n. 11-2002.

RICORSO PER LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE 27 settembre 2002 n. 61 (in G.U. n. 43 del 30-10-2002) - Ricorso per questione di legittimità costituzionale depositato in cancelleria il 27 settembre 2002 (del Presidente del Consiglio dei ministri)

Legge della Regione Liguria 10 luglio 2002, n. 29, art. 5, commi 3, primo periodo, 5, secondo periodo, 6, 7, 8 e 10.
Costituzione, art.117, commi secondo, lettere l) e s), e terzo.
Decreto legislativo 6 giugno 2001, n. 378.
D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.
Decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490.

per il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, nei confronti della Regione Liguria, in persona del suo Presidente della giunta, avverso gli art. 5 (commi 3, 5, 6, 7, 8 e 10), 8, 22 (comma 2) e 24 della legge regionale 10 luglio 2002 n. 29 intitolata "Misure di sostegno per gli interventi di recupero e di riqualificazione dei centri storici e norme per lo snellimento delle procedure di rilascio dei titoli edilizi", pubblicata nel Boll. uff. n. 11 del 24 luglio 2002.

La determinazione di proposizione del presente ricorso è stata approvata dal Consiglio dei ministri nella riunione del 13 settembre 2002 (si depositerà estratto del relativo verbale).

L'art. 5 della legge in esame - articolo al quale si collega il successivo art. 24 - reca una riedizione della normativa statale vigente in tema di denuncia (o dichiarazione) di inizio di attività (in gergo D.I.A.) con alcune integrazioni, ed inoltre con qualche scostamento dalle norme contenute nel (non ancora vigente) d.lgs. 6 giugno 2001 n. 378 parte prima) e quindi nel t.u. d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 e dalle disposizioni contenute nel d.lgs. 29 ottobre 1999 n. 490. Ad esempio nell'art. 5 citato il comma 9 - per il quale non si formula censura - parrebbe prevedere per le opere eseguite in assenza di D.I.A. o in difformità da essa, sanzioni amministrative diverse da quelle previste - pervero in modo meno efficace (o meno chiaro) - dall'art. 4 del d.l. 5 ottobre 1993 n. 398 come convertito e dall'art. 3 predetto d.lgs. n. 378 del 2001.

Premesso che la materia "governo del territorio" è rimasta di "legislazione concorrente" (art. 117, comma terzo, Cost.), occorre anzitutto chiarire che la nozione di "governo del territorio" è più ampia della previgente nozione di "urbanistica", ed incontra un limite soltanto nelle materie di "legislazione esclusiva" dello Stato (non anche nella indistinta previsione dell'art. 117 comma quarto Cost.).

Rientrano quindi nella anzidetta materia accanto all'urbanistica, la difesa del suolo, la salvaguardia idrogeologica, la normativa antisismica, la pianificazione del traffico veicolare, ed anche tutto quanto concerne le trasformazioni edilizie (elencazione questa che non ambisce essere esaustiva). Ciò premesso e precisato, deve passarsi ad esaminare se tutte le disposizioni contenute nell'art. 5 rientrino nella materia, e se vi sia inosservanza di principi fondamentali posti dalla legge statale nella materia stessa.

Una prima censura riguarda il comma 3, periodo primo, che, per quanto sostanzialmente integra la normativa penale, contrasta con l'art. 117, comma secondo, lettera l), Cost. ("ordinamento penale"). Una seconda censura concerne il comma 5, periodo secondo, che, apportando deroghe all'art. 151 del citato d.lgs. n. 490 del 1999, contrasta con l'art. 117, comma secondo lettera s), Cost.

Particolarmente insidiosi sono i casi previsti dalla lettera e), dell'art. 4, comma 1, della legge in esame, ove sono salvaguardati soltanto i "parametri urbanistici" e le "caratteristiche architettonico-compositive delle facciate e delle coperture", e della lettera b) dello stesso art. 4, comma 1, con riferimento al punto 3 di tale lettera, ove si attribuisce agli strumenti urbanistici comunali (ossia ai consigli comunali) il potere di consentire alterazioni. I commi 6, 7 e 8 dell'art. 5, invadono ambito di competenza esclusiva del legislatore statale ai sensi dell'art. 117, comma secondo, lettera s), Cost. La circostanza che la normativa regionale sub judice non si allontani significativamente dalla normativa statale vigente non elimina la invasività dei tre commi considerati.

Il comma 10, dell'art. 5, contrasta con il principio fondamentale della materia "governo del territorio", in quanto interpretabile nel senso che decorsi i "termini stabiliti" i poteri di ordinare la sospensione dei lavori e/o la demolizione dei manufatti sarebbero consumati ed esauriti.

Come accennato all'art. 5, si collega il successivo art. 24 ("sostituzione di disposizioni statali"). In proposito, rammentato che l'art. 1, anche per i commi da 6 a 13, della legge 21 dicembre 2001 n. 443, forma oggetto di più controversie proposte da regioni (non dalla Liguria) nel febbraio 2002 dinanzi a codesta Corte, si osserva che la legge di una regione non può nè abrogare nè "sostituire" disposizioni legislative statali; e ciò neppure se sia possibile desumere un limite (nell'art. 24 non esplicitato) al solo territorio della singola regione legislatrice.

Nelle materie di "legislazione concorrente" occorre salvaguardare, anche in detto ambito territoriale, il valore dei principi fondamenti espressi in (o desumibili) da disposizioni legislative statali. E comunque, in via più generale, la successione delle leggi ed il coordinamento delle disposizioni legislative di diversa fonte sono affidati ad altri e più raffinati principi e tecniche. Del resto, neppure le regioni apprezzerebbero positivamente una norma statale che sostituisse esplicitamente loro disposizioni legislative.

Occorre aggiungere che non chiaro è l'ambito spaziale di applicazione della legge regionale in esame. L'incipit dell'art. 1, letto congiuntamente all'art. 2, indurrebbe a circoscrivere tale ambito ai centri storici perimetrali, con esclusione quindi del rimanente territorio regionale (la rilevanza della perimetrazione resta tuttavia incerta). Il successivo art. 21, comma 1, però recita "Le disposizioni di cui all'art. 4, commi 1, 3 e 4, e all'art. 5 (stranamente non pure quelle di cui all'art. 6) valgono anche ove gli interventi da realizzare (deve ritenersi, quelli di recupero di cui all'art. 4) ricadano in altre parti del territorio comunale" (forse, ma non è certo, anche in assenza di centro storico perimetrato). Pervero alquanto distorta appare, nel suo complesso, una legge - quale quella in esame - che è focalizzata sulle esigenze in primo luogo architettoniche del "recupero del patrimonio edilizio" in porzioni relativamente piccole di territorio (porzioni edificate e sature) e, al tempo stesso, ambirebbe "sostituire" le norme statali di ben più ampia portata menzionate nell'art. 24.

L'art. 8 contrasta con un principio fondamentale dell'ordinamento laddove consente all'ente locale comune di non osservare norme legislative e regolamentari in tema di salvaguardia igienico-sanitaria; e ciò senza neppure indicare specificamente quali norme sarebbero disapplicabili mediante semplici atti di amministrazione.

In ordine all'art. 22 comma 2 della legge in esame si ripropone, nella sostanza, quanto argomentato in ricorso proposto nel marzo 2002 avverso legge regionale toscana. L'art. 120, comma secondo, Cost. nel primo periodo attribuisce al Governo della Repubblica il potere di "sostituirsi a organi ... delle città metropolitane, delle province e dei comuni" nei casi ivi indicati, e nel secondo periodo riserva alla "legge" il compito di definire nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di leale collaborazione.

La continuità testuale dei due periodi dell'unitario comma secondo dell'art. 120 Cost., le solenni disposizioni contenute nell'art. 114, commi primo e secondo, Cost., l'attribuzione alla competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, comma secondo, lettera p), Cost. della materia "organi di governo e funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane", la cogente esigenza di una disciplina unica o quanto meno fortemente coordinata delle modalità di esercizio dei poteri sostitutivi sin dal momento della individuazione dell'organo deliberante l'intervento sostitutivo, sono considerazioni tutte concordemente concludenti - con altre che potranno essere evidenziate nel corso del processo costituzionale - nel senso che l'espressione "la legge definisce" utilizzata dal Costituente sta per "disposizioni legislative dello Stato definiscono" (prime disposizioni in argomento sono contenute nell'art. 6 del d.d.l. Atto Senato n. 1545, XIV legislatura).

Occorre tra l'altro tener presente che un "commissario ad acta" è organo straordinario dell'ente (ad esempio, del comune) cui l'attività sostitutiva è direttamente imputata. L'art. 22, comma 2, in esame contrasta con i parametri costituzionali testè indicati (art. 114, commi primo e secondo; art. 117, comma secondo, lettera p); art. 120, Cost.), e non soltanto per invasione di ambito di competenza legislativa statale. Detto art. 22 affida in via generale, al difensore civico regionale il potere di nominare un commissario ad acta.

Non è chiaro se il prescelto commissario sia o meno tenuto ad osservare direttive eventualmente date dal difensore civico regionale. La normativa statale recata dal d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), all'art. 136 già attribuisce al difensore civico regionale poteri sostitutivi per omissione o ritardo di atti obbligatori; l'art. 22 ora in esame innova sostanzialmente in quanto, in contrasto con i menzionati parametri costituzionali, sovrappone una disposizione legislativa regionale ad una specifica norma statale. Indubbiamente v'è l'esigenza di adeguare non soltanto il citato art. 136 ma anche gli artt. 141 e 247 del testo unico del 2000 alla sopravvenuta soppressione degli "organi regionali di controllo"; a ciò tuttavia deve provvedere il legislatore statale, con regole uniformi per l'intero territorio nazionale.

Da ultimo, in via logicamente subordinata, si osserva che lo Statuto della Regione non pare consenta l'attribuzione al difensore civico regionale di funzioni di tanto spessore.

Si chiede che sia dichiarata la illegittimità costituzionale delle disposizioni legislative sottoposte a giudizio, nei limiti indicati nei motivi di ricorso, con ogni conseguenziale pronuncia.

Roma, addì 19 settembre 2002.

Il vice Avvocato generale: Franco Favara