n. 10-2002 - © copyright.

CORTE DEI CONTI, SEZ. GIUR. REGIONE ABRUZZO - Sentenza del 13 agosto 2002 n. 602 – Pres. Minerva, Est. Calamaro – P.M. Montella – La Cesa e altri (Avv.ti Cervale, Di Ianni, Saltarelli, Buccini).

(1) Commento di

La sentenza in rassegna viene segnalata in quanto tratta delle conseguenze cui possono andare incontro gli amministratori comunali che consentono una riduzione dei canoni in assenza di una necessaria e doverosa attività istruttoria diretta a verificare la sussistenza di fondati motivi per pervenire a tale riduzione, oltre il fatto che nessun vantaggio era derivato all’ente pubblico.

Nel caso di specie, alcuni consiglieri comunali avevano deliberato di ridurre il canone di gestione di una farmacia comunale dopo che il contratto di appalto si era tacitamente prorogato tra le parti.

In particolare, il contraente privato lamentava una crisi del settore farmaceutico a livello nazionale, oltre alcune inadempienze contrattuali da parte dell’ente locale e, conseguentemente, chiedeva all’amministrazione la riduzione del canone.

Il Comune interessato, senza alcuna verifica sulla veridicità delle lamentele poste dal gestore della farmacia, procedeva con proprie deliberazioni alla riduzione del canone.

La fattispecie è stata portata all’attenzione della competente Procura regionale della Corte dei Conti, la quale ha citato nel giudizio di responsabilità amministrativa i consiglieri comunali che votarono a favore della predetta riduzione.

Dagli atti del giudizio è emerso non solo che l’ente locale non aveva effettuato alcuna istruttoria, ma anche che la gestione della farmacia era in obiettiva crescita economica in totale dissonanza con la richiesta di riduzione di cui sopra.

A questo si deve aggiungere che anche il segretario comunale, pur avendo espresso il previsto parere di legittimità sulla delibera, aveva informato gli amministratori delle proprie perplessità in ordine alla predetta vicenda.

Quest’ultimo aspetto assume un interessante rilievo, dal momento che i difensori dei convenuti avevano sostenuto la mancanza di colpa dei consiglieri comunali in ragione della resa del predetto parere di legittimità.

I giudici abruzzesi, dopo avere escluso che la predetta delibera potesse rientrare nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi, hanno affermato la responsabilità dei soli consiglieri comunali che, votando favorevolmente, erano pervenuti a una decisione autonoma del Consiglio comunale in ordine a tale riduzione, realizzando così il danno erariale che gli amministratori, con la sentenza in rassegna, sono chiamati a ristorare.

La vicenda (in un momento in cui il mondo delle autonomie locali è chiamato a svolgere le proprie funzioni con più attenzione sull’uso del pubblico denaro per evitare sprechi, regalie, sperperi etc…) assume una certa rilevanza, perché a fronte di una richiesta di riduzione di una canone pattuito con l’amministrazione, quest’ultima è tenuta non solo a verificare la veridicità degli argomenti a essa offerti, ma anche a effettuare istruttorie adeguate sul regolare andamento del rapporto contrattuale.

Infatti, la giurisprudenza ha escluso la presenza di un danno ingiusto solo quando, a fronte di una riduzione di canoni quando vi era stata, comunque, l’assunzione degli obblighi di manutenzione degli immobili da parte dei conduttori, dimostrando, così, l’importanza dell’acquisizione di un vantaggio per l’ente pubblico, quale l’esonero dalle attività manutentive.

Nel giudizio ad istanza del Procuratore Regionale presso questa Sezione Regionale della Corte dei conti nei confronti di omissis, elettivamente domiciliati all’Aquila, al Corso Federico II presso lo studio dell’Avvocato Maria Cristina CERVALE, rappresentati e difesi dall’Avvocato Aldo DI IANNI;

V. F., elettivamente domiciliato in Pescasseroli, alla Via Benedetto Croce n.7 presso lo studio dell’Avvocato Roberto SALTARELLI che lo rappresenta e difende;

C. P. N., elettivamente domiciliato in Avezzano, Via Monte Velino n.57 presso lo studio dell’Avvocato Domenico BUCCINI che lo rappresenta e difende;

G. E., residente in Pescasseroli, Via Sorgenti n.6.

Visto l’atto introduttivo del giudizio iscritto al n.244/EL del registro di Segreteria;

Visti gli atti e documenti di causa;

Uditi alla pubblica udienza del 7 maggio 2002, con l’assistenza del Segretario dott.sa Silvana CIATTI, il relatore Cons. Luciano CALAMARO, gli Avvocati DI IANNI e SALTARELLI per i rispettivi assistiti, nonché il Pubblico Ministero in persona del Sostituto Procuratore Generale dott. Ugo MONTELLA;

Ritenuto in

(omissis)

Considerato in

La domanda giudiziale è meritevole di accoglimento nei limiti di seguito indicati.

Come esposto in narrativa, parte attrice ha evocato in giudizio gli odierni convenuti, nel presupposto che la riduzione del canone di appalto per la conduzione della farmacia comunale di Pescasseroli, dovuto da un privato, sia stata arbitraria e, quindi, produttiva di un danno per le finanze dell’ente locale, pari alla consistenza del decremento delle relative entrate.

L’assunto è rimasto ampiamente provato dagli elementi offerti dalla Procura regionale e da quelli acquisiti all’esito dell’istruttoria disposta con ordinanza n.0193/001 depositata il 13 novembre 2001.

In particolare, dal complesso di detti atti è emerso quanto segue:

- in esecuzione delle deliberazioni del Consiglio Comunale di Pescasseroli n.38 e 67 rispettivamente del 28 maggio 1991 e 30 agosto 1991, con le quali si stabiliva si affidare a privati la gestione della farmacia comunale, veniva esperita una gara di appalto per conferire la gestione di detto esercizio a privati farmacisti;

- con deliberazione n.2 del 13 gennaio 1993, la Giunta comunale aggiudicava l’appalto per il canone di L. 36.000.000 maggiorato dell’aumento d’asta pari al 17,65%;

il contratto, stipulato in data 26 aprile 1993, aveva la durata di anni 1(uno), a decorrere dal 1 marzo 1993, prorogabile per anni 3 (tre);

la revisione del canone era contemplata dall’art.12 del Capitolato Speciale;

in data 13 febbraio 1997 veniva acquisita al protocollo del Comune, un’articolata richiesta del farmacista titolare dell’appalto con la quale si condizionava il rinnovo o la proroga della gestione della farmacia " a una sostanziale riduzione del canone" e "all’impegno da parte amministrativa a sostenere la realizzazione di una sede idonea e, possibilmente, meno decentrata".

A sostegno delle indicate richieste venivano esposte considerazioni legate all’andamento della spesa sanitaria e agli oneri necessari per sostenere la gestione.

In ultimo il farmacista lamentava l’inadeguatezza dei locali ove si gestiva la farmacia.

- in tale contesto venne votata la deliberazione consiliare n.24 del 22 marzo 1997" di proroga del contratto di gestione della farmacia comunale sino alla data del 31 dicembre 1997 e di riduzione del canone dovuto dall’appaltatore;

- con delibera n.43 del 14 novembre 1998 la proroga, alle condizioni già definite con la precedente n.24/97, interessò l’anno 1998; infine, con delibera n. 34 in data 8 maggio 1999, l’affidamento della gestione della farmacia comunale all’appaltatore, è stato prorogato sino al conferimento delle funzioni del "farmacista direttore" che avrà rapporto diretto con il comune.

Tanto premesso, osserva il Collegio che gli atti di causa, consolidano la prospettazione attrice, secondo cui la riduzione del canone di appalto venne deliberata con assoluta noncuranza degli interessi dell’ente locale.

Il gestore della farmacia comunale, con la citata comunicazione, iscritta al protocollo del Comune in data 13 febbraio 1997, esponeva le difficoltà della conduzione con riferimento alle mutate decisioni assunte dal governo sulla politica sanitaria, al decremento demografico registrato nel Comune di Pescasseroli, al calo della richiesta da parte dei turisti, alla posizione decentrata della sede della farmacia nonché alla assoluta inadeguatezza dei relativi locali.

Detti fattori di incidenza negativa sulla gestione imprenditoriale, determinarono la richiesta di riduzione del canone e di una nuova sede.

Al riguardo si deve osservare, in via del tutto preliminare, che dette istanze furono formalizzate in prossimità della scadenza del contratto, precisamente quindici giorni prima.

Alla data di presentazione di detta domanda, quindi, il contratto risultava tacitamente rinnovato per il successivo triennio, per effetto dell’articolo 12, ultimo comma, del capitolato speciale di appalto.

L’indicata circostanza, da sola, sarebbe sufficiente a far ritenere sussistente la dedotta responsabilità amministrativa.

Ma la vicenda di cui è causa, evidenzia ulteriori aspetti di rafforzamento della suddetta conclusione.

Il primo elemento discende dalla totale mancanza di istruttoria al momento della votazione della deliberazione n.24 del 1997.

La deliberazione consiliare n. 38 del 28 maggio 1991 e, soprattutto, la successiva n.67 del 30 agosto 1991, avevano profondamente inciso sulle modalità di gestione della farmacia comunale, con abbandono del sistema della conduzione in economia ed utilizzo di quello dell’appalto a terzi.

La decisione seguiva ad un complesso dibattito in sede consiliare sviluppato sulla base degli esiti emersi da una adeguata istruttoria, in forza dei quali l’affidamento della gestione ad un farmacista privato, consentiva non solo il recupero di risorse umane e strumentali dell’ente locale, ma anche, e soprattutto, la maggiore produttività dell’esercizio e la migliore funzionalità del servizio.

Il perno della istruttoria era costituito dalle esperite "indagini di mercato in zona e di rilevazioni sulle entrate della farmacia" (vedasi delibera n.67 del 1991).

A sostegno della deliberazione n. 24 del 1997, non risulta sia stata svolta una seppur minima istruttoria.

Di tale circostanza, ampia prova è costituita dalla nota n. 1007 in data 25 febbraio 2002, con la quale il Sindaco pro-tempore del Comune di Pescasseroli, in esecuzione dell’ordinanza di questa Sezione n. 0193/2001 depositata il 13 novembre 2001, ha comunicato che "…agli atti non è stata rinvenuta alcuna relazione, parere od altro documento istruttorio relativo alle deliberazioni consiliari n. 24/1997, n. 43/1998, n. 34/1998………, già trasmesso………".

In estrema sintesi le indicate deliberazioni sono state votate, in particolare la prima, sulla base di valutazioni espresse dall’appaltatore, la cui veridicità non è stata accertata dall’Amministrazione comunale.

Accertamento che avrebbe dovuto investire le risultanze contabili della gestione degli anni 1993 – 1 trimestre 1997, e che , come accennato, non è stato minimamente disposto.

In estrema sintesi le doglianze del farmacista, pur in presenza di un contratto già rinnovato per un triennio, avrebbero dovuto essere valutate alla stregua delle rilevazioni delle entrate e delle uscite della farmacia.

E proprio le risultanze contabili avrebbero consentito di disattendere le richieste formulate.

L’istruttoria dibattimentale ha consentito di conoscere i redditi di impresa correlati alla gestione della farmacia comunale.

Questi ultimi risultano crescenti e pari a 3,8 milioni nel 1994, 21,3 milioni nel 1995, 30,3 milioni nel 1996 e 47,6 milioni 1997.

I riportati dati non si prestano ad interpretazioni ambivalenti ed evidenziano una obiettiva crescita, in totale dissonanza dal contenuto della domanda del 13 febbraio 1997 del farmacista.

Reddito ancora più consistente si è registrato nel 1998 (56,3 milioni) e nel 1999 (63,1 milioni).

I redditi degli anni 1997, 1998 e 1999, inoltre, risultano incrementati rispetto ai precedenti, anche se depurati dell’importo pari alla diminuzione del canone.

In estrema sintesi gli indicati elementi, acquisibili senza alcuna difficoltà dall’Amministrazione comunale, avrebbero fornito ai membri del Consiglio comunale una solida base per poter formare una volontà collegiale aderente alle esigenze dell’Ente locale.

Le circostanze dell’avvenuto tacito rinnovo del contratto di appalto della gestione della farmacia comunale per il triennio successivo alla scadenza del marzo 1997, l’omesso espletamento di adeguata istruttoria volta ad appurare non solo la veridicità degli argomenti posti all’attenzione del Comune dal gestore della farmacia, ma anche le risultanze contabili della farmacia medesima, configurano altrettanti elementi che rendono nitida la grave noncuranza degli amministratori nel prorogare l’appalto diminuendo sostanzialmente il relativo canone.

A ciò si aggiunga che le successive proroghe furono disposte in una situazione connotata, ancora più marcatamente, dall’assenza di adeguata istruttoria.

Pur prendendo atto di una cospicua riduzione delle entrate derivanti dall’affidamento a terzi della gestione della farmacia comunale, il Consiglio comunale che votò le successive proroghe, non ha assunto alcuna concreta iniziativa intesa a ricondurre nell’alveo della giusta redditività l’esercizio della farmacia.

La delibera n. 43 del 14 novembre 1998, rappresenta null’altro che una sanatoria di una gestione già effettuata, per cui la formalizzazione della proroga per il periodo 1 gennaio 1998 – 31 dicembre 1998, appare sprovvista di ogni elemento idoneo a individuare la volontà degli amministratori di risolvere la questione nell’interesse delle finanze dell’Ente locale.

La delibera n. 34 in data 8 maggio 1999, ha consolidato, praticamente senza termine, la proroga della gestione della farmacia, alle condizioni stabilite con la delibera n.24 del 1997, sino all’esercizio effettivo delle funzioni da parte del "farmacista direttore".

Quest’ultima figura professionale pur risultando prevista nella nuova dotazione organica dell’ente locale nel 2000, a tutt’oggi non risulta in concreto funzionare in seno al Comune di Pescasseroli.

In conclusione la proroga assentita configura un vero e proprio consolidamento dell’appaltatore nella gestione della farmacia comunale, in spregio alla regola della pubblica gara, dal cui esperimento potevano emergere soluzioni più vantaggiose per l’ente, e della stessa volontà consiliare, proiettata al recupero della gestione diretta dell’esercizio.

Le suestese conclusioni non sono minimamente scalfite dagli argomenti offerti dalle difese dei convenuti.

Ai fini di paralizzare l’accoglimento della pretesa azionata, è stato dedotto, in primo luogo, che gli atti deliberativi vennero favorevolmente votati sulla base dei documenti predisposti dall’apparato burocratico e dei pareri di regolarità tecnico – contabile, espressi dal competente responsabile del servizio.

Al riguardo è opportuno ribadire che le deliberazioni di cui si tratta, sono state adottate in difetto di istruttoria.

A seguito dell’ordinanza di questa Sezione n. 0193 del 2001, il Sindaco pro-tempore del Comune di Pescasseroli ha attestato l’assoluta mancanza di atti propedeutici all’adozione dei provvedimenti di proroga (nota 1007 del 2002 citata).

In ordine al parere di regolarità tecnico – contabile espresso dal responsabile del servizio, va osservato che si tratta di un avviso che, in fattispecie, non poteva che essere favorevole, tenuto conto che sotto il profilo contabile veniva in rilievo un’entrata, situazione, quindi, avulsa dalle problematiche connesse alla spesa (copertura, impegno e così via dicendo) e che la vicenda non evidenziava profili tecnici.

Quanto al parere di legittimità espresso dal Segretario comunale, il Collegio deve rilevare che per stessa ammissione di uno degli odierni convenuti"………il Segretario comunale ebbe ad informare il Consiglio sulle possibili conseguenze connesse alla riduzione del canone operata e sulla scelta che, nonostante tali rischi, il Consiglio comunale operò in piena autonomia"(vedasi delibera n. 43 del 1998, intervento del consigliere SIPARI).

Posizione ribadita dal Segretario comunale con la comunicazione del 20 ottobre 1998, indirizzata al Sindaco.

A prescindere dalle indicate circostanze, resta il fatto che la vicenda legata alla riduzione del canone di appalto, non presentava profili giuridici di difficoltosa comprensione, per cui l’intervenuto parere favorevole sulla legittimità della procedura seguita, non riveste il valore attribuitogli dalle parti convenute.

Nel delineato contesto non appare sostenibile un esonero dalla responsabilità fondato sulla circostanza che la deliberazione seguì alla manifestazione di detto avviso favorevole.

Neppure è argomentabile omologo esonero per effetto della scissione introdotta dalla legge sulle autonomie locali, tra l’attività di gestione, di pertinenza dell’apparato burocratico, e quella di indirizzo politico, di spettanza dell’organo politico.

Parimenti non invocabile risulta la previsione contenuta nell’art.1, comma 1 ter, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 introdotto dall’art. 3, comma 1, del d.l. 23 ottobre 1996, n. 543 convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639, tenuto conto che, in fattispecie, non venivano in rilievo"……… atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi", ma al contrario, deliberazioni adottate autonomamente dal Consiglio comunale.

Anche l’ulteriore argomento della difesa, secondo cui la riduzione del canone trovava giustificazione nella mancata osservanza da parte del Comune della obbligazione di reperire una nuova sede per la farmacia, appare privo di fondamento.

La prospettazione dei convenuti si incentra sull’art. 8 del Capitolato speciale di appalto.

Detto articolo disciplina gli oneri a carico dell’appaltatore e, in siffatto contesto dichiara "provvisoria" la sede della farmacia.

Dall’art.8, quindi, non si evince alcun obbligo a carico del Comune.

La provvisorietà dei locali, infatti, è stata attestata nel capitolato all’esclusivo fine di far rimanere il contratto di locazione dell’immobile"……… sempre intestato alla Amministrazione comunale quale titolare all’autorizzazione a gestire la farmacia e pertanto il relativo canone verrà anticipato dall’Ente, senza rivalsa".

Del resto non si vede come in un capitolato speciale, atto necessariamente unilaterale, potesse essere pattuita una controprestazione da parte dell’Amministrazione.

La sede naturale per prevedere l’obbligo di trovare nuovi locali per la farmacia comunale, era, infatti, il contratto di appalto per la relativa gestione n. 2104 stipulato in data 26 aprile 1993.

Nell’articolato, peraltro, non è contemplato siffatto obbligo a carico del Comune di Pescasseroli, per cui appare conseguenziale ritenere la prospettazione difensiva del tutto infondata.

Conclusivamente va dichiarata sussistente la responsabilità dei convenuti in ordine al danno erariale derivante dalla riduzione del canone annuo…