CORTE DI CASSAZIONE, SEZIONI UNITE CIVILI - Sentenza 14 novembre 2001 n. 14031 - Pres. ff. Vessia, Est. Morelli - F.L. e c.ti (Avv. Angelini) c. Comune di Treviso (Avv.ti Tedeschi e Mognon) - P.M. Lo Cascio (conforme).

-------------------------

(1) Hanno osservato in proposito le S.U. che nell’ipotesi considerata le convenzioni o gli atti d'obbligo, eventualmente stipulati fra Comune ed aspiranti alla concessione edilizia non hanno specifica autonomia come fonte negoziale di regolamento dei contrapposti interessi delle parti stipulanti, con la conseguenza che le controversie ad esse relative si risolvono in controversie attinenti allo stesso provvedimento concessorio.

A tal fine, secondo le S.U., non occorre stabilire né se gli obblighi nascenti per il privato della convenzione debbano considerarsi un'alternativa al contributo per oneri di urbanizzazione, né se trovi applicazione lo ius superveniens di cui alla legge 7 agosto 1990 n. 241, il cui art. 11 riserva alla giurisdizione, del pari comunque esclusiva, del giudice amministrativo le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione di accordi fra la P.A. ed il privato, che assolvano la funzione di individuazione convenzionale del contenuto di un provvedimento da emettersi dalla P.A. a conclusione di un procedimento preordinato allo esercizio di una pubblica funzione amministrativa (cfr. Sez. Un. nn. 12028/90; 7436/91; 7773/92; 6257/94; 7452/97; 8593;98; 8/99; 29/2001).

L.F., G., E. ,L. e D.A. convenivano in giudizio dinanzi al Tribunale di Treviso il Comune di detta città e, premesso di essere stati dal predetto Comune, per ottenere la licenza edilizia chiesta il 6.4.87 per ristrutturazione dell'immobile di loro proprietà, obbligati a sottoscrivere il 27.7.88 un "atto d'obbligo" che limitava il loro diritto di proprietà, chiedevano che di tale atto fosse dichiarata la nullità assoluta o - in via subordinata - l'annullabilità, sostenendo che esso era stato da loro firmato solo perché soggetti ad inammissibile violenza e che, comunque, era carente l'elemento essenziale della causa.

Si costituiva il Comune di Treviso che eccepiva il difetto di giurisdizione del Tribunale, essendo contestato l'illegittimo esercizio del potere pubblicistico di rilascio della concessione edilizia, dal Comune esercitato ai sensi dell'art. 27 L. 457/78 ed in conformità alle deliberazioni 11.10.79 della Giunta Municipale e 16.6.86 del Consiglio Comunale;

nel merito sosteneva l'infondatezza delle domande attoree e ne chiedeva la reiezione.

La causa, istruita con produzione documentali, veniva decisa con sentenza 20.1/15.6.1994 la quale dichiarava il difetto di giurisdizione dell'autorità giudiziaria ordinaria in relazione alla domanda proposta dagli attori e compensava interamente tra le parti le spese del giudizio.

Il successivo gravame degli A., veniva respinto dalla Corte di Venezia, con sentenza del 7 dicembre 1999, avverso cui ricorrono ora per cassazione le medesime parti, censurando la statuizione sulla giurisdizione e denunciando, nel merito, vizi dì motivazione e dì violazione della L. 1978 n. 457.

Resiste il Comune con controricorso.

La causa è stata assegnata a queste Sezioni unite per la soluzione del quesito sulla giurisdizione.

In ordine alla domanda degli A. - volta ad ottenere la "declaratoria di nullità o in subordine l'annullabilità" dell'atto d'obbligo (limitativo del contenuto del diritto dominicale) che essi "furono costretti a firmare" per ottenere una licenza edilizia, chiesta a fini di ristrutturazione di un immobile di loro proprietà (nullità/annullabilità, in tesi, conseguente ad "assoluta mancanza della volontà di obbligarsi", per subita violenza morale e "mancanza di causa", per inapplicabilità alla fattispecie della normativa, art. 27 L. n. 457/78, sulla base della quale il Comune aveva preteso quella previa assunzione d'obbligo per il rilascio, poi effettuato, del provvedimento concessorio), la Corte di Venezia,. come già il Tribunale, ha declinato, come detto, la propria giurisdizione, ritenendo competente a conoscere il giudice amministrativo.

Con l'odierna impugnazione, sostengono i ricorrenti che a conoscere della controversia in esame sia, viceversa, il G.O..

E ciò per la ragione che, con la propria domanda, essi avrebbero fatto valere posizioni di "diritto soggettivo perfetto" - quali il diritto di libertà e autonomia negoziale e il diritto di proprietà - non suscettibili di degradazione a "interesse legittimo", sia in astratto, per la loro natura di diritti fondamentali della persona costituzionalmente protetti, sia in concreto, per avere nella vicenda il Comune, comunque, agito con assoluta carenza di potere.

Denegando la propria giurisdizione, la Corte di appello avrebbe quindi - sempre secondo i ricorrenti - così disatteso e violato il tradizionale criterio di riparto della competenza tra giudice ordinario e giudice amministrativo basato sulla natura, rispettivamente, di diritto soggettivo o di interesse legittimo della situazione soggettiva fatta valere in giudizio.

Ma la censura così formulata non coglie nel segno.

Il difetto di giurisdizione del G.O. è stato, infatti, ritenuto dal giudice adito non già rispetto alla giurisdizione generale di legittimità del G.A. - effettivamente limitata alla cognizione di controversie involgenti posizioni di mero interesse legittimo - bensì in rapporto alla giurisdizione "esclusiva" del G.A., ex art. 16 L. 1977 n. 10, estesa, questa, viceversa, per definizione, anche alla cognizione di diritti soggettivi perfetti (per cui neppure rileva, in tal caso, che la P.A. abbia agito in carenza di potere: cfr. n. 4148/95).

In ordine a questa, che è la sua unica e vera, ratio decidendi, la statuizione sulla giurisdizione della Corte veneziana non è però raggiunta da nessuna specifica censura dà parte dei ricorrenti.

Ed essa è, comunque, corretta, perché coerente al consolidato orientamento giurisprudenziale, che questo Collegio condivide e ribadisce.

A tenore del quale le convenzioni o gli atti d'obbligo, eventualmente stipulati fra Comune ed aspiranti alla concessione edilizia, ove siano imposti come momento necessario del procedimento amministrativo, finalizzato, come nella specie, al rilascio di tale provvedimento, in guisa, da condizionarne l'adozione e da porsi come elemento sia pure accidentale di esso, non hanno specifica autonomia come fonte negoziale di regolamento dei contrapposti interessi delle parti stipulanti; con la conseguenza che le controversie ad esse relative si risolvono in controversie attinenti allo stesso provvedimento concessorio; e sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, quale, appunto, configurata dall'art. 16 della legge 28 gennaio 1977 n. 10, senza che rilevi stabilire né se gli obblighi nascenti per il privato della convenzione debbano considerarsi un'alternativa al contributo per oneri di urbanizzazione, né se trovi applicazione lo ius superveniens di cui alla legge 7 agosto 1990 n. 241, il cui art. 11 riserva alla giurisdizione, del pari comunque esclusiva, del giudice amministrativo le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione di accordi fra la P.A. ed il privato, che assolvano la funzione di individuazione convenzionale del contenuto di un provvedimento da emettersi dalla P.A. a conclusione di un procedimento preordinato allo esercizio di una pubblica funzione amministrativa (cfr. Sez. Un. nn. 12028/90; 7436/91; 7773/92; 6257/94; 7452/97; 8593;98; 8/99; 29/2001).

Il ricorso va, pertanto, respinto, dichiarandosi la giurisdizione esclusiva del G.A. in ordine alla presente controversia.

Possono compensarsi tra le parti le spese di questo giudizio di cassazione.

La Corte, a Sezioni Unite, rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione (esclusiva) del G.A.

Spese compensate.

In Roma il 14 giugno 2001.

Depositata il 14 novembre 2001.