Merita particolari attenzione ed apprezzamento la deliberazione della Corte dei Conti, Sezione centrale del controllo di legittimità del 23 maggio 2001, n. 22, che descrive sul piano della legittimità quelle regole necessarie all'accesso nella dirigenza pubblica che, invece, l'aria di deregulation spinta che si respira da qualche tempo tende ad ignorare.

In sostanza, l'articolo 19, comma 6 del D.lgs 29/1993, oggi trasfuso nell'articolo 19, comma 6, del D.lgs 165/2001, non può essere interpretato nel senso di una liberalizzazione degli accessi alla dirigenza, in quanto l'elencazione dei requisitivi ivi previsti è di stretta interpretazione e va analizzata alla luce del principio di "eccellenza" professionale, enunciato correttamente dalla Corte dei Conti.

La decisione della Corte dei Conti assume un rilievo fondamentale, dunque, nell'attuale contesto amministrativo, nel quale l'assegnazione di incarichi dirigenziali al di fuori delle procedure concorsuali tende ad estendersi sempre più e a divenire uno strumento per la costituzione di un apparato dirigenziale "fedele" all'apparato politico e dunque selezionato in base solo a requisiti fiduciari, prescindendo da qualsiasi seria valutazione della professionalità richiesta.

La disciplina dell'accesso alla dirigenza, come sottolinea la Corte dei Conti, è duplice.

La regola generale è quella stabilita dall'articolo 28, comma 1, del D.lgs 165/2001, a mente del quale "l'accesso alla qualifica di dirigente di ruolo nelle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, e negli enti pubblici non economici avviene esclusivamente a seguito di concorso per esami". Detta disciplina si applica direttamente ed immediatamente anche agli enti locali, come sicuramente chiarisce oggi l'articolo 88 del D.lgs 267/2000, ai sensi del quale "all'ordinamento degli uffici e del personale degli enti locali, ivi compresi i dirigenti ed i segretari comunali e provinciali, si applicano le disposizioni del decreto legislativo 3 febbraio 1993 e successive modificazioni ed integrazioni […]", norma immediatamente precettiva in conseguenza della quale le disposizioni dell'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche sono immediatamente operanti nell'ambito dell'ordinamento locale, senza che allo scopo occorra alcun adeguamento o recepimento degli statuti o dei regolamenti.

Detta regola di cui al citato articolo 28 è diretta applicazione dell'articolo 97, comma 3, della Costituzione, che dispone: "agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge".

Il sistema del concorso, a torto o a ragione, è considerato dalla Costituzione il metodo migliore per la selezione del personale dotato delle migliori conoscenze e capacità a svolgere le funzioni alle quali deve essere adibito.

La Costituzione medesima prevede, comunque, un temperamento alla regola concorsuale. Detto temperamento è stato contemplato dal legislatore proprio per l'accesso alla dirigenza, appunto mediante l'articolo 19, comma 6, del D.lgs 165/2001, per quanto riguarda le amministrazioni statali e con l'articolo 110 del D.lgs 267/2000, per gli enti locali.

Il fine del citato temperamento è ben sintetizzato dalla deliberazione che qui si commenta: "realizzare un arricchimento delle professionalità operanti nell'ambito della pubblica amministrazione attraverso l'utilizzazione in funzioni dirigenziali – anche in aggiunta alle selezioni concorsuali – di personale dotato di spiccatissime doti di professionalità".

In sostanza, il legislatore ha preso atto che il sistema dei concorsi, poiché consente l'accesso alla dirigenza solo in relazione ai posti che si presentano liberi in un certo momento e alla piena conoscenza dei bandi, nonché in relazione agli esiti concorsuali, può impedire l'assegnazione di funzioni dirigenziali a soggetti che, pur non essendo inquadrati in tale qualifica, posseggono certamente una professionalità tale da consentire loro di ottenere gli incarichi dirigenziali, in base, appunto, a spiccatissime, ovvero ben evidenti, oggettive e dimostrate (non solo dimostrabili) attitudini professionali, definite dal legislatore con l'articolo 19, comma 6.

Risulta, pertanto, illegittima qualunque interpretazione di natura estensiva del citato articolo, che miri ad applicarne la fattispecie regolata a soggetti pur capaci di attendere in modo qualificato alla loro attuale occupazione, ma privi delle "spiccatissime" qualità professionali che il legislatore pretende.

L'illegittimità deriva dal fatto che solo il possesso delle spiccatissime doti di professionalità consente di attivare gli incarichi di cui all'articolo 19, comma 6, e dunque di porre in essere quel sistema di reclutamento della dirigenza che tempera l'obbligatorietà dei concorsi. Ma, proprio perché l'articolo 19, comma 6, consente al limite anche la chiamata diretta, come sottolinea la deliberazione che qui si commenta, il mancato utilizzo del sistema selettivo dei concorsi può essere considerato legittimo, solo se gli elementi di professionalità richiesti dalla legge siano così evidenti da evidenziare le capacità del soggetto destinatario dell'incarico dirigenziale non in base ad una selezione concorsuale, ma a seguito dell'esame del suo curriculum.

Ecco, allora, che non può non applicarsi il principio di eccellenza, sul quale la Corte dei Conti insiste parecchio. Il curriculum del dipendente pubblico, non in possesso della qualifica dirigenziale, cui l'amministrazione intenda assegnare un incarico dirigenziale deve essere assolutamente di spicco e dimostrare il possesso di conoscenze e capacità ulteriori e diverse rispetto a quelle evidenziate con l'ordinaria esperienza di lavoro.

Infatti, la prova concorsuale serve proprio a verificare che un dipendente abbia le conoscenze e le competenze ad assumere un ruolo superiore a quello esercitato in precedenza, proprio perché le abilità dimostrate nell'espletamento delle funzioni di appartenenza dimostrano solo la capacità di compiere al meglio il proprio lavoro, ma dicono poco sulle concrete capacità di accedere ad incarichi di maggior rilievo (maggiori indicazioni possono essere tratte dalla valutazione delle potenzialità espresse).

Pertanto, se un funzionario adempie bene al proprio dovere d'ufficio, comprendendo anche l'espletamento di incarichi di reggenza o supplenza, come bene mette in rilievo la Corte dei Conti, ciò non è sufficiente per evidenziare quella spiccatissima dote di professionalità o di eccellenza del curriculum, tale da poter far accedere il dipendente all'incarico. Né potrebbe giustificare la scelta diretta su quel soggetto, dato che, in mancanza di requisiti di eccellenza, con elevatissima probabilità, l'amministrazione potrebbe individuare parecchi altri dipendenti dotati di un curriculum che dimostri altrettanta dedizione e capacità a svolgere il proprio lavoro. Né il solo riferimento all'espletamento di incarichi di reggenza potrebbe essere ritenuto elemento discriminante. Infatti, se così fosse, si introdurrebbe surrettiziamente il principio della legittimità dell'accesso alle mansioni superiori per averle esercitate per un certo periodo di tempo, previsto dall'articolo 2103, ma contraddetto dall'articolo 52 del D.lgs 165/2001 (nel quale è confluito l'articolo 56 del D.lgs 59/1993): il che non è, evidentemente, ammissibile.

Per altro, l'articolo 19, comma 6, non è, per la verità, un sistema di reclutamento della dirigenza e, pertanto, la sua applicazione non consente ai soggetti interessati di accedere alla qualifica dirigenziale, bensì soltanto di accedere all'incarico dirigenziale. Infatti, solo col concorso si accede, ai sensi dell'articolo 28 del D.lgs 165/2001, "alla qualifica di dirigente di ruolo". A mente dell'articolo 19, comma 6, invece, si ottiene la titolarità di un incarico dirigenziale a tempo determinato, ferma restando la qualifica di appartenenza: infatti, il pubblico dipendente è collocato in aspettativa senza assegni, con riconoscimento dell'anzianità di servizio, per il periodo di durata del contratto, alla scadenza del quale (a meno di rinnovi) il dipendente torna ad espletare le funzioni relative alla propria categoria professionale.

Pertanto, l'articolo 19, comma 6, non può essere utilizzato come strumento di progressione di carriera, ma metodo di copertura di posti di qualifica dirigenziale ricorrendo a soggetti dotati di un curriculum di eccellenza, senza che detti soggetti entrino definitivamente nel ruolo dei dirigenti pubblici.

Ora, poiché, comunque, l'articolo 19, comma 6, costituisce un'alternativa al sistema di reclutamento e un metodo per individuare i dirigenti ritenuti maggiormente qualificati all'espletamento di un certo incarico anche al di là degli iscritti al ruolo unico di cui al Dpr 150/1999, o, per quanto riguarda le amministrazioni locali, al di là dei dirigenti di ruolo presenti in servizio, appare assolutamente ovvio che i requisiti di eccellenza debbano essere ulteriori e diversi rispetto ai titoli minimi che qualsiasi dipendente pubblico (si vedrà in seguito ciò che concerne i soggetti privati) deve possedere per accedere alla carriera dirigenziale.

Dunque, se il sistema ordinario di reclutamento della dirigenza è il concorso, e a detto concorso possano accedere i dipendenti delle amministrazioni pubbliche che ai sensi dell'articolo 28 del D.lgs 165/2001 siano "muniti di laurea" e che "abbiano compiuto almeno cinque anni di servizio, svolti in posizioni funzionali per l'accesso alle quali è richiesto il possesso del diploma di laurea", è ovvio che il possesso della laurea è un requisito, meglio, un presupposto necessario per accedere alla qualifica ma anche agli incarichi dirigenziali. La cui carenza, allora, impedisce in radice la possibilità di incaricare, legittimamente, un dipendente pubblico dell'espletamento di un incarico dirigenziale.

La mancanza del diploma di laurea di per sé ed oggettivamente rende impossibile il possesso di requisiti di spiccatissima professionalità, nel rispetto del principio di eccellenza richiesto dalla Corte dei Conti.

Del resto, analizzando le tre fattispecie di particolare e comprovata qualificazione professionale richieste dall'articolo 19, comma 6 del D.lgs 165/2001 e soffermandosi sulle seconde due si nota che:

1. il conseguimento di una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica, desumibile dalla formazione universitaria e postuniversitaria, da pubblicazioni scientifiche o da concrete esperienze di lavoro, non può, evidentemente prescindere dal possesso della laurea. Ciò, almeno, nella condivisibile accezione dell'inciso "concrete esperienze di lavoro" fornita dalla Corte dei Conti con la deliberazione che qui si commenta, secondo la quale le concrete esperienze di lavoro formano un unicum con la locuzione "pubblicazioni scientifiche" e, è il caso di aggiungere, con tutto l'inciso preso in considerazione, giacchè non può trattarsi di qualsiasi concreta esperienza di lavoro, ma di un'esperienza di lavoro concreta e qualificata nell'ambito delle specializzazioni professionali, culturali e scientifiche, come ad esempio il lavoro come ricercatore presso un ateneo, l'esercizio di una professione intellettuale, la partecipazione a gruppi universitari di sperimentazione e ricerca. Se così non fosse, allora, l'espressione "concrete esperienze di lavoro" potrebbe essere genericamente utilizzata per ritenere che qualsiasi esperienza di lavoro in posizione direttiva possa essere alla base dell'assegnazione di un incarico dirigenziale, il che appare francamente aberrante e, comunque, non coerente col principio di eccellenza;

2. per quanto riguarda la provenienza dai settori della ricerca, della docenza universitaria, delle magistrature e dei ruoli degli avvocati e dei procuratori dello Stato, fattispecie che non abbisogna di ulteriori commenti, vale lo stesso discorso, in quanto si tratta di ruoli ed attività non esercitabili se manchi la laurea.

Maggiormente complessa, almeno per quanto riguarda i soggetti non posti alle dipendenze di amministrazioni pubbliche, è la prima delle tre fattispecie della comprovata e particolare qualificazione professionale, consistente nell'aver svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati o aziende pubbliche e private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali.

Soffermandosi, in primo luogo, sui dipendenti pubblici, proprio alla luce della deliberazione della Corte dei Conti che si commenta, il possesso della laurea appare comunque imprescindibile presupposto anche per questa fattispecie. Le funzioni dirigenziali, infatti, negli organismi o enti pubblici o aziende pubbliche possono essere esercitate solo a condizione del possesso della laurea. E come condivisibilmente la Corte dei Conti ha sottolineato, un'anzianità quinquennale di servizio in una posizione funzionale per l'accesso alla quale sia richiesta la laurea non può essere considerato equipollente al possesso della laurea. Sicchè, se è possibile che personale non laureato possa accedere mediante le progressioni verticali alle categorie e posizioni economiche superiori, ciò è ammissibile nell'ambito della medesima area funzionale del personale non dirigenziale, giacchè per accedere all'area funzionale della dirigenza occorre necessariamente possedere la laurea.

Occorre, però, chiedersi, se quanto affermato fin qui sia valido anche per i soggetti non dipendenti da amministrazioni pubbliche: anche per costoro è necessario il possesso della laurea?

La risposta è certamente affermativa con riferimento alla seconda e alla terza fattispecie di particolare e comprovata qualificazione professionale.

Quanto alla prima, lo svolgimento di attività in enti privati o aziende private, con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali, c'è da osservare che l'assegnazione di funzioni dirigenziali, nell'ambito privato, non sempre è basato sul presupposto del possesso della laurea. In linea teorica, pertanto, coloro che non dipendano dalle amministrazioni pubbliche potrebbero essere incaricati di funzioni dirigenziali, ai sensi dell'articolo 19, comma 6, anche se privi di laurea.

Ostano, però, con questa conclusione due circostanze:

1. la violazione del principio di parità di condizioni; non si capirebbe perché per il personale posto alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche operi un impedimento, non applicabile, invece, agli altri soggetti;

2. l'articolo 28, comma 2, lettera b), indica i requisiti che i soggetti non dipendenti da amministrazioni pubbliche debbono possedere, per prendere parte ai concorsi finalizzati all'assunzione in ruolo dei dipendenti pubblici; ebbene, detta norma consente la partecipazione ai "soggetti muniti di laurea" nonché, addirittura, di ulteriori titoli, con la precisazione che "sono ammessi, altresì, soggetti in possesso della qualifica di dirigente in strutture private, muniti del diploma di laurea, che hanno svolto per almeno cinque anni le funzioni dirigenziali".

In linea, allora, con le rigorose interpretazioni fornite dalla Corte dei Conti, appare più corretto ritenere che anche per gli incarichi ex articolo 19, comma 6, del D.lgs 165/2001, i soggetti provenienti dalle strutture private debbano essere dotati della laurea. Altrimenti, il principio dell'eccellenza, enunciato dalla Corte dei Conti, subirebbe un vulnus irrimediabile.

In conclusione, pertanto, è fatto divieto alle amministrazioni pubbliche coprire gli incarichi dirigenziali, assegnandoli a soggetti che:

1. non siano in possesso della laurea;

2. non possiedano una spiccatissima professionalità, desunta dal curriculum, professionalità che deve necessariamente consistere in requisiti culturali, scientifici o nel pregresso svolgimento di attività dirigenziali o attinenti allo sviluppo culturale e scientifico universitario.

La carenza di detti requisiti non può essere colmata:

1. da un'anzianità quinquennale di servizio;

2. da un curriculum pur valido, che, però, non contenga traccia dell'eccellenza scientifica, culturale e professionale espressamente richiesta dalla legge.

In sostanza, l'articolo 19, comma 6, del D.lgs 165/2001 deve essere utilizzato per assegnare in modo flessibile incarichi dirigenziali a soggetti dotati di una professionalità veramente di rilievo, perché l'amministrazione interessata possa giovarsi dell'attività di costoro senza passare necessariamente per le complesse procedure concorsuali. Il che significa che la medesima norma non può essere utilizzata per aggirare l'ostacolo del concorso, ed assegnare incarichi dirigenziali ad amici e conoscenti, dei quali ci si fida, ma non in possesso di particolari professionalità.

Questo è l'insegnamento da trarre dalla fondamentale deliberazione della Corte dei Conti. Che merita un ulteriore esame con specifico riferimento all'ordinamento locale.

Nel quale è da ritenere che l'articolo 19, comma 6, del D.lgs 165/2001 non si applichi, nonostante l'articolo 88 del D.lgs 267/2000 renda immediatamente applicabili le disposizioni sull'ordinamento dei dipendenti dalle amministrazioni pubbliche anche all'ordinamento locale. Infatti, il D.lgs 165/2001 è immediatamente e direttamente applicabile, laddove non si riscontrino norme particolari dell'ordinamento locale, che disciplinino in modo specifico una fattispecie analoga.

Questo è il caso dell'articolo 110 del D.lgs 267/2000, che regolamenta gli incarichi a contratto in modo peculiare, rispetto all'ordinamento statale. Peculiarità dovuta al fatto che la dirigenza locale non è disciplinata da un registro unico, sicchè la procedura dell'articolo 19, comma 6, non è nemmeno lontanamente applicabile alla realtà locale, nella quale opera, invece, l'articolo 110 del testo unico sull'ordinamento degli enti locali.

Il quale consente la copertura dei posti di dirigente, o l'assegnazione di incarichi dirigenziali extra dotazione organica, "fermi restando i requisiti richiesti per la qualifica da ricoprire". Il che significa, allora, che a maggior ragione presso l'ente locale il dirigente esterno possa essere assunto (e ricevere l'incarico) con contratto a tempo determinato, solo se possieda i requisiti fissati, a questo punto, non dall'articolo 19, comma 6, ma esclusivamente dall'articolo 28 del D.lgs 165/2001. In mancanza di detti requisiti, ogni incarico, ogni contratto, apparirebbe illegittimo.

CORTE DEI CONTI,

SEZIONE CENTRALE DEL CONTROLLO DI LEGITTIMITA’