede il potere sostitutivo in caso di inadempienza, la norma statale, se emanata anteriormente, avrà effetto soltanto dalla scadenza dell'obbligo comunitario di attuazione della direttiva nei confronti delle sole Regioni inadempienti.

3. La cedevolezza è connessa alla natura esclusivamente collaborativa dell'intervento dello Stato in materie di competenza regionale (arg. anche ex sentenze n. 214/1985 e 192/1987 della Corte Costituzionale). E' quindi necessario che l'atto normativo dello Stato in funzione sostitutiva collaborativa contenga la clausola di cedevolezza.

4. Una volta riconosciuta l'esistenza del potere sostitutivo dello Stato, per l'esercizio di esso si deve far riferimento alle disposizioni che regolano le fonti normative statali; in proposito, come hanno rilevato le Amministrazioni, la potestà regolamentare statale in materia è espressamente prevista dall'art. 3 e dall'all. c) della legge 19 febbraio 1992, n.142.

5. Quindi, per quanto concerne lo schema in oggetto, che riguarda la attuazione di direttive comunitarie, per le quali è scaduto il termine previsto dalle direttive stesse per la conformazione senza che vi sia stata nel diritto interno attuazione di esse, l'esercizio del potere regolamentare dello Stato, così come sopra delineato, considerato che nel procedimento è intervenuto il parere favorevole della Conferenza Stato - Regioni, è legittimo.

6. Per quanto riguarda il testo dello schema il cui contenuto è sostanzialmente vincolato, si richiede che al termine dell'unico articolo, prima della clausola di inserzione venga inserito un comma 2, contenente apposita clausola di cedevolezza.

Dal punto di vista prevalentemente formale si osserva:

il titolo del provvedimento potrebbe anche far espresso riferimento al suo contenuto di estensione della disciplina di cui alla direttiva 90/539/CEE ai ratiti, così come è indicato nell'oggetto del presente parere;

nel preambolo il riferimento va fatto al parere dell'adunanza generale espresso in data odierna; nell'ultimo capoverso va utilizzata la dizione "Ministro per il coordinamento delle politiche comunitarie";

nel testo dell'articolato, ove si sostituisce il comma 1 dell'articolo 12, può apparire più appropriato sostituire "è stato riconosciuto" con "è riconosciuto", in quanto la forma verbale al presente indica con più evidenza la necessaria attualità della situazione.

esprime parere favorevole con le osservazioni sopra indicate.

Per estratto dal verbale

Il Segretario Generale

Visto

Il Presidente