CONSIGLIO DI STATO, COMMISSIONE SPECIALE DEL PUBBLICO IMPIEGO - Parere 22 aprile 2002 n. 509/2002 - Pres. Salvatore, Est. De Nictolis - Oggetto: Quesito circa l'inserimento nel ruolo unico della dirigenza.

Vista la relazione n. 3249/U GAB in data 17 settembre 2001 (pervenuta il 28 settembre) con la quale il Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri chiede il parere sul quesito indicato in oggetto; esaminati gli atti e udito il relatore Cons. Rosanna De Nictolis

1. Con la nota in epigrafe indicata la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica chiede, in via facoltativa, un parere al Consiglio di Stato circa l'inseribilità o meno nel ruolo unico della dirigenza delle amministrazioni statali, del personale incaricato temporaneamente di funzioni di livello dirigenziale, con contratto di diritto privato, e proveniente dall'esterno dell'amministrazione, in servizio alla data di entrata in vigore del regolamento n. 150 del 1999, che ha disciplinato le modalità di costituzione e tenuta del predetto ruolo unico.

Ad avviso del Dipartimento, nel ruolo unico possono essere inseriti solo dirigenti di ruolo dell'amministrazione, e non dirigenti reclutati con contratto di diritto privato a tempo determinato.

Secondo l'opposta soluzione, al fine dell'inserimento nel ruolo unico è sufficiente l'essere in servizio come dirigente alla data di entrata in vigore del predetto regolamento, indipendentemente dalle modalità di reclutamento (concorso o contratto di diritto privato a termine).

2. La Sezione I, cui l'affare è stato assegnato, ha acquisito ulteriori elementi istruttori.

In particolare, il Dipartimento della funzione pubblica ha precisato che la questione è di diritto meramente transitorio, riguardando dodici dirigenti reclutati con contratto di diritto privato.

La Ragioneria generale dello Stato ha osservato che l'inserimento di tali dirigenti nel ruolo unico non avrebbe conseguenze finanziarie in termini di incremento di spesa, perché le amministrazioni interessate già sostengono i relativi oneri.

La Sezione I ha ritenuto che la questione sia di particolare importanza, perché si tratta di inserire definitivamente nel ruolo unico soggetti assunti temporaneamente con contratto di diritto privato, e ha sottoposto al Presidente del Consiglio di Stato l'opportunità di deferire l'affare alla commissione speciale per il pubblico impiego.

Il Presidente del Consiglio di Stato, condividendo tale posizione, ha deferito l'affare alla commissione speciale per il pubblico impiego con proprio decreto 25 marzo 2002.

3. Osserva anzitutto la commissione speciale per il pubblico impiego che dagli atti istruttori si evince che un dirigente dei dodici per cui è questione, la dottoressa Nerina Dirindin, è un dirigente generale già appartenente al ruolo del Ministero della sanità. Trattandosi di dipendente pubblico, non sembra esservi dubbio sulla possibilità di inserimento della stessa nel neoistituito ruolo unico.

La questione riguarda, pertanto, solo gli altri undici dirigenti, diversi dalla dottoressa Dirindin, reclutati con contratto di diritto privato a termine.

Di tali unidici dirigenti, risulta che uno, il dott. Morichetti Franchi Andrea, è stato reclutato con contratto di diritto privato ai sensi dell'art. 19, co. 6, D.Lgs. n. 29 del 1993, come novellato dal D.Lgs. n. 80 del 1998.

Gli altri dieci, sono stati invece reclutati con contratto di diritto privato ai sensi dell'art. 21, co. 2, D.Lgs. n. 29 del 1993, nel testo, cioè, anteriore al D.Lgs. n. 80 del 1998.

4. Ciò premesso in fatto giova, per migliore comprensione, ricostruire il quadro normativo, anteriore e successivo alla novella introdotta con il D.Lgs. n. 80 del 1998.

Nel vigore del D.Lgs. n. 29 del 1993 nel testo anteriore alla novella di cui al D.Lgs. n. 80 del 1998, era previsto un doppio binario di reclutamento dei dirigenti generali: o si trattava di dirigenti provenienti dalle amministrazioni pubbliche, e dunque soggetti legati all'amministrazione da rapporto di servizio a tempo indeterminato, o si trattava di soggetti di particolare professionalità reclutati con contratti di diritto privato a termine, e dunque soggetti legati all'amministrazione da rapporto di servizio a tempo determinato.

Gli incarichi di direzione degli uffici dirigenziali, a carattere temporaneo, venivano conferiti a tali due categorie di dirigenti.

Era poi previsto, dall'art. 23, l'albo dei dirigenti.

Nel sistema novellato dal D.Lgs. n. 80 del 1998, è stabilito che gli incarichi di direzione degli uffici - siano essi di livello dirigenziale generale o di livello dirigenziale - sono conferiti, in alternativa, a dirigenti del ruolo unico, ovvvero con contratto a tempo determinato a soggetti con specifiche qualità professionali (art. 19, commi 3, 4 e 6).

Il vigente art. 23, non prevede più l'albo dei dirigenti, bensì il ruolo unico dei dirigenti, attuato con il D.P.R. n. 150 del 1999.

L'art. 23, prevede che il ruolo unico sia articolato in due fasce, la prima e la seconda, in cui vengono inseriti, rispettivamente, i dirigenti generali in servizio alla data di entrata in vigore del regolamento, e i dirigenti in servizio alla data di entrata in vigore del regolamento.

5. La questione è se in tale ruolo unico vadano inseriti solo i dirigenti legati all'amministrazione da rapporto di servizio a tempo indeterminato, o anche i dirigenti assunti con contratto di diritto privato a tempo determinato.

5.1. A regime, cioè nel vigore del testo del D.Lgs. n. 29 del 1993 novellato dal D.Lgs. n. 80 del 1998, la soluzione la si desume dal dettato testuale dell'art. 19, secondo cui gli incarichi dirigenziali sono conferiti o a dirigenti del ruolo unico, ovvero con contratto a tempo determinato.

Sicché, è chiaro che il contratto a tempo determinato è delineato, nei commi 3 e 4 dell'art. 19, come alternativa al ruolo unico: i dirigenti reclutati con contratto a tempo determinato, non vanno inseriti nel ruolo unico.

Tale soluzione vale, per quel che qui interessa, per il dirigente dott. Andrea Morichetti Franchi, che risulta reclutato con contratto di diritto privato ai sensi dell'art. 19, comma 6, D.Lgs. n. 29 del 1993, sicchè la sua situazione si pone al di fuori del quesito prospettato.

5.2. Si pone invece il dubbio se l'art. 23, D.Lgs. n. 29 del 1993, come novellato dal D.Lgs. n. 80 del 1998, laddove prevede che nel ruolo unico dei dirigenti sono inseriti i dirigenti in servizio alla data di entrata in vigore del regolamento, abbia inteso dettare una regola, anche transitoria, volta a far inserire nel ruolo unico anche coloro che sono dirigenti alla data di entrata in vigore del regolamento in virù di un contratto di diritto privato.

La soluzione deve essere negativa.

5.2.1. Anzitutto, l'art. 23 non ha i connotati di una norma transitoria, ma si limita a prevedere un ruolo unico, senza istituire un regime di sanatoria.

5.2.2. In secondo luogo, anche il previgente art. 21, D.Lgs. n. 29 del 1993, come l'attuale art. 19, prevedeva due sistemi di reclutamento dei dirigenti generali: o i dirigenti pubblici impiegati, o soggetti reclutati con contratto di diritto privato a termine.

Non avrebbe, allora, alcuna giustificazione razionale prevedere che, a regime, nel ruolo unico vanno i dirigenti legati da rapporto di servizio a tempo indeterminato, ma non quelli legati da contratto privatistico a tempo determinato, e in via transitoria consentire, invece, l'inserimento nel ruolo unico pure dei soggetti assunti con contratto a tempo determinato.

5.2.3. D'altro canto, il ruolo organico è, istituzionalmente e tradizionalmente, un elenco di dipendenti legati all'amministrazione da rapporto a tempo indeterminato, e collocati secondo una gerarchia e un ordine di anzianità.

La ratio della previsione di un <<ruolo unico>> di dirigenti, anziché di ruoli distinti per ciascuna amministrazione, risiede nella circostanza che gli incarichi di funzioni dirigenziali vengono conferiti per periodi determinati e con criteri discrezionali, attingendo dal ruolo unico.

Il ruolo unico realizza, dunque, il duplice scopo di garantire ai dirigenti un inquadramento stabile, e di consentire al contempo ai Ministri di scegliere discrezionalmente i propri dirigenti per il conferimento degli incarichi di direzione di uffici di livello dirigenziale.

In tale logica, ha un significato utile inserire nel ruolo unico i dirigenti, per così dire, <<di carriera>>, legati all'amministrazione da rapporto di servizio a tempo indeterminato (e reclutati mediante concorso o corso - concorso ai sensi dell'art. 28, D.Lgs. n. 29 del 1993): perché tali soggetti, che ricevono di volta in volta gli incarichi di direzione di uffici di livello dirigenziale, di carattere temporaneo, al cessare dell'incarico rimangono nel ruolo e possono essere reclutati per altri incarichi.

In altri termini, per i dirigenti di carriera, è temporaneo l'incarico, ma non la qualifica di dirigente.

In tale logica, non avrebbe invece significato utile inserire nel ruolo unico i dirigenti reclutati con contratto a tempo determinato, in quanto il contratto a tempo determinato mira a conferire uno specifico incarico di direzione per un periodo di tempo limitato, cessato il quale, cessa non solo l'incarico, ma anche la qualifica di dirigente.

Invero, per i dirigenti reclutati con contratto di diritto privato, è temporaneo non solo l'incarico, ma la qualifica stessa di dirigente.

Tale temporaneità esclude la possibilità di inserzione nel ruolo unico.

5.2.4. Né deve trarre in inganno la circostanza che l'art. 2, comma 3, D.P.R. 26 febbraio 1999, n. 150, stabilisca che le due fasce del ruolo unico, la prima relativa ai dirigenti generali, la seconda relativa ai dirigenti, sono articolate in <<distinte sezioni per i dirigenti già appartenenti a ruoli professionali o reclutati in ragione delle loro specifiche professionalità tecniche>>.

Infatti, il regolamento non può introdurre innovazioni rispetto alla legge, e dunque prevedere l'inserzione nel ruolo unico dei dirigenti reclutati con contratto di diritto privato a termine, inserzione espressamente esclusa dall'art. 19, commi 3 e 4 del D.Lgs. n. 29 del 1993.

Pertanto, la previsione regolamentare va interpretata nel senso che in ciascuna fascia sono previste sezioni in cui si indicano i dirigenti con specifiche professionalità, ma pur sempre legati all'amministrazione da rapporto di servizio a tempo indeterminato.

Invero, con D.M. 15 novembre 2000, è stata disposta la <<Istituzione delle distinte sezioni del ruolo unico della dirigenza>>.

Tali sezioni <<rappresentano una specificazione in senso tecnico-professionale del ruolo unico. L'inserimento dei dirigenti nelle medesime ha esclusivamente finalità di certificazione delle professionalità possedute.>> (art. 1, comma 2, D.M. citato).

Secondo l'art. 2, del D.M., rubricato <<Criteri di iscrizione alle distinte sezioni>>:

<<l. Alle sezioni individuate, ai sensi dell'art. 1 del presente decreto, sono iscritti i dirigenti di prima e seconda fascia del ruolo unico sulla base dei seguenti criteri:

a) provenienza dai soppressi ruoli professionali delle amministrazioni del ruolo unico;

b) reclutamento in ragione di specifiche professionalità tecniche, accertate mediante il superamento di prove tecnico selettive espressamente previste nei relativi bandi di concorso;

c) svolgimento di funzioni amministrative riconosciute dal diritto internazionale, atte a tutelare i cittadini e gli interessi italiani all'estero, ivi compresi gli incarichi attribuiti ai sensi dell'art. 168 del decreto del Presidente della Repubblica 5 gennaio 1967, n. 18>>.

Risulta da tale articolo 2, che i dirigenti iscritti nelle distinte sezioni sono pur sempre reclutati secondo procedure concorsuali, e dunque legati all'amministrazione da rapporto a tempo indeterminato e non da contratto a tempo determinato.

6. In conclusione, deve escludersi la possibilità di iscrivere nel ruolo unico della dirigenza i dirigenti reclutati con contratto di diritto privato a tempo determinato, vuoi ai sensi del previgente art. 21, comma 2, D.Lgs. n. 29 del 1993, vuoi ai sensi del vigente art. 19, comma 6, D.Lgs. n. 29 del 1993.

nei suesposti sensi è il parere della commissione speciale per il pubblico impiego.

Per estratto dal verbale

Il Segretario della Commissione Speciale

Pier Maria Costarelli

Visto

Il Presidente della Commissione Speciale

Paolo Salvatore