n. 3-2002 - © copyright.

CORTE DEI CONTI, SEZ. GIUR. REGIONE ABRUZZO - Sentenza 18 febbraio 2002 n. 94 - Pres. Minerva, Rel. Calamaro – Cons. Benvenuto - Procuratore Regionale (Di Stefano) c. Piscione Nevio e altri (Avv.ti Di Biase, Colagrande, Russi, Frasca, Di Benedetto, Bruno, D’Aloisio, Ciccozzi, La Morgia, Moscarini, De Robertis).

Tipologia di danni erariali conseguenti ad attività di corruzione e concussione nella p.a.: danno da tangente, danno da disservizio e lesione all’immagine pubblica.

Con la sentenza in rassegna la Sezione Abruzzo della Corte dei Conti interviene, con pesanti pene risarcitorie, nei confronti di alcuni amministratori comunali che, in pieno periodo di tangentopoli, avevano realizzato un sistema generalizzato di corruzione e concussione per la gestione degli appalti pubblici.

L’argomento trattato appare, come al solito, di grande attualità, dal momento che la crisi di legalità all’interno dell’amministrazione non può dirsi ancora superata, né gli strumenti adottati con le varie leggi di semplificazione possono essere considerati, ad oggi, risolutivi, vista la carenza sostanziale di una efficiente attività di controllo in grado d’impedire o, almeno, di ridurre il perseguimento d’interessi illeciti nell’azione dei pubblici poteri.

Lo stesso Presidente della Repubblica, Carlo Azeglio Ciampi, in una recente manifestazione ha, giustamente, affermato che «al senso del dovere e del servizio verso i cittadini può e deve ispirarsi chiunque occupi pubblici uffici e posti di pubblica responsabilità» e questa, ha sottolineato il Presidente, «è la sola giustificazione del potere, più o meno grande, che a ciascuno di noi e dato di esercitare» (cfr. la pagina web http://www.adnkronos.com/Politica/2002/Settimana09da25-02a03-03/ciampi_250202.html).

Ciò dimostra quanto sia importante, in una fase delicata di transizione, come quella attuale, dove si deve affermare il modello federalista di amministrazione, richiamare coloro che siano investiti di pubbliche funzioni a comportamenti onesti, trasparenti e rispettosi delle pubbliche risorse che, com’è noto, vengono alimentate dalla fiscalità generale proveniente dai cittadini.

La stessa dottrina ha, poi, evidenziato (cfr. A. Pagano, La pregiudiziale penale al procedimento disciplinare nella legge n. 97/2001 alla stregua dell’esame degli atti parlamentari, in Giustizia Amministrativa, n. 12 del 2001, pag. 1365 e segg.) che il legislatore ha rilevato la consapevolezza del grave danno «che un’Amministrazione Pubblica non percepita dai cittadini come non imparziale determina nei cittadini», oltre al fatto che la p.a. viene vista come un’organizzazione incapace di autorigenerarsi.

La sentenza in parola ha, poi, superato alcune questioni preliminari, con particolare riferimento all’eventualità della duplicazione dell’azione risarcitoria, perché oltre a quella di responsabilità amministrativa, avviata dal P.M. contabile, anche la p.a. danneggiata aveva perseguito, innanzi al giudice civile, i responsabili dei danni.

La soluzione offerta dai giudici abruzzesi, in linea con la giurisprudenza prevalente, ha ribadito la piena autonomia dell’azione di responsabilità amministrativa da quella eventualmente intavolata di fronte al giudice ordinario, con l’unica conseguenza che, in caso di condanna definitiva del responsabile (e pienamente satisfattoria del danno per la p.a., n.d.r.) innanzi a quest’ultimo giudice, può venire meno l’interesse ad agire del P.M. contabile ai sensi dell’art. 100 c.p.c. .

La stessa dottrina ha, giustamente evidenziato, che, in ragione dei profili caratterizzanti la responsabilità amministrativa, nonché del rinnovato rilievo della sua connotazione preventivo-sanzionatoria, «appare di conseguenza logica l’attribuzione di tale responsabilità ad un giudice speciale dotato di specifica cultura e preparazione e quindi meglio in grado di valutare i vari aspetti da considerare per determinare la misura della responsabilità, e quindi del risarcimento con riferimento al comportamento degli amministratori» (così L. Cimellaro, Ancora a proposito dell’esclusiva in capo alla Corte dei conti del giudizio di responsabilità amministrativa, in Riv. Corte dei Conti, n. 3 del 2001, pag. 367).

Su questo aspetto occorre anche aggiungere che l’azione di responsabilità amministrativa, promossa dal Procuratore Regionale della Corte dei Conti, è necessaria e irrinunciabile ed è diretta all’accertamento non solo del danno o della quota del danno addebitabile per ciascun comportamento causativo di nocumento finanziario per l’amministrazione, ma anche per il ristoro del danno non patrimoniale derivante da reati come quelli che hanno riguardato la sentenza in rassegna (cfr. Corte dei Conti, sentenza III sez. centrale, n. 21/A del 29.1.2001).

Si deve anche escludere l’ipotesi di un’eventuale violazione del principio del ne bis in idem (ipotesi questa che, solitamente, nella pratica viene eccepita dai convenuti in giudizio), perché i responsabili dovrebbero rispondere per gli stessi fatti innanzi a due giurisdizioni.

Infatti, tale preoccupazione non ha ragione d’essere, perché, nel caso in cui il responsabile dovesse corrispondere delle somme a ristoro del danno accertato innanzi al giudice civile, le somme eventualmente corrisposte possono essere contabilizzate in sede di esecuzione dell’eventuale sentenza di condanna emessa anche dalla Corte dei Conti.

Dopo queste osservazioni in ordine ai rapporti tra giurisdizioni, la sentenza conferma l’orientamento prevalente del giudice contabile in materia del valore delle sentenze di patteggiamento nel giudizio di responsabilità amministrativa (cfr. ex multis Corte dei Conti, Sezione Lazio, n. 981/R/2001 del 26 febbraio 2001 e Sezione I centrale, n. 114/A del 7.5.2001).

D’altra parte è noto che la sentenza emessa a mente dell'art. 444 c.p.p. non dispone dell'efficacia di cui all'art. 651 del c.p.p. (c.d. efficacia di giudicato in ordine alla sussistenza del fatto, alla sua illiceità penale e all'affermazione che l'imputato lo ha commesso), ma costituisce, comunque, un forte sintomo dell'illiceità del comportamento del pubblico amministratore e/o dipendente, in ordine a fatti di gestione certamente dannosi per le pubbliche finanze, da valutare unitamente agli elementi oggettivi di reato presenti nelle risultanze istruttorie raggiunte nel procedimento penale da parte del P.M. .

Quest’ultimi elementi dovranno essere prudentemente valutati e apprezzati dal giudice della responsabilità amministrativa, secondo il noto principio del libero convincimento (art. 116 c.p.c.), giacché la sentenza di cui all’art. 444 c.p.p., anche se non vincola con efficacia di giudicato il giudice contabile, resta a questi consentito di valutare autonomamente i contenuti probatori degli atti processuali penali (cfr. Corte dei Conti, I Sez. centrale del 4.12.2000, n. 343).

Su quest’ultimo aspetto occorre aggiungere che la stessa giurisprudenza amministrativa di legittimità di primo grado (cfr. TAR Lazio 24 ottobre 2000, n. 8541), con un’impostazione simile a quella del giudice contabile, ha sostenuto che alla pronuncia penale ex art. 444 c.p.p. si può fare riferimento per ritenere accertati quei fatti che, emersi nel processo penale, o non siano stati contestati oppure, in base a un ragionevole apprezzamento delle risultanze processuali appaiano fondatamente ascrivibili al responsabile. Si segnala, infine, che il Consiglio di Stato, in una recente pronuncia, ha affermato l’equiparazione della sentenza cd. patteggiata a una sentenza di condanna (Cons. Stato, V sez. del 15.11.2001, n. 5832).

Di particolare interesse appare, poi, la parte della sentenza che tratta della tipologia di danni conseguenti alle attività illecite realizzate dagli amministratori pubblici durante la loro attività.

Infatti, la Sezione abruzzese ha individuato, all’interno di un’amministrazione colpita da un diffuso sistema di corruzione e concussione, tre aspetti di danno erariale: il primo determinato dal maggior costo dell’appalto per effetto delle erogazioni illecite agli amministratori, il secondo nel danno da disservizio e da lesione dei beni del buon andamento e della imparzialità della pubblica amministrazione e il terzo nel pregiudizio all’immagine pubblica ed alla onorabilità dell’ente esponenziale.

La tangente è stata ritenuta come ingiusto danno contabile, da risarcire da parte del percettore, sulla base della constatazione che l’imprenditore non farà mai gravare il costo della tangente sul proprio bilancio, ma su quello dell’amministrazione, dal momento che recupererà le somme illecitamente versate, con un maggior risparmio sui lavori effettuati e/o con una lievitazione dei costi (cfr. anche Corte dei Conti III Sezione centrale n. 242 del 13.9.2000). A questo si deve anche aggiungere che, come sostenuto dalla giurisprudenza (Corte dei Conti, Sezione Lazio n. 156 del 5.9.1997), il percettore della tangente non vanta alcun legittimo titolo per trattenerla per sé, con la conseguenza che essa deve essere acquisita dall’amministrazione. D’altra parte è ovvio che nessun operatore economico verserà somme a dipendenti pubblici solo per far regali (spesso anche cospicui) a titolo di amicizia, ma solo perché quel tale amministratore e/o dipendente si trova a coprire un determinato posto nella p.a., attraverso il quale può determinare o meno la scelta di una ditta aggiudicataria di appalti pubblici, addivenendo così a un turpe negotium che l’ordinamento non può certo consentire. Su tale aspetto si evidenzia che il codice penale prevede all’art. 322 ter (disposizione inserita, di recente, con la legge n. 300 del 2000 e applicabile per i soli reati commessi dopo l’entrata in vigore di questo provvedimento) e all’art. 335 bis la confisca dei beni che costituiscono il prezzo o il profitto dei reati che vanno dagli artt. 314 a 320, però questa norma dovrà, in qualche modo, essere coordinata con le disposizioni della legge n. 97 del 2001 che impone accertamenti patrimoniali da parte della Corte dei Conti sui soggetti condannati per i reati contro la p.a., perché quel che si riuscirà a confiscare non è detto che possa corrispondere a tutto ciò che il dipendente infedele è riuscito a lucrare ai danni della collettività. Per questo motivo l’accertamento patrimoniale di cui alla legge 97 del 2001 potrà servire per individuare quei cespiti che, in qualche maniera, siano sfuggiti all’accertamento del giudice penale.

Appare, poi, criticabile l’orientamento di qualche sentenza (cfr. Sezione Toscana n. 1098 del 6.10.1999, in Riv. Corte dei Conti, n. 1/2000, pag.113) che non individua una responsabilità erariale in virtù della sola percezione di una tangente in relazione all’aggiudicazione di un appalto, senza che venga fornita la prova tra tale illecito e il maggior costo dell’opera. La debolezza di tale impostazione (strettamente formalista) si ravvisa anche nel fatto che nessun amministratore e/o funzionario può trattenere per sé somme illecitamente introitate in ragione dell’ufficio ricoperto (che oggi possono essere colpite dalla misura della confisca di cui all’art. 322 ter e 335 bis c.p.; cfr. A. Nappi, Confisca e sequestro preventivo per i delitti contro la pubblica amministrazione nella legge 27 marzo 2001, n. 97, pubblicato sulla rivista on line www.amcorteconti.it), perché se il percettore della tangente non avesse rivestito quel determinato incarico pubblico, nessuno gli avrebbe mai dato quelle somme (in genere le liberalità si fanno verso enti assistenziali e di beneficenza e non, certamente, verso gli amministratori pubblici, tra l’altro, disonesti) destinate, comunque, ad alterare i regolari equilibri di mercato a cui si sarebbe dovuta attenere la p.a. nel rispetto dei canoni di legalità, efficienza ed economicità.

Né va dimenticato che la dottrina più attenta ai profili innovativi introdotti dal diritto comunitario (cfr. Relazione del prof. Eugenio Picozza al convegno della Corte dei Conti, Sezioni Riunite, in data 27 novembre 2001 avente ad oggetto: "Responsabilità erariale e pubblica amministrazione in senso oggettivo", pubblicata sulla rivista on line www.amcorteconti.it) ha sostenuto che appare difficile "escludere una responsabilità per danno erariale del dipendente comunque denominato che abbia consapevolmente violato la normativa comunitaria", ipotesi, questa, che avviene proprio quando, con il sistema delle tangenti, si violano intenzionalmente le regole comunitarie in materia di appalti pubblici.

Su quest’ultimo aspetto Picozza ha messo ancor meglio in evidenza l’aspetto preventivo di una tale impostazione, perché "l'attribuzione di una responsabilità per danno erariale alla amministrazione pubblica intesa in senso comunitario, e comunque oggettivo, avrebbe un grosso ruolo per prevenire e reprimere fenomeni di illecito penale, quali corruzione e concussione; e comunque fenomeni di malcostume quali la direzione politica di appalti pubblici, che tuttora continua nonostante la netta separazione dei ruoli, a livello centrale e locale, tra organi politici e burocrazia".

In un’ottica, dunque, più moderna e più attenta ai profili comunitari e di tutela del mercato (visto come strumento di sviluppo e progresso della società) il malcostume presente nella p.a. per fenomeni corruttivi non può essere lasciato esente da sanzione e da responsabilità per danno erariale.

D’altra parte lo stesso legislatore, avendo con la legge n. 97 del 2001, previsto l’obbligo di disporre accertamenti patrimoniali a carico dei dipendenti condannati in relazione a una congerie di fattispecie criminose contro la p.a. per fini patrimoniali (art. 6, comma 2 e 4, e art. 7), quali la corruzione, la concussione, il peculato etc…, è ovvio che una volta accertato, in capo al dipendente pubblico, un patrimonio acquisito, attraverso l’uso illecito della pubblica funzione e per fini di arricchimento personale, questo patrimonio dovrà, in qualche maniera, essere acquisito alla pubblica amministrazione per essere (giustamente) destinato a favore della collettività.

Resta il fatto che l’orientamento maggioritario della giurisprudenza ravvisa, prevalentemente, un danno erariale a seguito del percepimento di tangenti come, ad esempio, nell’ipotesi di somme illecitamente versate a funzionari dell’amministrazione finanziaria che, venendo meno al loro dovere di accertamento tributario, causano un danno finanziario, quantomeno non inferiore alla somma di denaro illecitamente acquisita (Corte dei Conti, I Sezione n. 139 del 30.9.1994). Sempre la giurisprudenza (Corte dei Conti, I Sezione, n. 16 del 22.1.2002) ha messo in evidenza che la percezione di tangenti, da parte di personale dell’amministrazione finanziaria, si accompagna, spesso, a un vero e proprio danno nascente dalla propensione dei contribuenti a porre in essere azioni di elusione ovvero di evasione fiscale.

Un’attenta dottrina (V. Tenore, Responsabilità amministrativo-contabile dei dipendenti dell’amministrazione finanziaria, Master ed., 1999, pag. 46) ha messo in evidenza il fatto che l’imprenditore, in un diffuso sistema distorto di corruzione, considera la tangente una voce di costo da computare nella determinazione della migliore offerta da proporre alla p.a., con la conseguenza che escludere la tangente dai costi di gestione di un’impresa comporta la scomparsa del fine di lucro che caratterizza qualsiasi attività economica e, ovviamente, ciò è difficilmente pensabile.

Sulla quantificazione del danno (al di là di eventuali prove, quasi diaboliche, a volte richieste da qualcuno per arrivare alla condanna dei responsabili) soccorre, infine, il principio equitativo di cui all’art. 1226 del c.c. e, sul punto, la Cassazione a Sezioni unite è stata chiara : il danno è quanto meno pari alla tangente, ferma restando la possibilità di una diversa e più ampia quantificazione del danno stesso (cfr. Cass. S.U. n. 3970 del 2.4.1993 in Giust. civ., 1994, 3, I, 767).

Non va, poi, dimenticato che la Cassazione penale (cfr. sent. Sez. VI n. 7240 del 16.4.1998) ha avuto modo di affermare che il sistema delle tangenti produce un "mercato" dell'attività pubblicistica. Infatti, "il rispetto delle regole procedimentali, dettate in tema di appalti pubblici, è garanzia imprescindibile per la tutela dell'interesse pubblico", mentre, dove è presente il predetto sistema di corruttela si crea "un sistema protezionistico di ben individuate imprese, che, in quanto arbitre del mercato", si assicurano "l’aggiudicazione dei lavori pubblici a prezzi da loro prefissati", con la conseguenza che è "evidente il sovvertimento delle cennate regole e la lesione del principio della libera concorrenza, tutelato anche sul piano penale (art. 353 c.p.) a garanzia degli interessi della P.A." a questo punto, non solo in termini di trasparenza e imparzialità, ma anche e sopratutto in termini economici, dal momento che un siffatto modo di operare, da parte di amministratori e/o agenti pubblici diviene ex se dannoso per gli interessi erariali.

Ancora, la Cassazione penale (VI sez. n. 5116 del 19.1.98) ha definito "bulgaro" il contesto del sistema delle tangenti, perchè "erano disattivati i meccanismi della concorrenza; il soggetto erogatore era stimolato a spendere una quantità sempre maggiore di denaro pubblico, privilegiando l'imprenditore che pagava e taceva rispetto a quello che non offriva rigorose garanzie di riservatezza o mostrava di non voler aderire al pagamento della tangente"; il privato che ricorreva poi a tale sistema si considerava "liberato dalla preoccupazione della concorrenza" e "poteva avere comunque la propria convenienza, ottenendo un maggiore introito a parità di prestazioni ovvero provvedendo a prestazioni minori a parità di compenso".

Sulla base di queste constatazioni, egregiamente espresse dalla Cassazione e dalla giurisprudenza della Corte dei Conti, come questa che si commenta e dalla dottrina più attenta, non appare condivisibile l’orientamento di una parte della dottrina (Staderini – Silveri, "La responsabilità nella pubblica amministrazione", Cedam, 1998, pag. 152) che considera "non accettabile" ogni qualvolta che il pubblico ufficiale riceva una tangente "la ragionevole presunzione del suo vantaggio patrimoniale e del conseguente danno subito dalla p.a." richiedendo, invece, che la parte attrice fornisca una piena prova del danno patito dall’amministrazione.

In disparte il fatto che, molto spesso, in materia di tangenti fornire una piena prova non è semplice, trattandosi di un’attività illecita dove i responsabili (corrotti, corruttori e concussori) tendono a occultare il più possibile le vicende che li riguardano, ma anche perché, il giudizio di responsabilità amministrativa segue le vicende penali a distanza di diversi anni, con la conseguenza che il recupero del materiale probatorio diviene assai difficoltoso. L’impostazione della giurisprudenza più formalistica (Sez. Toscana 1098/99) trascura il fatto che i fenomeni corruttivi alterano, comunque, il mercato è questo è e rimane un danno ex se che potrà essere valutato secondo i criteri di cui all’art. 1226 c.c., in considerazione dell'orientamento espresso dalla Cassazione (II sez., sent. n. 1201 del 6.2.1998) dove si afferma che, la condizione per l'esercizio da parte del giudice della liquidazione del danno in via equitativa, deve ritenersi sussistente quando, in relazione alla peculiarità del fatto dannoso, la precisa determinazione del danno si presenti difficoltosa.

Resta poi il fatto (anche questo determinante) che, se in capo al dipendente, condannato definitivamente per reati contro la p.a., viene accertato un patrimonio, del quale lo stesso non può fornire alcuna giustificazione plausibile, appare ragionevole che questo debba essere, invece, acquisito alla p.a. danneggiata e non lasciato nelle mani di colui che si è approfittato della pubblica funzione.

Per quanto riguarda poi il danno da disservizio, individuato dai giudici abruzzesi, esso è stato ravvisato nella lesione dei valori del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa, cosa che avviene quando amministratori e/o agenti pubblici, abusano delle loro funzioni per fini di profitto personale.

La sezione giudicante ha affermato, dunque, che si tratta di una vera e propria strumentalizzazione delle funzioni pubbliche, con evidente violazione delle prescrizioni penali, amministrative e dei precetti costituzionali del buon andamento e dell’imparzialità dell’Amministrazione (art. 97).

Sul punto la giurisprudenza è ormai abbastanza consolidata, dal momento che il danno da disservizio è stato indicato quale conseguenza di una disorganizzazione della struttura burocratica dedita all’illecito esercizio di pubbliche funzioni, con evidente mancata resa del servizio e mancata resa della prestazione lavorativa in un quadro efficienza efficacia e produttività della p.a. (cfr. Corte dei Conti Sezione Umbria n. 315 del 12.7.2001).

Il danno da disservizio è stato evidenziato anche in ipotesi dove il dipendente non rende la propria prestazione lavorativa all’amministrazione, come nel caso di un funzionario tributario che, abusando delle sue funzioni e in violazione dei doveri di imparzialità ed esclusività, abbia svolto attività di consulenza fiscale per conto di privati ricavandone, poi, profitto personale (cfr. Corte dei Conti Sezione Friuli V.G. n. 35 del 29.1.2001).

Per la prova di questa voce di danno la giurisprudenza (Corte dei Conti II Sezione centrale n. 125 del 10.4.2000) chiede, però, una prova specifica non ritenendo sufficiente la sola presunzione della violazione dei doveri d’ufficio, anche se, sempre la giurisprudenza (cfr. Corte dei Conti Sezione Umbria n. 511/R del 29.11.2001), ritiene in tal caso sufficiente, per la quantificazione del danno medesimo, il ricorso al potere equitativo, ex art. 1226 c.c., trattandosi di un pregiudizio economico di difficile valutazione.

Per quanto riguarda, poi, la lesione all’immagine mi sia consentito di rinviare a quanto già sostenuto su questa rivista (Lesione all’immagine pubblica, sistema delle tangenti e criteri di risarcimento del danno, nota a Corte dei Conti, Sezione Piemonte, n. 780 del 30 luglio 2001, Giustizia amm. n. 10/2001, pag. 1107), mettendo, però in evidenza la parte della sentenza che valuta il danno all’immagine come un pregiudizio economico che interviene anche in futuro, con la conseguenza che esso non consiste, esclusivamente, in una diminuzione patrimoniale già verificatasi e, dunque, certa ed attuale.

Il danno all’immagine, come affermato dai giudici abruzzesi, è un qualcosa che si dipana anche per il futuro, perché l’amministrazione nel ricostruire una corretta visibilità di se stessa e per recuperare la fiducia presso i cittadini deve realizzare una graduale e continua azione di miglioramento dell’efficienza e della produttività dei servizi resi alla collettività, essa deve, poi, essere trasparente e controllabile dalla pubblica opinione. Queste azioni di miglioramento hanno sicuramente dei costi, tanto è vero che il legislatore è intervenuto con la legge n. 150 del 7.6.2000 in materia di informazione e comunicazione istituzionale per la cura dell’immagine della p.a.; tali costi è giusto che siano addebitati anche a coloro che hanno sottomesso l’immagine pubblica ad azioni di tornaconto privato strumentalizzando, per fini egoistici, le pubbliche funzioni.

Su questo determinate aspetto non si può non aderire all’impostazione della dottrina più autorevole (P. Maddalena, La sistemazione dogmatica della responsabilità amministrativa nell’evoluzione attuale del diritto amministrativo, in Il Cons. Stato, n. 9/2001, pag.1586 e 1587) che contesta vivamente l’impostazione che vuole che il danno all’immagine sia risarcito solo e in quanto l’amministrazione abbia effettivamente speso delle somme per il suo ripristino.

A parte l’osservazione che, in base alla legge n. 150/2000, non è possibile ricorrere a episodici interventi atti a prendere le distanze dal dipendente infedele, dal momento che la comunicazione istituzionale deve essere programmata in anticipo (art. 11, comma 1), ma, come messo in evidenza nella sentenza in commento, il requisito della valutazione patrimoniale del danno all’immagine deve essere individuato anche nella possibilità che pregiudizio economico intervenga nel futuro, e, quindi, non consista esclusivamente in una diminuzione patrimoniale già verificatasi e, pertanto, certa ed attuale.

Per questi motivi la Sezione abruzzese non ha ritenuto sufficiente che il recupero del prestigio e del decoro, sia conseguibile solo con episodici strumenti di divulgazione di una netta presa di distanza dall’attività posta in essere dall’amministratore e/o funzionario infedele (i cui oneri, secondo una certa giurisprudenza, devono anticipare l’azione di responsabilità, al fine di procedere alla condanna dei responsabili, cfr. Corte dei Conti I Sezione centrale n. 77 del 23.3.2001), perché, in estrema sintesi, ben poca valenza potrebbero assumere comunicati stampa o notizie su altri efficaci canali di informazione, con i quali si condanna l’attività illecita.

Il ripristino dell’immagine, dunque, si deve realizzare attraverso una graduale e continua azione di miglioramento dell’efficienza e della produttività dei servizi resi alla collettività, dell’organizzazione della pubblica amministrazione, per renderla più concretamente sollecita a soddisfare i bisogni e la domanda di servizi della collettività, trasparente e controllabile dalla pubblica opinione. Solo in questa prospettiva è possibile raggiungere l’integrale recupero della fiducia dei cittadini nella Amministrazione, affinché costoro non si sentano lontani da essa e vittime degli approfittatori.

Per raggiungere questo risultato, si devono adottare strumenti adeguati e, certamente, onerosi, poiché l’azione delittuosa del pubblico dipendente o dell’amministratore, configura un elemento distorsivo del processo di miglioramento della attività dell’Amministrazione, questi oneri non possono essere accollati alla sola collettività, ma, in particolar modo, a chi ha posto in essere l’azione di approfittamento della pubblica funzione con tornaconto personale.

Seguire l’impostazione di coloro che chiedono una comprovata spesa per il recupero dell’immagine compromessa, oltre a svuotare di significato il concetto di danno non patrimoniale all’immagine e la stessa sentenza delle S.U. della Cassazione (n. 5668 del 1997), come ben evidenziato da Maddalena (op. cit. pag. 1587), consentirebbe a coloro che, con varie attività delittuose, hanno leso l’immagine dell’amministrazione di andare esenti da responsabilità tutte le volte che l’amministrazione di appartenenza (caso mai per carenza di fondi) non è in grado di spendere nulla per il ripristino dell’immagine.

A ciò occorre anche aggiungere che le spese di ripristino dell’immagine (da effettuare non per scelta della p.a., ma in ragione di delitti da riferire a comportamenti personali di coloro che hanno deviato dalla morale pubblica, egregiamente richiamata dal Presidente della Repubblica) andrebbero a gravare, sempre sui pubblici bilanci, prima ancora che vi sia un minimo di posta attiva proveniente da una condanna risarcitoria.

Né va dimenticato, infine, che il legislatore con la legge n. 97 del 2001 è intervenuto proprio per creare un’importante "elemento di difesa di immagine della pubblica amministrazione anche verso l’estero" (cfr. il Resoconto Sommario della 1013ª del Senato in seduta pubblica di mercoledì 31 gennaio 2001, XIII legislatura) sicuramente compromessa dai fenomeni corruttivi che hanno invaso, in questi ultimi anni la p.a.

sui giudizi promossi dal Procuratore Regionale presso questa Corte dei conti nei confronti di: omissis

Visti gli atti introduttivi dei giudizi e gli altri atti di causa;

Uditi alla pubblica udienza del 14 gennaio 2000, con l’assistenza del Segretario dott.sa Antonella LANZI, il relatore Cons. Luciano CALAMARO, gli Avvocati LA MORGIA, anche per delega dell’Avvocato DI BIASE, RUSSI, D’ALOISIO, DI BENEDETTO, CICCOZZI e MOSCARINI per i rispettivi assistiti, nonché il Pubblico Ministero in persona del Sostituto Procuratore Generale, Dott. Massimo DI STEFANO;

(omissis)

Ritenuto in

1. I giudizi vanno riuniti, secondo le convergenti richieste delle parti, dovendo le varie fattispecie da cui emerge il prospettato danno erariale, essere considerate in un ampio contesto discendente da comportamenti già ritenuti dal Giudice penale astretti dal vincolo di continuazione perché riconducibili ad unico, ancorché vasto e diffuso, disegno criminoso.

Va, inoltre, soggiunto che parte attrice ha delineato l’esistenza di un danno all’immagine del Comune di Pescara, fondato non tanto sulle singole responsabilità, quanto sul clamore conseguente al complesso dei fatti di corruzione e concussione che ha caratterizzato la conduzione del Comune stesso.

Si tratta, quindi, di un danno unitariamente considerato e che, pertanto, necessita di una valutazione complessiva delle varie fattispecie oggetto dei presenti giudizi.

In via pregiudiziale vengono in rilievo l’istanza di sospensione del giudizio avanzata ex art. 367 cod. proc. civ., a seguito di proposizione di regolamento preventivo di giurisdizione, nonché l’eccezione di carenza di legittimazione della Procura Regionale a proporre la domanda di cui è causa.

Entrambe si ricollegano alla circostanza che il Comune di Pescara ha evocato in giudizio, innanzi al Tribunale civile della stessa città, alcuni degli odierni convenuti, per sentirli condannare a risarcire il medesimo danno per il ristoro del quale la Procura Regionale ha promosso il presente giudizio.

Le difese del BOSCO, CICCANTELLI, QUIETI, DI FELICE, avendo proposto alle Sezioni Unite della Cassazione ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione, chiedono la sospensione del presente giudizio.

Omologa richiesta ha formulato il difensore del BUCCIERI.

Le difese del PISCIONE e di D’ANDREAMATTEO, invece, denunciano l’inammissibilità dell’atto di citazione eccependo la litispendenza di cause.

2.1 L’istanza di sospensione del presente giudizio va respinta.

La giurisprudenza ha statuito, con indirizzo consolidato, che non è dato formalmente riscontrare identità tra la comune azione di danno prevista dal diritto comune ex art. 2043 codice civile e l’azione pubblica di responsabilità amministrativa, sorretta da una normativa del tutto speciale.

Conseguentemente non è ipotizzabile "…alcuna prevenzione a favore del giudizio ordinario in cui è stato esercitata l’azione privata di danno, ma potrebbe unicamente verificarsi, in pratica, il venir meno dell’interesse a agire per il Pubblico Ministero contabile (ex art. 100 cod. proc. civ.) ove l’azione privata risultasse essere stata utilmente esercitata, da parte del soggetto pubblico leso, con l’integrale risarcimento del danno disposto con sentenza passata in giudicato"(Sezione II centrale n.49/97/A del 12 maggio 1997).

In estrema sintesi la intrinseca diversità dei due giudizi non consente di prefigurare una ipotesi di pregiudizialità del giudizio civile rispetto al processo contabile, ancorché causa petendi e petitum siano sostanzialmente coincidenti (in termini Sez. Riunite 8 gennaio 1997, n. 3/A; Sez. I centrale 3 ottobre 2000 n. 294/A; Sez.Toscana 31 ottobre 2000, n. 1944).

Alla stregua di tali motivazioni va respinta l’istanza di sospensione del presente giudizio, posto che la contestazione della giurisdizione della Corte dei conti appare manifestatamene infondata (art. 367 cod. proc. civ.).

2.2. Prive di ogni fondamento risultano, altresì, la dedotta carenza di legittimazione di parte attrice e l’eccezione di litispendenza.

Ciò in quanto, ponendosi i giudizi civili e per responsabilità amministrativo-contabile su piani del tutto autonomi l’uno dall’altro, non può essere ipotizzato un caso di litispendenza di cause, situazione quest’ultima che presuppone la pendenza della stessa causa davanti a giudici diversi, ma in un contesto di medesima giurisdizione; la litispendenza, quindi, è ravvisabile nell’ambito della competenza e non della giurisdizione.

L’ordinamento giuridico, nell’alveo delle regole sulla competenza, ha previsto, al fine di evitare possibili discordanze di giudicati ovvero duplicazioni di attività processuali, che il giudice adito successivamente per la stessa controversia, già incardinata presso altro giudice, si spogli della cognizione della causa, con la conseguenza che la stessa sarà conosciuta esclusivamente dal giudice adìto preventivamente.

La descritta disciplina, peraltro, non può trovare applicazione quando le controversie siano incardinate presso giurisdizioni diverse, ove l’esercizio dell’azione presenta profili del tutto autonomi e distinti.

Le considerazioni esposte costituiscono, inoltre, la base per escludere la dedotta carenza di legittimazione di parte attrice invocando quest’ultima il risarcimento di un danno per l’Erario con modalità del tutto autonome rispetto all’esercizio dell’azione civile.

3. La difesa del convenuto D’ANDREAMATTEO deduce sostanzialmente l’inammissibilità dell’atto di citazione che altro non rappresenterebbe se non una mera trasposizione della sentenza in data 18 giugno 1996, pronunciata dal Tribunale penale di Pescara su richiesta dell’interessato ex art. 444 cod. proc pen.

Secondo la prospettazione difensiva, l’atto introduttivo del giudizio risulterebbe emesso in palese violazione dell’art. 445 cod. proc. pen., per aver trasferito, nel giudizio contabile, l’esito di un procedimento penale, sprovvisto del carattere della completezza e della oggettiva certezza processuale.

La doglianza risulta infondata.

L’atto di citazione, pur richiamando l’esito del procedimento penale, celebrato a carico del convenuto, ha configurato la responsabilità del medesimo sulla base di un’autonoma valutazione degli atti del processo.

Inoltre, ha contestato una serie di comportamenti illeciti alla cui stregua ha chiesto la condanna per i danni patrimoniali e all’immagine dell’ente locale, derivati dai comportamenti medesimi.

Si tratta, quindi, di una chiamata in giudizio del tutto autonoma rispetto all’esito del procedimento penale.

In proposito va osservato che la giurisprudenza della Corte dei conti, con indirizzo consolidato, ha ritenuto che la condanna pronunciata ex art. 444 cod. proc. penale, non vincola con efficacia di giudicato il giudice contabile, al quale è consentito valutare autonomamente i contenuti probatori degli atti penali. (Per tutte Sezione II Centrale 13 aprile 2000, n. 134).

In controversia, come accennato, parte attrice, in esito al vaglio degli atti del procedimento penale, ha ritenuto di poter contestare addebito per responsabilità amministrativa, con modalità immuni dalle censure avanzate dalle parti resistenti.

Le suestese considerazioni conducono a ritenere pienamente sussistente la legittimazione ad agire della Procura Regionale.

4. Parimenti infondata si appalesa l’eccezione di prescrizione quinquennale sollevata dai convenuti PISCIONE e D’ANDREAMATTEO.

In fattispecie viene in rilievo una condotta dolosa causativa di danno erariale. L’ art. 1, comma 1 quinquies, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, introdotto dall’art. 3, comma 1, del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, al riguardo stabilisce che, in caso di pluralità di responsabili che abbiano agito con dolo, gli stessi rispondono in via solidale del danno arrecato.

Torna, quindi, applicabile la disciplina contenuta nell’art. 1310 cod. civ., secondo cui l’interruzione della prescrizione nei confronti di uno dei debitori in solido, ha effetto nei confronti dei condebitori. (Sez. Piemonte 19 aprile 2000. n. 1196; Sez. Lazio 19 aprile 1999, n. 354; Sez. Campania 14 dicembre 1998, n. 94).

In controversia, risulta dagli atti che il Comune di Pescara si è costituito parte civile nel giudizio penale promosso a carico degli odierni convenuti sin dal 1993.

La suddetta costituzione di parte civile interrompe il decorso della prescrizione del diritto al risarcimento del danno cagionato dall’illecito configurante il reato (Cass. 10 maggio 2000, n. 5945) e, quindi, spiega omologhi effetti interruttivi permanenti anche della prescrizione del diritto al risarcimento dei danni erariali (Sez. II centrale 25 maggio 2000 n. 194).

A ciò si aggiunga che, con atto di citazione notificato tra il 16 e il 28 febbraio 1998, il Comune di Pescara ha evocato in giudizio innanzi al tribunale civile di Pescara, parte degli odierni convenuti per rispondere dello stesso danno, in questa sede contestato in via solidale anche ai convenuti non chiamati nel giudizio civile.

In estrema sintesi, in virtù della chiamata solidale, l’atto di citazione della Procura Regionale si appalesa tempestivo.

5. Nel merito la domanda attrice è fondata e va accolta.

5.1. In ordine alla contestata responsabilità amministrativa per il danno erariale correlato ad abusi consumati in occasione di appalti di servizi di pulizia (giudizio iscritto al n. 201/EL del registro di Segreteria), vengono in rilievo le posizioni dei convenuti PISCIONE, BOSCO, QUIETI, MARCHETTI e D’ANDREAMATTEO.

5.1.1. Risulta dagli atti che, all’epoca dei fatti, il primo ricopriva la carica di Sindaco e gli altri di Assessore o Consigliere comunale.

Ad eccezione di BOSCO e MARCHETTI, tutti facevano parte della Commissione giudicatrice dell’appalto-concorso per la pulizia della città di Pescara, indetto con deliberazione del Consiglio Comunale n. 913 in data 17 novembre 1986.

Nell’espletamento dell’appalto, i convenuti inizialmente tentavano di favorire la Società MANUTENCOOP, fornendo le informazioni per consentirle di acquisire una posizione vantaggiosa rispetto alle imprese concorrenti.

A seguito della esclusione dalla gara della predetta Società, PISCIONE, BOSCO e D’ANDREAMATTEO, esercitavano pressioni sui legali rappresentanti e responsabili della S.r.l. CO.GE.PI., aggiudicataria della gara, della S.n.c. RECINELLA Alfonso e della S.c.r.l. MANUTENCOOP, volte a far sottoscrivere un atto di transazione a composizione della controversia intentata da quest’ultima innanzi al Giudice amministrativo avverso la suddetta esclusione dalla gara, ed al fine di farle costituire in raggruppamento temporaneo di imprese per l’esecuzione dell’appalto.

I predetti convenuti, in concorso con QUIETI e MARCHETTI, rappresentavano ai titolari e responsabili di dette imprese, che la sottoscrizione della citata transazione costituiva ineludibile condizione per la emissione della deliberazione di aggiudicazione.

Essi pretendevano ed ottenevano, per gli abusi perpetrati la somma complessiva di L. 120.000.000 di cui L. 40.000.000 a carico della CO.GE.PI. S.r.l, L. 30.000.000 a carico della S.n.c. RECINELLA Alfonso e L. 50.000.000 a carico della S.C.R.L. MANUTENCOOP.

I fatti sopra descritti risultano in modo inequivocabile dagli atti di causa.

Al riguardo non vengono tanto in rilievo le dichiarazioni rese dalle persone offese dal reato, quanto, e soprattutto, quelle dei testimoni e degli stessi imputati, che hanno ammesso i fatti.

Si tratta di un complesso di dichiarazioni precise e circostanziate, fornite di intrinseca logicità e del tutto attendibili in quanto concordanti.

In particolare, a fugare ogni dubbio sul reale accadimento dei fatti, sarebbe sufficiente richiamare le ammissioni del PISCIONE, BOSCO, MARCHETTI, QUIETI e D’ANDREAMATTEO, ancorché quest’ultimo le abbia poi ritrattate.

Peraltro, il contesto nel quale si è sviluppata la vicenda e, in particolare, le dichiarazioni di BOSCO, QUIETI e PISCIONE da una parte e dei testi dall’altra, evidenziano la piena partecipazione ai fatti descritti in sede penale, del D’ANDREAMATTEO.

A tal fine il Collegio richiama le motivazioni contenute nella sentenza n. 552/93 pronunciata dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Pescara in data 30 ottobre 1993 (pagine 28-43) nonché i verbali di interrogatorio degli imputati, persone offese dal reato e testimoni.

A ciò si aggiunga, che in sede di appello BOSCO, MARCHETTI e D’ANDREAMATTEO hanno rinunciato a tutti i motivi, inizialmente addotti, ad eccezione di quelli relativi alla quantificazione della pena, al beneficio della sospensione condizionale della pena e alle statuizioni civili di condanna (sentenza n. 509 depositata il 14 giugno 1996 della Corte d’appello di L’Aquila).

Nella stessa sentenza, inoltre, viene confermata la responsabilità del Quieti con ampia motivazione (punto 5.1.2. pagine 19-20).

In estrema sintesi la prospettazione attrice, secondo cui i convenuti percepirono "tangenti" per complessive L. 120.000.000, è fondata alla stregua delle risultanze del processo celebrato innanzi al giudice penale.

La difesa dei convenuti, peraltro, ha contestato che detta somma possa costituire danno per le finanze del Comune di Pescara, non avendo la stessa determinato maggiori costi per lo specifico appalto di servizio.

Ciò in quanto l’erogazione illecita da parte dei privati è stata effettuata su richiesta degli amministratori e, quindi, nell’ambito di una attività di tipo concussorio e non invece, dall’imprenditore mediante corruzione degli amministratori medesimi.

La censura risulta infondata, e, al contempo, irrilevante ai fini della valutazione della sussistenza del danno erariale.

Gli atti di causa, con particolare riferimento a quelli costituenti il fascicolo penale, evidenziano con chiarezza che presso l’amministrazione comunale di Pescara vigeva un sistema di corruzione e concussione "istituzionalizzato".

In pratica la fornitura di beni e servizi, nonché gli appalti di lavori, erano controllati da un "Comitato d’affari" o " superpartito" che percepiva dagli imprenditori erogazioni illecite.

Gli imprenditori che intrattenevano rapporti commerciali con l’ente locale ben conoscevano l’anzidetta situazione, come si evince dai verbali delle persone offese dal reato (vedasi gli atti del processo penale).

Nel delineato e caratterizzato contesto, risulta corretta l’impostazione della domanda attrice secondo cui gli imprenditori medesimi, consapevoli del fatto che avrebbero dovuto affrontare illecite erogazioni se non per conseguire l’appalto, quanto meno per poterlo espletare senza pericolosi contraccolpi (a titolo esemplificativo: ritardo nei pagamenti, minacce di varia natura quale l’interruzione del servizio), per assicurarsi la convenienza della propria prestazione, erano costretti a tener conto di detti maggiori costi, riversandoli sull’amministrazione.

In definitiva, ciò che viene in rilievo in controversia, non è il singolo reato di concussione, quanto, invece, un vasto, articolato e notorio fenomeno delinquenziale che si consumava nell’affidamento e nell’espletamento degli appalti, rispetto al quale gli imprenditori reagivano – è convincimento di questa Corte - gravando di maggiori costi, almeno equivalenti alle erogazioni illecite, l’ente locale destinatario delle pattuite prestazioni.

Il danno erariale, inoltre, è ritenuto sussistente dal Collegio anche con riferimento ad altre componenti.

Parte attrice ha, infatti, definito il danno erariale conseguente al comportamento illecito posto in essere dai convenuti, con riferimento a tre componenti.

La prima consiste nel maggior costo dell’appalto per effetto delle erogazioni illecite; le altre trovano fondamento nel danno da disservizio e da lesione dei beni del buon andamento e della imparzialità della pubblica amministrazione, nel nocumento per il peso economico conseguente all’imposizione di un "sistema di tangenti" e nel pregiudizio all’immagine pubblica ed alla onorabilità dell’ente esponenziale.

Tralasciando per il momento la problematica inerente al danno all’immagine, di cui si tratterà in un contesto comune agli altri giudizi oggetto della presente sentenza (iscritti ai numeri 202/EL e 203/EL del registro di segreteria), va osservato che gli altri profili pregiudizievoli per l’erario devono ritenersi sussistenti.

Il danno da disservizio e da lesione dei valori del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa, è riscontrabile nella circostanza che i convenuti, abusando delle loro funzioni pubbliche, hanno alterato gli esiti di un pubblico appalto, per proprio personale profitto.

Essi, invero, inizialmente favorirono, fornendo elementi riservati sull’appalto, una delle imprese partecipanti alla gara, con l’evidente finalità di aggiudicare alla medesima il servizio di pulizia della città di Pescara.

Poi, una volta esclusa dalla selezione proprio l’impresa destinataria di detti favoritismi, condizionarono l’aggiudicazione alla impresa vincitrice alla costituzione di un raggruppamento di imprese cui dovevano partecipare altre imprese, tra cui quella esclusa.

Si è trattato, quindi, di una vera e propria strumentalizzazione delle procedure di gara e degli stessi poteri deliberativi della Giunta municipale, con evidente violazione delle prescrizioni penali, amministrative e dei precetti costituzionali del buon andamento e imparzialità dell’Amministrazione.

Nel delineato contesto va considerato che l’esercizio distorto di potestà pubbliche volto al perseguimento di finalità contrarie a quelle istituzionali e per l’interesse esclusivo di chi agisce, determina, nei confronti dell’Amministrazione, un vero e proprio pregiudizio consistente nella disutilità di detto esercizio e delle connesse prestazioni.

In sintesi il danno discende dall’alterazione del principio generale della fisiologica realizzazione del sinallagma, tra le prestazioni dell’Amministrazione e quelle dei suoi dipendenti ed amministratori.

Orbene l’attività posta in essere dai convenuti ha reso necessario che l’apparato amministrativo operasse per una finalità del tutto avulsa dalla cura del pubblico interesse e, cioè, per il conseguimento degli intenti egoistici, lesivi della legge penale e dei principi di buona amministrazione e imparzialità, perseguiti dagli amministratori infedeli.

Parimenti sussistente è il danno derivante dall’imposizione di un "sistema di tangenti".

Come già in precedenza osservato, gli atti del procedimento penale hanno portato a conoscenza della collettività l’esistenza di un "comitato di affari" o "superpartito" che controllava gli appalti al fine di percepire da parte dei soggetti aggiudicatari, erogazioni illecite.

L’attività e la composizione del Comitato era ben nota agli imprenditori, che dovevano sottostare a pagamenti in favore dell’anzidetta "struttura" al fine di poter ottenere l’affidamento di forniture, lavori o servizi.

La sentenza n. 552/93 del 3 ottobre del 1993 del Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Pescara, ha descritto minuziosamente l’attività del "Comitato".

Quest’ultimo era formato da vari amministratori del Comune di Pescara, tra cui gli odierni convenuti, come dichiarato non solo da uno dei titolari della S.r.l. CO.GE.PI, ma anche dagli stessi PISCIONE e MARCHETTI (pagine 22-30 della sentenza n. 552/93 citata ).

Il Giudice Penale ha ben scolpito detta situazione con l’espressione "concussione ambientale". (pagina 25 della sentenza n. 552/93).

Ancora più efficacemente il Giudice penale, in sede di appello, ha statuito che l’appartenenza al "Comitato di affari" dei soggetti condannati in primo grado (nell’occasione veniva in rilievo la posizione del QUIETI), costituiva una premessa logica e la "chiave di lettura" della situazione pescarese all’epoca dei fatti.

Detta appartenenza"….costituisce una sorta di contenitore all’interno del quale protagonisti e vicende assumono una connotazione che completa, dove necessario, il quadro probatorio per gli specifici addebiti" (punto 5.1.1. della sentenza n. 509 del 15 maggio 1996 della Corte di appello di L’Aquila confermata dalla Corte di Cassazione con sentenza n. 447 depositata il 18 luglio 1997).

Nel delineato contesto, caratterizzato dalla presenza di un "Comitato di affari" che controllava gli appalti e da una platea di imprenditori ben consapevoli dell’esistenza e dei poteri di detta struttura, assume significativa consistenza e fondamento l’individuazione del danno sotto il profilo del peso economico conseguente all’imposizione di un "sistema di tangenti".

Quanto alla quantificazione del danno così definito, ritiene il Collegio di dover ricorrere al criterio enunciato dall’art. 1226 cod. civ., non potendo il medesimo essere provato nel suo preciso ammontare.

Pertanto con valutazione equitativa il pregiudizio patito dal Comune di Pescara, viene fissato nella misura pari alle illecite erogazioni e, pertanto, in L. 120.000.000=.

5.1.2. La domanda di parte attrice va accolta anche con riferimento alla sussistenza del vincolo della solidarietà.

Viene in rilievo, infatti, una condotta dolosa posta in essere dai convenuti, cui l’articolo 1 quinquies della legge 19 gennaio 1994, n. 20, come introdotto dall’art. 3, comma 1, del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, riconduce una responsabilità solidale.

Né, del resto, può trovare spazio una ripartizione interna alla responsabilità solidale, con riferimento alle singole posizioni rivestite nella vicenda.

Ciò, in quanto, non viene in rilievo in controversia la misura del prezzo della concussione, quanto l’attività contraria ai doveri d’ufficio più volte descritta.

In siffatto contesto tutti i convenuti risultano ugualmente responsabili del dedotto danno erariale.

La circostanza, poi, che alcuni convenuti (come sostenuto ma non comprovato dalla difesa del Quieti) abbiano versato al Comune di Pescara una somma di denaro, a titolo di risarcimento del danno, non assume rilevanza, ai fini della condanna, essendo quest’ultima pronunciata con il vincolo della solidarietà.

5.1.3. E proprio con riferimento a quest’ultima vicenda, va osservato, in primo luogo, che non è stato depositato alcun atto del Comune di Pescara dal quale possa evincersi l’avvenuto risarcimento del danno erariale.

Non esiste, quindi, allo stato degli atti, alcuna transazione come sostiene la difesa del QUIETI, almeno relativamente alla fattispecie di cui è causa.

Per dovere di completezza, peraltro, va considerato che la definizione del danno erariale, è rimessa all’apprezzamento del Giudice che istituzionalmente ha cognizione del danno medesimo.

Nel delineato contesto, quindi, si appalesa del tutto irrilevante, la richiesta di applicazione nei confronti dei condebitori in via solidale, della previsione di cui all’art. 1304, comma 2, cod. civ. non essendo intervenuta alcuna transazione sul danno erariale, del resto non preclusiva dell’azione di risarcimento (In termini Sez .Lombardia 12 luglio 2000, n. 1015).

5.1.4. Conclusivamente i convenuti, in accoglimento della domanda attrice, vanno condannati al pagamento, in via solidale, in favore del Comune di Pescara della somma di L. 120.000.000, oltre rivalutazione monetaria dalla data dell’evento e sino alla pubblicazione della presente sentenza.

Da tale ultima data sono dovuti gli interessi legali sino all’integrale soddisfo.

5.2 La domanda attrice è fondata e va accolta, anche con riferimento alla responsabilità amministrativa contestata per il danno erariale correlato ad abusi consumati nella gestione del servizio di nettezza urbana del Comune di Pescara.(Giudizio iscritto al n. 202 EL del registro di Segreteria).

Vengono in rilievo, in controversia. le posizioni dei convenuti Piscione, Bosco, Ciccantelli e Buccieri.

Risulta dagli atti di causa che all’epoca dei fatti gli stessi svolgevano le funzioni di amministratori del Comune di Pescara, a vario titolo.

Nelle rispettive cariche, i convenuti pretendevano e poi ottenevano dai titolari della Ditta CO.GE.PI. (dal marzo 1988 al dicembre 1989 il PISCIONE, fino al febbraio 1992 il BOSCO e BUCCIERI) somme di denaro con minacce di vario contenuto e descritte nella parte in fatto.

Il CICCANTELLI e il BUCCIERI, in concorso tra loro, inoltre, pretendevano ed ottenevano, in distinte occasioni, dai titolari delle ditte CO.GE.PI. e DE.CO., costituite in associazione temporanea di imprese, e CO.GE.PI., GALASSO e SETRA, anch’esse costituite in raggruppamento temporaneo di imprese, somme di denaro con la minaccia di non dare corso all’affidamento dei servizi per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti, già deliberato dal Consiglio Comunale.

I fatti, descritti più dettagliatamente in narrativa, risultano, in modo inequivocabile, dagli atti di causa.

Al riguardo non vengono tanto in rilievo le dichiarazioni rese dalle persone offese dal reato, quanto, e soprattutto quelle dei testimoni e degli stessi imputati che hanno ammesso i fatti.

In particolare a fugare ogni dubbio sul reale accadimento dei fatti, sarebbe sufficiente richiamare le ammissioni di PISCIONE, BOSCO, BUCCIERI e CICCANTELLI.

Peraltro, il contesto nel quale si è sviluppata la vicenda è, in modo minuzioso, riportato nella sentenza pronunciata dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Pescara in data 30 ottobre 1993 (pagine 43-46), nonché nei verbali di interrogatorio degli imputati, delle persone offese dal reato e dei testimoni, con particolare riferimento a quella di PIETRANTONIO Amelia.

Dal complesso di detti atti si evince che gli imprenditori erano costretti, con continuità, ad erogare "tangenti" sino al febbraio 1992, quando fu reso pubblico il "caso Chiesa" (vedasi al riguardo la deposizione della PIETRANTONIO).

A ciò si aggiunga che in sede di appello BOSCO e BUCCIERI hanno rinunciato a tutti i motivi inizialmente addotti, tranne quelli relativi alla misura della pena, alla sospensione condizionale della stessa e alle statuizioni civili di condanna (sentenza n. 509 del 14 giugno 1996 della Corte di Appello di L’Aquila).

In estrema sintesi la prospettazione attrice, secondo cui i convenuti percepirono "tangenti" negli importi indicati in narrativa, è fondata alla stregua delle risultanze del processo celebrato innanzi al giudice penale.

La difesa dei convenuti, peraltro, ha contestato che le erogazioni illecite possano costituire danno per le finanze del Comune di Pescara, non avendo le stesse determinato maggiori costi per l’espletamento dei servizi da parte degli imprenditori privati.

Ciò in quanto le somme di cui si tratta sono state pagate su pressione degli amministratori e, quindi, nell’ambito di una attività di tipo concussorio e non invece, dagli imprenditori mediante corruzione degli amministratori medesimi.

La censura risulta infondata, e, al contempo, irrilevante ai fini della valutazione della sussistenza del danno erariale per le motivazioni già poste al punto 5.1.1.

Anche per la responsabilità di cui è controversia, parte attrice ha definito il danno erariale conseguente al comportamento illecito posto in essere dai convenuti, con riferimento a tre componenti.

La prima consiste nel maggior costo dell’appalto per effetto delle erogazioni illecite; le altre trovano fondamento nel danno da disservizio e da lesione dei beni del buon andamento e della imparzialità della pubblica amministrazione, nel nocumento per il peso economico conseguente all’imposizione di un "sistema di tangenti" e nel pregiudizio all’immagine pubblica ed alla onorabilità dell’ente esponenziale.

Tralasciando per il momento la problematica inerente al danno all’immagine, di cui si tratterà, come anticipato al punto 5.1.1., in un conteso comune agli altri giudizi oggetto della presente sentenza, va osservato che gli altri profili pregiudizievoli per l’erario devono ritenersi sussistenti.

Il danno da disservizio e da lesione dei valori del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa, è riscontrabile nella circostanza che i convenuti, abusando delle loro funzioni pubbliche, hanno alterato la prestazione dell’appaltatore per proprio personale profitto.

Essi, invero, minacciarono:

a) di non dar corso ai pagamenti dovuti per l’esecuzione di prestazioni già espletate (PISCIONE e BOSCO);

b) di esercitare controlli pretestuosi e vessatori nonchè di promuovere o far promuovere agitazioni sindacali all’interno della azienda titolare del servizio di pulizia della città (BUCCIERI);

c) di non dar corso all’affidamento di servizi già deliberato dal Consiglio comunale (CICCANTELLI e BUCCIERI);

Si è trattato, quindi, di una vera e propria strumentalizzazione delle funzioni pubbliche di cui erano titolari, con evidente violazione delle prescrizioni penali, amministrative e dei precetti costituzionali del buon andamento e imparzialità dell’Amministrazione.

Nel delineato contesto va considerato che l’esercizio distorto di potestà pubbliche, determina, nei confronti dell’Amministrazione, un vero e proprio pregiudizio consistente nella disutilità di detto esercizio e delle connesse prestazioni da parte dei pubblici uffici.

In sintesi il danno discende dall’alterazione del principio generale della fisiologica realizzazione del sinallagma, tra le prestazioni dell’Amministrazione e quelle dei suoi dipendenti ed amministratori.

Orbene, l’attività posta in essere dai convenuti, ha reso necessario che l’apparato amministrativo operasse con finalità del tutto avulse dalla cura del pubblico interesse e, cioè, per il conseguimento degli intenti egoistici, lesivi della legge penale e dei principi di buona amministrazione e imparzialità, perseguiti dagli amministratori infedeli.

Parimenti sussistente è il danno derivante dall’imposizione di un "sistema di tangenti".

Come già osservato in occasione del giudizio di responsabilità iscritto al n. 201 E.L. del registro di Segreteria ( punto 5.1 della presente sentenza), gli atti del procedimento penale hanno portato a conoscenza della collettività l’esistenza di un "comitato di affari" o "superpartito" che controllava gli appalti al fine di percepire da parte dei privati imprenditori, fornitori di beni o servizi al Comune di Pescara, erogazioni illecite.

L’attività e la composizione del Comitato era ben nota agli imprenditori, che dovevano sottostare a pagamenti in favore dell’anzidetta "struttura" al fine di poter ottenere l’affidamento di forniture, lavori o servizi, ovvero i dovuti pagamenti per le prestazioni effettuate.

La sentenza n.552/93 del 3 ottobre del 1993 del Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Pescara, ha descritto minuziosamente l’attività del "Comitato".

Quest’ultimo era formato da vari amministratori del Comune di Pescara, tra cui alcuni degli odierni convenuti, come dichiarato non solo da uno dei titolari della S.r.l. CO.GE.PI., ma anche da altri imputati nel processo penale (pagg. 22-30 della sentenza n. 552/93 citata).

Il Giudice Penale ha ben scolpito detta situazione con l’espressione "concussione ambientale". (pagina 25 della sentenza n. 552/93).

Ancora più efficacemente il Giudice penale, in sede di appello, ha statuito che l’appartenenza al "Comitato di affari" di alcuni imputati, condannati in primo grado, costituiva una premessa logica e la "chiave di lettura" della situazione pescarese all’epoca dei fatti.

Detta appartenenza «…costituisce una sorta di contenitore all’interno del quale protagonisti e vicende assumono una connotazione che completa, dove necessario, il quadro probatorio per gli specifici addebiti» (punto 5.1.1.1 della sentenza n. 509 del 15 maggio 1996 della Corte di Appello di L’Aquila confermata dalla Corte di Cassazione con sentenza n. 447 depositata il 18 luglio 1997).

Nel delineato contesto, caratterizzato dalla presenza di un "Comitato di affari" che controllava gli appalti e da una platea di imprenditori ben consapevoli dell’esistenza e dei poteri di detta struttura, assume significativa consistenza e fondamento l’individuazione del danno sotto il profilo del peso economico conseguente all’imposizione di un "sistema di tangenti".

In estrema sintesi gli imprenditori erano ben a conoscenza che per poter ottenere l’affidamento di appalti ovvero i pagamenti per le prestazioni pattuite, dovevano sottoporsi ad illeciti esborsi.

In ordine alla quantificazione del danno così definito, ritiene il Collegio di dover ricorrere al criterio enunciato dall’art. 1226 cod. civ. non potendo il medesimo essere provato nel suo preciso ammontare.

Pertanto con valutazione equitativa il pregiudizio patito dal Comune di Pescara, viene fissato nella misura pari alle illecite erogazioni e, pertanto, in complessive L. 225.000.000 (L. 80.000.000 percepite dal PISCIONE, L.70.000.000 percepite dal BOSCO, L. 15.000.000 dal BUCCIERI e L. 90.000.000 da quest’ultimo e CICCANTELLI).

5.2.2. La domanda di parte attrice va accolta anche con riferimento alla sussistenza del vincolo della solidarietà.

Viene in rilievo, infatti, una condotta dolosa posta in essere dai convenuti, cui l’articolo 1 quinquies della legge 19 gennaio 1994, n. 20, come introdotto dall’art. 3, comma 1, del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996 n. 639, riconduce una responsabilità solidale.

Né, del resto, può trovare spazio una ripartizione interna alla responsabilità solidale, con riferimento alle singole posizioni rivestite nella vicenda.

Ciò, in quanto, non viene in rilievo in controversia la misura del prezzo della concussione, quanto l’attività contraria ai doveri d’ufficio più volte descritta.

In siffatto contesto tutti i convenuti risultano ugualmente responsabili del dedotto danno erariale.

La circostanza, poi, che alcuni convenuti abbiano versato al Comune di Pescara una somma di denaro, a titolo di risarcimento del danno, non assume rilevanza, ai fini della condanna, essendo quest’ultima pronunciata con vincolo della solidarietà.

5.2.3. E proprio con riferimento a quest’ultima vicenda, va osservato, in primo luogo, che non è stato depositato alcun atto del Comune di Pescara dal quale possa evincersi l’avvenuto risarcimento del danno erariale.

Non esiste, quindi, allo stato degli atti, alcuna transazione, come sostiene la difesa del CICCANTELLI, almeno relativamente alla fattispecie di cui è causa.

Per dovere di completezza, peraltro, va considerato che la definizione del danno erariale, è rimessa all’apprezzamento del Giudice che istituzionalmente ha cognizione del danno medesimo, così come già precisato al punto 5.1.3..

Nel delineato contesto, quindi, si appalesa del tutto irrilevante, la richiesta di applicazione nei confronti dei condebitori in via solidale, della previsione di cui all’art. 1304, comma 2, cod. civ., non essendo intervenuta alcuna transazione sul danno erariale, del non preclusiva dell’azione di risarcimento (in termini Sez. Lombardia 12 luglio 2000, n. 1015).

5.2.4. Conclusivamente i convenuti, in accoglimento della domanda attrice, vanno condannati al pagamento in favore del Comune di Pescara nelle misura di seguito indicate oltre rivalutazione monetaria, dalla data dell’evento e sino alla pubblicazione della presente sentenza e interessi legali da tale ultima data e sino all’integrale soddisfo:

- PISCIONE Nevio e BOSCO Rosario, L. 150.000.000 (centocin-

quantamilioni) in solido tra loro;

-BUCCIERI Sergio e CICCANTELLI Giuseppe, L. 90.000.000=

(lirenovantamilioni) in solido tra loro;

- BUCCIERI Sergio, L. 15.000.000 (Lirequindicimilioni)

5.3.La domanda attrice è fondata anche con riferimento alla contestata responsabilità amministrativa per il danno erariale correlato ad abusi consumati in occasione di un trasferimento in favore del Comune di Pescara di terreni appartenenti a privati (giudizio iscritto al n. 203/E.L. del registro di Segreteria).

5.3.1. Vengono in rilievo le posizioni dei convenuti PISCIONE, QUIETI, CICCANTELLI e DI FELICE.

Risulta dagli atti che, all’epoca dei fatti, il primo ricopriva la carica di Sindaco e gli altri di assessore o consigliere comunale.

I convenuti, in concorso tra loro, abusando delle loro cariche e poteri, convincevano, inizialmente ORLANDO Aquilino (che di fatto curava gli interessi anche degli altri due proprietari dei terreni oggetto di esproprio , ORLANDO Camillo e CLERICO Vittorio), che non sarebbe stato possibile ottenere il rilascio di detti terreni, nonostante le pronunce favorevoli del Giudice Amministrativo, in mancanza di una "soluzione politica".

A tal fine lo inducevano ad avanzare un’offerta di vendita al Comune, persuadendolo, in un secondo tempo, a ridurre il prezzo richiesto, subordinando l’esito della trattativa all’esborso di L.150.000.000= cui i proprietari dei terreni si assoggettavano.

Al riguardo non vengono tanto in rilievo le dichiarazioni rese dalle persone offese dal reato, quanto, e soprattutto, quelle degli stessi imputati, che hanno ammesso i fatti.

Si tratta di un complesso di dichiarazioni precise e circostanziate, fornite di intrinseca logicità e del tutto attendibili in quanto concordanti.

In particolare, a fugare ogni dubbio sul reale accadimento dei fatti, sarebbe sufficiente richiamare le ammissioni del PISCIONE, del CICCANTELLI ( a seguito di confronto con il PISCIONE), del DI FELICE e del QUIETI.

Nello stesso senso militano le dichiarazioni rese dalle persone offese dal reato.

A tal fine il Collegio richiama le motivazioni contenute nella sentenza n. 552/93 pronunciata dal Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Pescara in data 30 ottobre 1993 (pagine 47-48) nonché nei verbali di interrogatorio degli imputati e delle persone offese dal reato.

Per la posizione del QUIETI, ma in realtà per una minuziosa e completa ricostruzione della vicenda, significativa importanza riveste la sentenza n. 509 depositata il 14 giugno 1996 della Corte di Appello di L’Aquila (punto 5.2.), confermata integralmente dalla Corte di Cassazione con sentenza n. 447 depositata il 18 luglio 1997.

In estrema sintesi la prospettazione attrice, secondo cui i convenuti percepirono "tangenti" per complessive lire 150.000.000, è fondata alla stregua delle risultanze del processo celebrato innanzi al Giudice penale.

La difesa dei convenuti, peraltro, ha contestato che detta somma possa costituire danno per le finanze del Comune di Pescara, posto che quest’ultimo acquistò i terreni per la realizzazione di impianti sportivi a prezzo inferiore a quello di mercato.

Ha, inoltre, soggiunto che l’erogazione illecita da parte dei privati è stata effettuata su richiesta degli amministratori e, quindi, nell’ambito di una attività di tipo concussorio e non invece, dai proprietari mediante corruzione degli amministratori medesimi.

Entrambe le prospettazioni risultano irrilevanti ai fini della valutazione della sussistenza del danno erariale.

In proposito,a prescindere dal fatto che l’affermazione secondo

cui i terreni furono acquistati dal Comune di Pescara a prezzo inferiore a quello di mercato è priva di ogni supporto probatorio, va osservato che parte attrice ha definito il danno erariale conseguente al comportamento illecito posto in essere dai convenuti con riferimento alle seguenti componenti.

La prima trova fondamento nel danno da disservizio e da lesione dei beni del buon andamento e della imparzialità della pubblica amministrazione; l’altra nel pregiudizio all’immagine pubblica ed alla onorabilità dell’ente esponenziale.

Tralasciando per il momento la problematica inerente al danno all’immagine, di cui si tratterà in un contesto comune agli altri giudizi oggetto della presente sentenza (iscritti ai numeri 201 EL e 202 EL del registro di Segreteria), va osservato che la impostazione attrice merita accoglimento.

Il danno da disservizio e da lesione dei valori del buon andamento e dell’imparzialità dell’azione amministrativa, è riscontrabile nella circostanza che i convenuti, abusando delle loro funzioni pubbliche, hanno alterato gli esiti di un procedimento amministrativo per proprio personale profitto.

Essi, infatti, con le azioni poste in essere nei confronti dei proprietari dei terreni sui quali si intendeva realizzare impianti sportivi, indussero gli stessi a versare le somme richieste, al fine di poter sbloccare una situazione caratterizzata da una parte dall’indisponibilità dei fondi, pur in presenza di sentenze di annullamento degli atti di espropri, e dalla volontà dell’Amministrazione di non eseguire dette sentenze e, dall’altro, dalla mancanza di qualsiasi pagamento che ristorasse detta indisponibilità.

I privati proprietari, quindi, si videro costretti, pur di ottenere un compenso economico in tempi ragionevoli, ad accettare le vessatorie condizioni imposte dai convenuti.

Si è trattato, quindi, di una vera e propria strumentalizzazione delle pubbliche potestà e degli stessi poteri deliberativi della Giunta municipale, con evidente violazione delle prescrizioni penali, amministrative e dei precetti costituzionali del buon andamento e imparzialità della Pubblica Amministrazione.

Nella descritta situazione va considerato che l’esercizio distorto di pubbliche funzioni determina, nei confronti della Amministrazione, un palese pregiudizio consistente nella disutilità di detto esercizio e delle connesse prestazioni.

In sintesi il danno discende dall’alterazione del principio generale della fisiologica realizzazione del sinallagma, tra le prestazioni dell’Amministrazione e quelle dei suoi dipendenti ed amministratori.

Orbene, l’attività posta in essere dai convenuti, ha reso necessario che l’apparato amministrativo operasse per una finalità del tutto avulsa dalla cura del pubblico interesse, e, cioè, per il conseguimento degli intenti egoistici, lesivi della legge penale e dei principi di buona amministrazione e imparzialità, perseguiti dagli amministratori infedeli.

In ordine alla quantificazione del danno così definito, il Collegio ritiene di dover ricorrere al criterio enunciato dall’art. 1226 cod. civ., non potendo il medesimo essere provato nel suo preciso ammontare.

Con valutazione equitativa il pregiudizio patito dal Comune di Pescara, viene fissato ella misura pari alle illecite erogazioni e, pertanto, in L. 150.000.000.

5.3.2. La domanda di parte attrice va accolta anche con riferimento alla sussistenza del vincolo della solidarietà.

Viene in rilievo, infatti, una condotta dolosa posta in essere dai convenuti, cui l’articolo 1 quinquies della legge 19 gennaio 1994, n. 20. come introdotto dall’art.3, comma 1, del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, riconduce una responsabilità solidale.

Né del resto può trovare spazio una ripartizione interna alla responsabilità solidale, con riferimento alle singole posizioni rivestite nella vicenda.

Ciò in quanto non viene in rilievo in controversia la misura del prezzo della concussione, quanto l’attività contraria ai doveri di ufficio più volte descritta.

Tutti i convenuti, quindi, risultano ugualmente responsabili del dedotto danno erariale.

La circostanza, poi, che alcuni di essi (come sostenuto ma non comprovato delle rispettive difese) abbiano versato al Comune di Pescara una somma di denaro, a titolo di risarcimento del danno, non assume rilevanza, ai fini della condanna, essendo quest’ultima pronunciata con il vincolo della solidarietà.

5.3.3. E proprio con riferimento a quest’ultima vicenda, va osservato, in primo luogo, che non è stato depositato alcun atto del Comune di Pescara dal quale possa evincersi l’avvenuto risarcimento del danno erariale.

Non esiste, quindi, allo stato degli atti alcuna transazione come sostengono le difese del QUIETI e del CICCANTELLI, almeno relativamente alla fattispecie di cui è causa.

Per dovere di completezza, peraltro, va considerato che la definizione del danno erariale, è rimessa all’apprezzamento del Giudice che istituzionalmente ha cognizione del danno medesimo.

Nel delineato contesto, quindi, si appalesa del tutto irrilevante la richiesta di applicazione nei confronti dei condebitori in via solidale, della previsione di cui all’art. 1304, comma 2, cod. civ., non essendo intervenuta alcuna transazione sul danno erariale, del resto non preclusiva dell’azione di risarcimento (in termini Sez. Lombardia 12 luglio 2000, n. 1015).

5.3.4. Conclusivamente i convenuti, in accoglimento della domanda attrice, vanno condannati al pagamento, in via solidale, in favore del Comune di Pescara della somma di L. 150.000.000, oltre rivalutazione monetaria dalla data dell’evento e sino alla pubblicazione della presente sentenza.

Da tale ultima data sono dovuti gli interessi legali sino all’integrale soddisfo.

6. In merito al danno all’immagine patito dal Comune di Pescara, le difese dei convenuti hanno eccepito che la sua quantificazione è ormai definitiva, posto che la Corte di Appello di L’Aquila, con la sentenza n. 509 del 1996, più volte citata, ha condannato gli imputati al pagamento di una provvisionale di L.100.000.000 che ha saturato l’effettivo pregiudizio patito dall’Amministrazione Comunale.

Al riguardo si osserva, in primo luogo, che la condanna ad una provvisionale non è ostativa alla definizione del danno nella misura ritenuta congrua dal creditore.

Di tale circostanza ne è prova l’azione civile intentata nei confronti dei convenuti da parte dello stesso Comune di Pescara, nonché il presente giudizio.

Sotto altro profilo va osservato che il Giudice penale con la suddetta provvisionale ha inteso liquidare il danno morale ex art. 185 c.p.p. che non si identifica con il danno all’immagine conseguente alla condotta illecita dei pubblici funzionari.

In proposito hanno statuito le Sezioni Unite della Corte di Cassazione che il danno all’immagine viene configurato come un danno aggiuntivo prodotto dalla medesima condotta degli amministratori e dipendenti comunali – causativa di danno patrimoniale – nei confronti del medesimo ente territoriale ed in violazione degli stessi doveri.

Il danno complessivamente subìto dall’ente territoriale per l’effetto della violazione di tali doveri, non si esaurisce nel mero ristoro del danno emergente, ma investe altresì il danno non patrimoniale, l’immagine dello stesso ente, che si assume compromessa quale ulteriore conseguenza del danno predetto.

"Ciò posto, la domanda deve essere interpretata – come la Cassazione ben può fare essendo, in tema di giurisdizione, giudice anche del fatto – come diretta all’accertamento della responsabilità contrattuale dei convenuti in relazione non solo, come è incontestato, al danno "patrimoniale", ma anche a quello "aggiuntivo", ancorché erratamente qualificato in citazione "non patrimoniale". (Cass. Sez. V 25 ottobre 1999, n. 744).

"La rilevata identità dei soggetti attivi e passivi, la violazione dei medesimi doveri funzionali ed il carattere dichiaratamente aggiuntivo del danno in questione depongono univocamente, per la natura contrattuale della responsabilità connessa al danno all’immagine del Comune".(Cass. Sez. V 4 aprile 2000, n. 98).

La più recente elaborazione giurisprudenziale, ha, inoltre, evidenziato che, nei confronti dello Stato, l’allegato detrimento dell’immagine, anche se non comporta una diminuzione patrimoniale diretta, è, tuttavia, suscettibile di una valutazione patrimoniale sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso (Cass. Sez. Un. 23 giugno 1997, n. 5668): indirizzo, questo analogo a quello affermato dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 641 del 1987, in tema di danno ambientale, ben estensibile agli enti pubblici territoriali, e che deve essere qui confermato.

Come chiaramente risulta dall’art.10 c.c. la nozione del danno all’immagine è, infatti, insorta con riferimento alla sfera giuridica della persona fisica (v. Cass. 10 novembre 1979, n. 5790 e Cass. 28 marzo 1990, n. 2527).

Se essa è estensibile, come è, alla persona giuridica, si deve tener conto della diversità ontologica di quest’ultima, e proprio tale diversità delimita il risarcimento della relativa lesione alla sola sfera patrimoniale dell’ente, sub specie di ulteriore profilo di danno emergente o di lucro cessante.

"La cognizione in ordine alla azione di responsabilità amministrativa di soggetti istituzionalmente investiti di pubbliche funzioni decisionali appartiene alla giurisdizione della Corte dei conti anche allorché, con il suo esercizio, si assuma sussistente non solo il danno erariale, ma anche il danno conseguente alla perdita di prestigio ed al grave detrimento dell’immagine e della personalità pubblica dell’Amministrazione che, pur se non comporta una diminuzione patrimoniale diretta, è tuttavia suscettibile di una valutazione patrimoniale sotto il profilo della spesa necessaria al ripristino del bene giuridico leso" (Cass. Sez. Unite 4 aprile 2000, n. 98).

In estrema sintesi le Sezioni Unite della Cassazione (prima, con la citata sentenza n. 5668 del 1997 e con sentenza n. 12041 del 28 novembre 1997 e, poi, con sentenza n. 98 del 4 aprile 2000) hanno avallato la giurisprudenza della Corte dei conti (Sez. II 16 novembre 1993, n. 281; 27 aprile 1994 n. 114; 13 ottobre 2000, n. 298; Sez. Riunite 28 maggio 1999 n. 16/QM) ravvisando, peraltro, pur sempre, in siffatto danno (che non si identifica con il danno morale, il c.d. pretium doloris, cioè il ristoro di sofferenze fisiche e morali), il requisito della valutazione patrimoniale, con la possibilità, peraltro, che il pregiudizio economico intervenga anche in futuro, e, quindi, non consista esclusivamente in una diminuzione patrimoniale già verificatasi e, pertanto, certa ed attuale.

In controversia, la sussistenza del danno all’immagine si evince non solo dalle risultanze del processo penale celebrato a carico dei convenuti e conclusosi con la condanna di alcuni di essi e con sentenze di applicazione della pena ex art. 444 cod. proc. pen.; quanto, e soprattutto, dalla gravità dei fatti e dalla diffusione raggiunta dalla notizia della vicenda.

Non può, infatti, dubitarsi dell’allarme sociale generato dalla scoperta del reato e del pregiudizio all’immagine dell’Amministrazione Comunale di Pescara, le cui attribuzioni, ben note alla generalità dei consociati, sono state fatto oggetto di mercimonio da parte dei propri amministratori e, quindi, da coloro i quali governavano la collettività locale.

Altrettanto penetrante e vasta è risultata l’eco negativa della vicenda sugli strumenti di comunicazione.

Nel delineato contesto, l’immagine dell’Amministrazione è rimasta gravemente compromessa dall’azione delittuosa dei propri amministratori, sotto il profilo della perdita di prestigio e decoro nonché, e soprattutto, dell’affidamento che la collettività ripone nella Pubblica Amministrazione.

Reputa, conclusivamente, il Collegio che l’esistenza del danno all’immagine, sotto il profilo ontologico, sia stata più che congruamente provata dalla arte attrice, la cui domanda giudiziale va accolta anche nel petitum.

La Procura Regionale, con l’atto introduttivo dei vari giudizi, riuniti in rito, ha invocato la quantificazione del danno di cui è causa, in via equitativa ex art. 1226 codice civile.

Il Collegio ritiene di aderire a siffatta impostazione nella considerazione che la perdita di prestigio dell’Ente pubblico necessita del suo ripristino ai fini della ricostruzione dell’immagine presso i consociati.

A tal fine non può ritenersi che il recupero del prestigio e del decoro, sia conseguibile con episodici strumenti di divulgazione di una netta presa di distanza dalla attività posta in essere dall’amministratore o funzionario infedele.

In estrema sintesi ben poca valenza potrebbero assumere comunicati stampa o notizie su altri efficaci canali di informazione, con i quali si condanna la suddetta attività.

Il ripristino dell’immagine, invero, si snoda attraverso una graduale e continua azione di miglioramento dell’efficienza e della produttività dei servizi resi alla collettività, dell’organizzazione della pubblica amministrazione, per renderla più concretamente sollecita a soddisfare i bisogni e la domanda di servizi della collettività, trasparente e controllabile dalla pubblica opinione.

In tale prospettiva è ipotizzabile l’integrale recupero della fiducia nella Amministrazione.

Orbene per pervenire all’indicato risultato, vanno adottati strumenti adeguati e, indubbiamente, onerosi.

Le surriportate conclusioni, già avanzate dalla giurisprudenza (Sez. II Centrale d’appello 6 novembre 2000, n. 338) vanno intese nel senso che l’efficienza, l’efficacia e l’economicità dell’azione amministrativa costituiscono altrettanti obiettivi che l’Amministrazione pubblica deve perseguire con le proprie risorse; peraltro, l’azione delittuosa del pubblico dipendente o dell’amministratore, configura un elemento distorsivo del processo di miglioramento della attività dell’Amministrazione medesima, che necessita di ulteriori interventi, come precisato, onerosi, che non possono essere accollati alla collettività, e, quindi, devono essere addebitati a chi ha posto in essere l’azione stessa.

Nel suddelineato contesto la richiesta di condanna in via equitativa dei convenuti, risulta coerente, ed agganciata ad un elemento, la consistenza dell’oggetto della consumata concussione.

Quanto alla misura del danno all’immagine, ritiene il Collegio che i fatti illeciti che hanno posto in essere i convenuti, devono essere considerati nell’ambito di un più ampio fenomeno di fatti di corruzione e concussione che hanno caratterizzato la conduzione del Comune di Pescara e che con gergo giornalistico è stato definito "tangentopoli pescarese".

Conseguentemente, tenuto anche conto del vincolo della continuazione che ha legato i vari reati commessi dagli amministratori degli enti locali, il danno di cui si tratta deve essere valutato in tale più ampio contesto.

Il complessivo discredito patito dalla Amministrazione comunale per effetto del comportamento illecito dei suoi amministratori, viene quantificato, in via equitativa, in complessive L. 400.000.000.

Peraltro, tenuto presente che il giudizio iscritto al n. 208 EL del registro di Segreteria, risulta da definire anche per il danno all’immagine, la condanna a tale titolo per i giudizi di cui è controversia va limitata a L. 100.000.000 per ciascuna vicenda giudiziale e, quindi, va limitata, nel complesso, a L. 300.000.000.

7. I convenuti vanno, altresì, condannati al pagamento della rivalutazione monetaria dalla data dell’evento e sino alla pubblicazione della presente sentenza nonché degli interessi legali da calcolarsi da quest’ultima data e sino all’integrale soddisfo.

8. Le spese di giudizio seguono la soccombenza…