n. 1-2002.

Riportiamo qui di seguito il testo del ddl recante "Modifiche e integrazioni della legge 7 agosto 1990, n. 241. Norme generali sull’azione amministrativa", approvato in via preliminare il 21 dicembre 2001, preceduto dal comunicato stampa della Presidenza del Consiglio - Dipartimento della Funzione pubblica; a parte è pubblicato un primo commento di L. OLIVERI, Il disegno di legge di riforma della legge 241/1990 – problemi di compatibilità con la riforma della Costituzione.
Nella precedente legislatura era stata presentata la proposta di legge n. 6844-A (atti Camera) - in precedenza pubblicata in questa rivista - contenente "Norme generali sull'attività amministrativa" approvata dalla Camera il 25 ottobre 2000 e poi non approvata in sede definitiva dal Senato a causa dello scadere della legislatura; v. anche, sempre per ciò che concerne la passata legislatura, il disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri il 15.11.1999 contenente norme in materia di semplificazione, in precedenza pubblicato in questa rivista, con commento di G. VIRGA, Prime considerazioni sulle modifiche che il d.d.l. approvato  dal C.d.M. il 15.11.1999 intende apportare alla legge n. 241/90.

Presidenza del Consiglio dei Ministri

DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA

- Ufficio Stampa –

COMUNICATO STAMPA

Disegno di Legge recante "Modifiche e integrazioni della legge 7 agosto 1990, n. 241. Norme generali sull’azione amministrativa".

E’ stato approvato in via preliminare il disegno di legge sulle norme generali sull’azione amministrativa, di completamento – tramite integrazioni e parziali modifiche – della legge sul procedimento amministrativo 7 agosto 1990, n. 241, meglio conosciuta come legge sulla trasparenza amministrativa.

Le modifiche proposte rappresentano il frutto di un lavoro di critica, approfondimento e sistemazione effettuato dalla "Commissione per l’esame di iniziative legislative in tema di attività amministrativa e tutela del cittadino", costituita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 23 luglio 2001 e presieduta dal Ministro per la Funzione Pubblica, Franco Frattini.

Il provvedimento introduce elementi di snellimento e flessibilità nell’ambito di rapporti tra cittadino e amministrazioni pubbliche e semplifica alcuni aspetti organizzativi, chiarendo dubbi interpretativi e velocizzando alcune procedure.

In particolare, il provvedimento stabilisce che l’azione amministrativa debba rispondere ai noti principi di efficienza e legalità ed inoltre a quelli di fonte comunitaria.

Viene poi stabilita la possibilità per le amministrazioni pubbliche di agire, nel perseguimento dei propri fini istituzionali, utilizzando anche gli strumenti di diritto privato; ciò significa che anche i compiti pubblici possono essere svolti operando sul piano di parità rispetto ai cittadini, superando il principio storico per cui le pubbliche amministrazioni agiscono in posizione sovraordinata rispetto ai privati.

Ulteriori novità per i cittadini: le amministrazioni pubbliche sono obbligate a comunicare loro tutti i provvedimento amministrativi che abbiano effetti sfavorevoli. Inoltre il cittadino che non abbia ricevuto risposta dalla pubblica amministrazione, potrà direttamente, e senza dover nuovamente interpellarla, ricorrere al giudice.

Viene inoltre sancito il principio secondo il quale il provvedimento che l’amministrazione emette violando o eludendo la sentenza del giudice è nullo e quindi non produce alcun effetto per il cittadino. E, nel caso in cui l’amministrazione revochi un provvedimento con effetti sfavorevoli per il cittadino, la stessa ha l’obbligo di corrispondere un indennizzo.

Il provvedimento introduce poi alcune modifiche nel funzionamento della conferenza dei servizi, organo finalizzato a semplificare le procedure amministrative che coinvolgono più soggetti. Viene innanzitutto rafforzata la possibilità di decidere anche solamente con la maggioranza dei soggetti presenti; tenendo conto, quindi, del dissenso che non può trasformarsi nel potere di veto.

Inoltre, per la prima volta, si prevede che partecipino alla conferenza anche i soggetti privati finanziatori di lavori pubblici, in modo che la conclusione della conferenza semplifichi anche le modalità di finanziamento, ed equivalga alla definizione della procedura anche per gli aspetti finanziari. E’ evidente l’utilità di questa disposizione, ad esempio, per il rilancio dei programmi di sviluppo delle regioni del sud.

Disegno di legge recante "Modifiche e integrazioni della legge 7 agosto 1990, n. 241. Norme generali sull’azione amministrativa".

Art. 1

1. All’articolo 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 sono apportate le seguenti modificazioni:

a) il comma 1 è sostituito dal seguente: "L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta dai principi di imparzialità, proporzionalità, legittimo affidamento, efficacia, efficienza, economicità e pubblicità, e dai principi dell’ordinamento comunitario.";

b) dopo il comma 1 è inserito il seguente comma: "1-bis. Per la realizzazione dei propri fini istituzionali le amministrazioni pubbliche agiscono utilizzando strumenti del diritto pubblico o privato. Le leggi e i regolamenti disciplinano, in entrambi i casi, i procedimenti per l’esercizio dei poteri amministrativi".

Art. 2

1. All’art. 2 della legge 7 agosto 1990, n. 241 sono apportate le seguenti modificazioni:

a) dopo il comma 3 è inserito il seguente comma: "3-bis. Salva diversa disposizione di legge, il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei destinatari, fermo restando il termine per la sua adozione, acquista efficacia con la comunicazione ovvero con l’accertata impossibilità di procedervi. In ogni caso, il provvedimento non avente carattere sanzionatorio può contenere una motivata clausola di immediata efficacia. I provvedimenti cautelari ed urgenti sono immediatamente efficaci.

b) dopo il comma 4 è inserito il seguente comma: "4-bis. Decorsi i termini di cui ai commi 2 o 3, il ricorso avverso il silenzio, ai sensi dell’art. 21-bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, può essere proposto anche senza necessità di diffida all’amministrazione inadempiente fin tanto che perdura l’inadempimento e, in ogni caso, entro un anno dalla scadenza dei termini di cui ai commi 2 o 3. E’ fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti".

Art. 3

1. All’articolo 11, comma 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241, sono soppresse le parole: ", nei casi previsti dalla legge, ".

Art. 4

1. Dopo l’articolo 13 della legge 7 agosto 1990, n. 241, è aggiunto il seguente Capo:

"Capo III bis – EFFICACIA ED INVALIDITA’ DEL PROVVEDIMENTO AMMINISTRATIVO

13-bis. Le pubbliche amministrazioni eseguono anche coattivamente i provvedimenti amministrativi nei casi previsti dalla legge.

2. Il provvedimento amministrativo che ha per oggetto obblighi fungibili è eseguito dai destinatari secondo le modalità stabilite e nel termine fissato dal provvedimento stesso. Decorso inutilmente tale termine, il provvedimento è eseguito d’ufficio a spese dell’obbligato. Dell’avvio dell’esecuzione è data comunicazione al soggetto inadempiente. Ai fini dell’esecuzione è data comunicazione al soggetto inadempiente. Ai fini dell’esecuzione delle obbligazioni aventi ad oggetto somme di denaro si applicano le disposizioni per l’esecuzione coattiva dei crediti dello Stato.

13-ter. 1. L’efficacia ovvero l’esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dello stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. Il termine della sospensione è esplicitamente indicato nell’atto di sospensione e può essere prorogato o differito per una sola volta, nonché ridotto per sopravvenute esigenze.

13-quater. 1. Nel caso di revoca del provvedimento amministrativo da parte dell’organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge, l’amministrazione che ha revocato il provvedimento provvede alla liquidazione di un indennizzo in relazione agli eventuali pregiudizi subiti dai soggetti nella cui sfera giuridica incide direttamente. Le controversie in materia di determinazione e corresponsione dell’indennizzo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

13-quinquies. 1. E’ nullo il provvedimento amministrativo quando è viziato da difetto assoluto di attribuzione, quando è adottato in violazione o elusione dal giudicato e negli altri casi espressamente previsti dalla legge. Ai casi di nullità del provvedimento amministrativo si applicano, per quanto compatibili, le norme e i principi in materia di nullità dei contratti.

2. Le questioni inerenti alla nullità dei provvedimenti amministrativi in violazione o elusione del giudicato sono attribuite alla giurisdizione esclusiva e di merito del giudice amministrativo.

13-sexies. 1. E’ annullabile il provvedimento viziato da violazione di leggi o regolamenti, di disposizioni di fonte comunitaria, da eccesso di potere, ovvero da violazione di disposizioni legislative e regolamentari sulla competenza.

2. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti, quando il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

13-septies. 1. Il provvedimento amministrativo può essere annullato d’ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole, dell’organo che lo ha emanato, ovvero da altro organo previsto dalla legge.

2. E’ fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole, con i limiti stabiliti dall’art. 6 della legge 18 marzo 1968, n. 249."

Art. 5

1. All’art. 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241 sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 2 le parole da "dall’inizio" a "richiesti" sono sostituite dalle seguenti: "dalla ricezione, da parte dell’amministrazione competente, della relativa richiesta.";

b) al comma 2 è aggiunto, infine, il seguente periodo: "La conferenza può essere altresì indetta quando nello stesso termine è intervenuto il dissenso di una o più amministrazioni interpellate.";

c) al comma 3 è soppresso il terzo periodo.

Art. 6

1. All’art. 14-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 2, dopo le parole "della salute", sono inserite le seguenti: "e della pubblica incolumità";

b) dopo il comma 3 è inserito il seguente comma: "3-bis. Il dissenso espresso in sede di conferenza preliminare da una amministrazione preposta alla tutela della pubblica incolumità, con riferimento alle opere interregionali, è sottoposto alla disciplina di cui all’art. 14-quater, comma 3.".

Art. 7

1. All’art. 14-ter della legge 7 agosto 1990, n. 241 sono apportate le seguenti modificazioni:

a) prima del comma 1 è inserito il seguente comma: "01. La prima riunione della conferenza di servizi è convocata entro trenta giorni ovvero, in caso di particolare complessità dell’istruttoria, entro novanta giorni dalla data di indizione.";

b) al comma 3, infine, dopo le parole "14-quater" sono inserite le seguenti: ", ferma restando la facoltà delle amministrazioni che non hanno espresso la loro posizione di manifestare il proprio motivato dissenso ai sensi del comma 7";

c) al comma 4, dopo le parole "valutazione medesima", sono aggiunte le seguenti: "ed il termine di cui al comma 3 resta sospeso fino all’acquisizione della pronuncia sulla compatibilità ambientale.";

d) al comma 5, dopo le parole "della salute", la parola "pubblica" è sostituita dalle seguenti: "è della pubblica incolumità".

e) dopo il comma 6 è aggiunto il seguente comma: "6-bis. All’esito dei lavori della conferenza, e in ogni caso scaduto il termine di cui al comma 3, l’amministrazione procedente adotta la determinazione di conclusione del procedimento che tiene conto delle posizioni espresse in sede di conferenza";

f) al comma 7, dopo le parole "motivato dissenso", sono inserite le seguenti: "a norma dell’art. 14-quater, comma 1,";

g) al comma 9, dopo le parole "a partecipare", sono inserite le seguenti: "ma risultate assenti,".

Art. 8

1. All’art. 14-quater, della legge 7 agosto 1990, n. 241 sono apportate le seguenti modificazioni:

a) il comma 2 è sostituito dal seguente: "2. Se una o più amministrazioni hanno espresso nell’ambito della conferenza il proprio dissenso sulla proposta dell’amministrazione procedente, quest’ultima, entro i termini perentori indicati dall’articolo 14-ter, comma 3, assume in ogni caso la determinazione di conclusione del procedimento sulla base della maggioranza delle posizioni espresse in sede di conferenza di servizi, indicando le specifiche ragioni del superamento del dissenso. La determinazione è immediatamente esecutiva. Il provvedimento finale di cui al comma 9 dell’art. 14-ter è adottato tenendo conto della determinazione conclusiva di cui al comma 6-bisdell’art. 14-ter e delle posizioni espresse dalle amministrazioni che non hanno manifestato la propria volontà in sede di conferenza di servizi.";

b) al comma 3, primo periodo, dopo le parole £tutela della salute", sono inserite le seguenti: "e della pubblica incolumità";

c) al comma 3, secondo periodo, prima delle parole "Il Consiglio dei ministri" sono inserite le seguenti: "Ferma restando la completezza della documentazione inviata ai fini istruttori,";

d) al comma 3, dopo l’ultimo periodo, è inserito il seguente: "L’istruttoria del procedimento svolto presso il Consiglio dei ministri è assicurato dai competenti uffici della Presidenza del Consiglio dei ministri".

Art. 9

Dopo l’art. 14-quater è aggiunto il seguente articolo:

"Art. 14-quinquies. 1. Nelle ipotesi di conferenza di servizi finalizzata all’approvazione del progetto definitivo in relazione alla quale trovino applicazione le procedure di cui agli articoli 37-bis e seguenti della legge 11 febbraio 1994, n. 109, sono convocati alla conferenza, con diritto di voto, anche i soggetti aggiudicatari di concessione individuati all’esito della procedura di cui all’art. 37-quater della legge n. 109/94, ovvero le società di progetto di cui all’art. 37-quinquies della medesima legge.

2. I soggetti di cui al comma 1 hanno gli stessi diritti e le stesse facoltà delle amministrazioni che partecipano alla conferenza.".

Art. 10

1. All’art. 14, comma 1, della legge 27 novembre 2000, n. 340 sono eliminate le parole da "salvo quanto previsto" alla fine.

Art. 11

1. All’art. 24, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241 è aggiunto infine il seguente periodo: "I predetti regolamenti sono comunicati a cura delle amministrazioni emananti alla Commissione di cui all’art. 27".

Art. 12

1. L’art. 25, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241 è sostituito dal seguente:

"4. Decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta. In caso di diniego dell’accesso, espresso o tacito, o di differimento dello stesso ai sensi dell’articolo 24, comma 6, il richiedente può presentare ricorso al tribunale amministrativo regionale ai sensi del comma 5 del presente articolo, ovvero chiedere, nello stesso termine e nei confronti degli atti delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali, al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito, che sia riesaminata la suddetta determinazione. Qualora tale organo non sia stato istituito, la competenza è attribuita al difensore civico competente per l’ambito territoriale immediatamente superiore. Nei confronti degli atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato tale richiesta è inoltrata presso la Commissione per l’accesso si pronunciano entro trenta giorni dalla presentazione dell’istanza. Scaduto infruttuosamente tale termine, il ricorso si intende respinto. Se il difensore civico o la Commissione per l’accesso ritengono illegittimo il diniego o il differimento, lo comunicano all’autorità disponente. Se questa non emana il provvedimento confermativo motivato entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico o della Commissione, l’accesso è consentito. Qualora il richiedente l’accesso si sia rivolto al difensore civico o alla Commissione, il termine di cui al comma 5 decorre dalla data del ricevimento, da parte del richiedente, dell’esito della sua istanza al difensore civico o alla Commissione stessa."

Art. 13

1. L’articolo 27 della legge 7 agosto 1990, n. 241 è sostituito dal seguente:

"27. 1. E’ istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri la Commissione per l’accesso ai documenti amministrativi.

2. La Commissione è nominata con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio dei ministri. Essa è presieduta dal sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed è composta da dodici membri, dei quali due senatori e due deputati, designati dai Presidenti delle rispettive Camere, quattro scelti fra il personale di cui alla legge 2 aprile 1979, n. 97, su designazione dei rispettivi organi di autogoverno, due fra i professori di ruolo in materie giuridico-amministrative e uno fra i dirigenti dello Stato e degli altri enti pubblici. E’ membro di diritto della Commissione il capo della struttura della Presidenza del Consiglio dei ministri che costituisce il supporto organizzativo per il funzionamento della Commissione. La Commissione può avvalersi di un numero di esperti non inferiore a cinque unità, nominati ai sensi dell’articolo 29 della legge 23 agosto 1988, n. 400.

3. La Commissione è rinnovata ogni tre anni. Per i membri parlamentari si procede a nuova nomina in caso di scadenza o scioglimento anticipato delle Camere nel corso del triennio.

4. Gli oneri per il funzionamento della Commissione, ivi compresi i compensi per i componenti, sono a carico dello stato di previsione della Presidenza del Consiglio dei ministri.

5. La Commissione adotta le determinazioni previste dall’articolo 25, comma 4; vigila affinché sia attuato il principio di piena conoscibilità dell’attività della pubblica amministrazione con il rispetto dei limiti fissati dalla presente legge; redige una relazione annuale sulla trasparenza dell’attività della pubblica amministrazione, che comunica alla Camere e al Presidente del Consiglio dei ministri; propone al Governo modifiche dei testi legislativi e regolamentari che siano utili a realizzare la più ampia garanzia del diritto di accesso di cui all’articolo 22.

6. Tutte le amministrazioni sono tenute a comunicare alla Commissione, nel termine assegnato dalla medesima, le informazioni ed i documenti da essa richiesti, ad eccezione di quelli coperti da segreto di Stato.

7. In caso di prolungato inadempimento all’obbligo di cui al comma 1 dell’articolo 18, le misure ivi previste sono adottate dalla Commissione di cui al presente articolo.

Art. 14

1. L’articolo 29, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241 è sostituito dal seguente:

"1. Fino alla data di entrata in vigore del nuovo statuto regionale, con cui sono determinati i principi fondamentali di organizzazione e di funzionamento della Regione, ai sensi dell’art. 123, primo comma, della Costituzione, ciascuna regione a statuto ordinario regola le materie disciplinate dalla presente legge nel rispetto dei principi fondamentali desumibili dalle disposizioni in essa contenute."