CONSIGLIO DI STATO, ADUNANZA GENERALE - Parere 11 aprile 2002 n. 1/2002 - Est. Corsetti - Oggetto: Schema di D.M. concernente l'individuazione della figura professionale e relativo profilo professionale dell'odontotecnico.

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(1) Alla stregua di tali principi, pertanto, la Adunanza Generale del Consiglio di Stato ha ritenuto che, per effetto delle nuove disposizioni costituzionali, rientrano nell'ambito statale i tratti concernenti l'individuazione delle varie professioni, dei loro contenuti (rilevanti anche per definire la fattispecie dell'esercizio abusivo della professione), i titoli richiesti per l'accesso all'attività professionale (significativi anche sotto il profilo della tutela dei livelli essenziali delle prestazioni sanitarie). Il potere statale di intervento, in relazione alle professioni sanitarie, va quindi, esercitato non più con regolamento, ma in via legislativa, con principi fondamentali, tale essendo il livello prescritto dall'articolo 117 della Costituzione.

Né possono ritenersi consentiti, fino alla emanazione dei principi fondamentali, interventi della normazione regionale fondati sul presupposto dell'esistenza di una professione che non è stata ancora istituita dalla legislazione statale, fermo restando invece il potere delle Regioni di continuare ad intervenire nel settore della formazione degli odontotecnici in quanto esercenti un'arte ausiliaria, nei limiti consentiti dalla legislazione vigente.

Gab. n. 1/2002

N. della Sezione: 67/02

Vista la relazione n. prot. DIRP/III/OCFB/OU-13/2002 trasmessa in data 4 gennaio 2002, con la quale il

Ministero della salute chiede il parere del Consiglio di Stato sullo schema di DM indicato in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, Consigliere Livia Barberio Corsetti;

PREMESSO

Il Ministero della salute ha chiesto al Consiglio di Stato di esprimere parere, ai sensi dell'articolo 17 della legge n. 400 del 1988, su uno schema di regolamento ministeriale rivolto ad identificare la nuova "professione sanitaria" di odontotecnico, precisandone i contenuti ed i requisiti culturali e professionali richiesti.

L'iniziativa del Ministero si fonda sull'articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, che riserva al Ministro della sanità (oggi della salute) l'individuazione, con normativa regolamentare delle figure professionali, con i relativi profili, che operano nel comparto sanitario.

In applicazione della citata norma - come si legge nella relazione - sono state individuate, con vari decreti ministeriali, ventidue figure professionali, per sedici delle quali si è anche provveduto alla definizione degli ordinamenti didattici dei relativi corsi di formazione in ambito universitario.

Successivamente, facendo chiarezza in relazione a qualche punto ambiguo della disciplina del 1992 citata, si è disposto, (convalidando così taluni regolamenti ministeriali chiamati a regolare come professioni sanitarie talune attività in precedenza qualificate "professioni sanitarie ausiliarie") che le professioni sanitarie ausiliarie del precedente regime dovevano ritenersi soppresse e che le stesse avrebbero dovuto essere disciplinate, d'ora innanzi come professioni sanitarie vere e proprie.

La figura dell'odontotecnico, rientra tra le "arti ausiliarie" delle professioni sanitarie (regio decreto 31 maggio 1928, n. 1334). Il percorso formativo dell'odontotecnico è previsto - con i decreti ministeriali 23 aprile 1992 e 28 ottobre 1992 - a livello di istruzione secondaria superiore o di formazione professionale regionale.

Il Ministero ha riconosciuto tuttavia, che anche l'attività di odontotecnico - pur se qualificata "arte sanitaria ausiliaria" e non "professione sanitaria ausiliaria"- potesse essere ricondotta tra le professioni sanitarie: e ciò, verosimilmente, nel presupposto che la soppressione delle professioni sanitarie ausiliarie implicasse pure il venir meno dell'analoga categoria delle "arti sanitarie ausiliarie".

Su questa base si è dato vita, perciò, al regolamento in esame che configura l'attività dell'odontotecnico come professione sanitaria a tutti gli effetti.

Passando in rassegna il contenuto delle singole norme dello schema regolamentare va rilevato che gli articoli 1 e 2 definiscono le attività che l'odontotecnico può esercitare in via autonoma e quelle che può esplicare sotto la direttiva ed il controllo dell'odontoiatra.

L'articolo 3 fissa l'iter formativo dei nuovi operatori sanitari, che dovrà ricomprendere non solo discipline mediche, ma anche discipline tecniche riconducibili alle scienze fisiche. La formazione richiesta agli odontotecnici viene elevata a livello universitario, riconoscendosi alla laurea valore abilitante ai fini dell'esercizio della professione.

L'articolo 4 - oltre a disporre, nel presupposto del carattere di normativa regolamentare "autorizzata" delle nuove disposizioni, il venir meno della disciplina di cui al R.D. n. 1334 del 1928 (regolamento governativo) - stabilisce che va salvaguardata, in ogni caso, l'attuale disciplina della formazione per gli allievi già iscritti ai corsi di abilitazione in atto.

La relazione ministeriale precisa, infine, che sullo schema di regolamento concordano le rappresentanze della Federazione nazionale dei medici e odontoiatri e le associazioni professionali degli odontotecnici e che su di essa si è pronunciato, favorevolmente, nell'adunanza del 30 ottobre-14 novembre 2001, il Consiglio superiore di sanità.

CONSIDERATO

Lo schema di regolamento sul quale viene chiesto il parere si propone di istituire e regolare la professione di odontotecnico, già disciplinata, quale "arte sanitaria ausiliaria", nel R.D. n.1334 del 1928.

La nuova disciplina trova base, come si è accennato in narrativa, nell'articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (come sostituito dall'articolo 7 del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517) e nell'articolo 1 della successiva legge 22 febbraio 1999 n.42.

Entrambe le dette normative - da leggere in stretta connessione tra di loro - affidano ai regolamenti ministeriali l'individuazione e la disciplina dei contenuti delle professioni sanitarie.

In particolare, la legge n. 42 del 1999, all'art. 1, comma 2, così testualmente dispone: "Il campo proprio di attività e di responsabilità delle professioni sanitarie di cui all'articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni e integrazioni, è determinato dai contenuti dei decreti ministeriali istitutivi dei relativi profili professionali e degli ordinamenti didattici dei rispettivi corsi di diploma universitario e di formazione post-base.".

La seconda di tali norme stabilisce inoltre, facendo venir meno così la precedente distinzione fra "professioni sanitarie" e "professioni sanitarie ausiliarie", che queste ultime siano disciplinate come professioni sanitarie.

Nell'implicito presupposto, poi, della assimilabilità delle "arti sanitarie" ausiliarie alle professioni sanitarie ausiliarie, si è provveduto a dar vita al regolamento in esame che configura l'attività dell'odontotecnico come professione sanitaria a tutti gli effetti.

Ciò premesso, l'Adunanza generale deve, in via preliminare, rilevare che le disposizioni sopra riferite, attributive della potestà regolamentare al Ministro della sanità (oggi della salute), debbono ritenersi venute meno a seguito della emanazione del nuovo titolo V della Costituzione che, iscrivendo la materia delle "professioni" e della "salute" tra quelle di legislazione concorrente, esclude che lo Stato possa disciplinare le materie predette nella loro intera estensione e, per giunta, a livello regolamentare.

Nel nuovo sistema di legislazione concorrente spetta, invero, allo Stato solo il potere di determinare i tratti della disciplina che richiedono, per gli interessi indivisibili da realizzare, un assetto unitario (i cosiddetti principi fondamentali).

Va riconosciuto, invece, alla legge regionale (legittimata, nel nuovo sistema, ad avvalersi, per i tratti della disciplina di sua spettanza, anche di regolamenti regionali di attuazione) il compito di dare vita a discipline diversificate che si innestino nel tronco dell'assetto unitario espresso a livello di principi fondamentali.

Alla luce delle nuove disposizioni costituzionali rientrano, pertanto, nell'ambito statale i tratti concernenti l'individuazione delle varie professioni, dei loro contenuti (rilevanti anche per definire la fattispecie dell'esercizio abusivo della professione), i titoli richiesti per l'accesso all'attività professionale (significativi anche sotto il profilo della tutela dei livelli essenziali delle prestazioni sanitarie).

Il potere statale di intervento, in relazione alle professioni sanitarie, va pertanto, esercitato non più con regolamento, ma in via legislativa, con principi fondamentali, tale essendo il livello prescritto dall'articolo 117 della Costituzione.

Né possono ritenersi consentiti, almeno in questo caso, fino alla emanazione dei principi fondamentali, interventi della normazione regionale fondati sul presupposto dell'esistenza di una professione che non è stata ancora istituita dalla legislazione statale, fermo restando invece il potere delle Regioni di continuare ad intervenire nel settore della formazione degli odontotecnici in quanto esercenti un'arte ausiliaria, nei limiti consentiti dalla legislazione vigente.

E' vero che, secondo una linea interpretativa maturata negli anni '70, in occasione del trasferimento delle funzioni dallo Stato alle regioni, si è riconosciuto a queste ultime la facoltà di dar vita - pur in assenza di un'espressa formulazione di principi statali - alle norme di propria competenza, ispirando la disciplina regionale a principi desunti allo "stato fluido" nella normativa statale di settore. Tale interpretazione - suscettibile di ottenere conferma anche in relazione alle nuove competenze conseguite dalle regioni in virtù del nuovo Titolo V della Costituzione - non può, peraltro, trovare applicazione nel caso di specie, nel quale, in materia concorrente, è proprio il principio unificatore che deve essere ancora definito.

Nel caso della professione di odontotecnico non si rinvengono, infatti, nell'ordinamento principi di rango legislativo statale di definizione della professione.

Il regolamento in questione non può, quindi, ritenersi strumento idoneo all'esplicazione della competenza spettante allo Stato.

P.Q.M.

Nei sensi sopracitati è il parere del Consiglio di Stato.

Visto:

IL PRESIDENTE