1- Come si struttura un ruolo di udienza di merito in un Tar?
Stando alla l. n. 1034 del 1971 vanno senza dubbio fissati con priorità i giudizi di cui all’art. 23 bis e i ricorsi con sospensiva accolta.
Di solito, si fissano rapidamente gli ultradecennali (ora, ultra quinquennali, ex art. 54 d. l. n. 112/08, conv. in l. n. 133/08) per i quali persiste l’interesse alla decisione.
E poi?
I ricorsi con domanda di prelievo? E perché non i ricorsi recenti con sospensiva respinta per l’insussistenza del danno o per la ritenuta prevalenza dell’interesse pubblico? O altri ricorsi, nuovi, promossi senza istanza cautelare?
Forse, per proteggersi dagli effetti della legge Pinto?
Quali che siano i criteri di selezione dei ricorsi pendenti da chiamare alla udienza di merito, ritengo che un “micro progetto”, assai circoscritto ma realizzabile a legislazione vigente e diretto a migliorare in qualche misura i risultati del lavoro giudiziario nei Tar, senza aggravamenti particolari per i soggetti coinvolti, riducendo i tempi di definizione delle liti anche alla luce del principio costituzionale della ragionevole durata del processo e favorendo l’eliminazione dell’arretrato potrebbe concretarsi nel rendere effettiva e rinforzare la delega di funzioni istruttorie ai magistrati.
I ricorsi già fissati per la discussione nel merito dovrebbero risultare già istruiti in modo sufficiente, perlomeno sotto l’aspetto documentale.
L’istruzione “minima” ex art. 21 l. Tar dovrebbe essere già compiuta sin dal momento della instaurazione del giudizio, vale a dire dal deposito del ricorso.
Non sempre però è così.
2 - L’eventuale decisione sui mezzi istruttori – che, come prevede l’art. 44, comma 3, del t. u. n. 1054 del 1924, come sostituito dall’art. 1, comma 2, della l. n. 205 del 2000, può essere rimessa dal presidente della sezione a un magistrato delegato - potrebbe allora essere anticipata dal momento della udienza collegiale alla fase dell’esame preliminare istruttorio da parte del magistrato delegato, naturalmente senza intaccare il potere del collegio di disporre un’istruttoria ulteriore.
L’utilità di anticipare l’eventuale decisione istruttoria è resa manifesta non solo dall’esigenza di trattare all’udienza ricorsi già istruiti, perlomeno sotto l’aspetto della avvenuta produzione in giudizio degli atti e dei documenti in base ai quali il provvedimento impugnato è stato emesso, e come tali in condizione, almeno di regola, di essere decisi nel merito senza differimenti necessitati da ordini di produzione di documenti, ma anche dall’opportunità di acquisire notizie, specialmente dall’Amministrazione, su eventuali mutamenti in fatto idonei a influire sull’esito –anche in rito- del giudizio.
Si tratta di un piccolo accorgimento che, oltre a consentire una verifica anticipata su sopraggiunte carenze di interesse, evitando dispersioni di energie professionali, potrebbe in qualche misura aiutare a ridurre i tempi di definizione dei giudizi, dato che la prevedibile diminuzione delle ordinanze interlocutorie collegiali sgraverebbe i giudici dall’onere di ristudiare i ricorsi, come viceversa oggi accade al momento della trattazione del merito successiva alla disposta istruttoria collegiale.
3 - Teoricamente, nulla vieterebbe di estendere la delega alla richiesta di verificazioni o all’ammissione di c.t.u. , ad esempio medico – legali, in tema di ricorsi di pubblico impiego ante 1998 - 2000 proposti contro dinieghi di equo indennizzo conseguenti a giudizi di non dipendenza di infermità da fatto di servizio. Appare evidente, tuttavia, che i tempi necessari per concludere un sub –procedimento di consulenza tecnica, anche nei casi più semplici, non sono brevissimi.
Un esame anticipato dei fascicoli, diretto a verificarne la completezza documentale, e, se del caso, a disporre l’acquisizione di atti e documenti, e l’eventuale stesura di ordinanze istruttorie delegate richiedono un impegno oggettivamente leggero (un po’ diverso il discorso per eventuali ordinanze delegate di c.t.u. ma, a differenza di quanto dirò tra breve sui giudizi arretrati non ancora fissati, credo che l’ammissione e il compimento di c.t.u. in seguito a un esame “pre – udienza” degli atti, senza che poi sia disposto un rinvio dell’udienza di merito, ancorché a breve, siano difficilmente fattibili).
4 - L’esercizio anticipato delle funzioni istruttorie delegate è condizionato a una designazione tempestiva del relatore, almeno 90 - 60 giorni prima dell’udienza di trattazione, e alla comunicazione immediata degli estremi dei procedimenti nei quali il magistrato è stato nominato relatore.
In quanto sto dicendo non c’è nulla di nuovo. In definitiva, si tratterebbe di estendere l’applicazione di quanto disposto con il decreto Pres. Tar Veneto n. 19 del 25 giugno 2001.
5 - Con riferimento ai ricorsi ultra decennali (ora, ultra quinquennali, ex art. 54 d. l. n. 112/08, conv. in l. n. 133/08), per i quali l’art. 9, comma 2, della l. n. 205 del 2000 prevede la notifica di un apposito avviso e la presentazione di una eventuale nuova istanza di fissazione dell’udienza entro sei mesi, di solito, quando perdura l’interesse, le udienze di trattazione nel merito sono fissate in tempi rapidi.
Non di rado, tuttavia, all’udienza ci si accorge che il ricorso va istruito, oppure il ricorrente –benché, alcuni mesi prima, avesse presentato istanza di fissazione - dichiara di non avere più un interesse effettivo a vedere decisa la causa nel merito. In casi come questi lo spreco di energie professionali che, si noti, riguarda più attori del processo, appare manifesto.
Se così è, appena presentata la nuova domanda di fissazione potrebbero essere delegate, al magistrato istruttore, la verifica sulla completezza del fascicolo sotto il profilo istruttorio, non solo documentale e la decisione su eventuali mezzi istruttori, inclusa la consulenza tecnica. Rammento che alcuni anni fa un presidente di Tar affidò in via sperimentale a ciascun giudice della sezione un ruolo istruttorio autonomo monotematico – per la verità si trattava di ricorsi infradecennali e ultraquinquennali, ma l’impostazione della iniziativa è la stessa- su dinieghi di equo indennizzo conseguenti a giudizi medico – legali di non dipendenza di infermità da causa di servizio. I ricorsi -che, in parecchi casi, contenevano richieste di c.t.u. medico –legali- furono istruiti dai relatori designati e decisi in modo scaglionato nel giro di pochi mesi.
Si potrebbe anche pensare a un’apposita udienza monocratica dinanzi al giudice delegato durante la quale, nel corso di un colloquio diretto con le parti, potrebbe essere accertata con efficacia la reale persistenza dell’interesse a vedere decisa la causa.
6 - Se emerge e viene dichiarato il venire meno dell’interesse il magistrato delegato pronuncia subito, con decreto ex art. 26 l. Tar, l’improcedibilità del ricorso.
Se l’interesse perdura veramente il giudice delegato, fatta l’eventuale istruttoria, se ritiene il ricorso manifestamente fondato o manifestamente infondato o irricevibile o inammissibile lo sottopone al presidente della sezione il quale, se ravvisa a sua volta la ricorrenza di uno dei casi suindicati, convoca le parti in camera di consiglio come prevede l’art. 26, comma 5, seconda parte, della l. n. 1034 del 1971, norma introdotta dall’art. 9 comma 1 della l. n. 205 del 2000 e applicata, a quanto mi consta, assai di rado.
Se in camera di consiglio il collegio ritiene di poter decidere con una sentenza semplificata il ricorso passa in decisione. Se invece non si ritiene che vi siano le condizioni per l’abbreviata la causa è rimessa sul ruolo ordinario con la contestuale fissazione, se possibile, della data della udienza di trattazione del merito.
In alternativa alla procedura sopra descritta la delega di funzioni potrebbe forse essere ampliata, coerentemente con le esigenze di snellimento processuale che caratterizzano la l. n. 205 del 2000, nel senso di fare rientrare nella delega al magistrato istruttore anche la fissazione dell’udienza di trattazione del ricorso ultra quinquennale (cfr. art. 44, comma 3 del t. u. n. 1054 del 1924, nuovo testo, secondo cui “la decisione sui mezzi istruttori, compresa la consulenza tecnica, è adottata…da un magistrato delegato … mediante ordinanza con la quale è contestualmente fissata la data della successiva udienza di trattazione del ricorso”).
Nei Tar divisi in sezioni la delega potrebbe essere data a un magistrato per ciascuna sezione, per un periodo predeterminato e per tutti i ricorsi ultra decennali (ora, ultra quinquennali) per i quali sia stata dichiarata la persistenza dell’interesse.
7 - Mi rendo conto che quanto ho detto e soprattutto quanto sto per dire comporta lavoro aggiuntivo soprattutto per il personale di segreteria, il cui apporto è insostituibile e va assolutamente incentivato mediante la riattivazione dei “progetti finalizzati”. Inoltre il rischio di mettere troppa carne al fuoco è alto.
Me ne rendo conto.
Desidero aggiungere tuttavia che, con riferimento ad alcuni gruppi di ricorsi, in specie se pendenti da non meno di due –tre anni, potrebbe essere istituzionalizzata la buona prassi dei ruoli aggiunti, o ruoli di verifica interesse (altrimenti chiamati udienze di smistamento).
In tutti in casi in cui, beninteso, la segreteria sia in grado di fronteggiare gli adempimenti connessi.
Si tratta di una buona pratica alla quale al momento ricorrono soltanto alcuni Tar. Al Tar del Veneto i ruoli di verifica interesse sono stati fatti per tanto tempo e, se non ricordo male, la permanenza dell’interesse alla decisione era dichiarata all’incirca solo per il 20 % dei ricorsi “messi a ruolo aggiunto”.
La procedura è nota.
Periodicamente, “in coda” alla chiamata delle preliminari del merito, sono chiamati alcune decine di ricorsi unicamente al fine di accertare la permanenza dell’interesse alla decisione. Se all’udienza il ricorrente dichiara che l’interesse alla decisione è venuto meno il ricorso è immediatamente dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Sussistendone i presupposti, si dà atto della rinuncia al giudizio o si dichiara la cessazione della materia del contendere o comunque si pronuncia sentenza in rito. Nel silenzio delle parti il ricorso è invece cancellato dal ruolo e sarà dichiarato perento trascorso il termine di legge (due anni o un anno, a seconda delle materie) a meno che non sia presentata domanda di fissazione (ad esempio, il modello di avviso di ruolo aggiunto del Tar Abruzzo – L’Aquila specifica che il ruolo aggiunto “consente solo decisioni in rito e la segnalazione di sussistenza di interesse alla decisione (ed) esclude la discussione immediata”).
Se invece nel corso della udienza di verifica viene dichiarata la permanenza dell’interesse a vedere decisa la causa nel merito, ove possibile il presidente fissa l’udienza di trattazione con sollecitudine.
Nei Tar dove è stato possibile formare ruoli aggiunti in modo sistematico si è riusciti a definire subito, in rito, numerosissimi ricorsi.
Per rendere meno gravosi gli adempimenti di segreteria è stata suggerita l’applicazione di forme più semplici della raccomandata per comunicare gli avvisi di fissazione dell’udienza di verifica interesse: il telefax, ad esempio, oppure la consegna dell’avviso a mani degli avvocati nei giorni d’udienza, anche con comunicazioni uniche riferite a più ricorsi.
Analogamente a quanto ho detto riferendomi agli ultraquinquennali la delega di funzioni istruttorie descritta sopra, potrebbe essere estesa alle controversie – o, per essere più realistici, ad alcune controversie, dato che la massa degli infra quinquennali e ultra biennali riguarda comunque grandi numeri in parecchie sedi di Tar - in ordine alle quali emerga il perdurare dell’interesse in sede di chiamata del ruolo aggiunto.
Penso, in particolare, a ricorsi di agevole definizione privi di domanda cautelare o con istanza di sospensiva respinta per carenza di danno o per la ritenuta preminenza dell’interesse pubblico. Questi ricorsi, o alcuni di questi ricorsi, in specie se raggruppati per materie o argomenti omogenei, potrebbero per così dire “emergere” ed essere decisi, con abbreviata, nella camera di consiglio fissata d’ufficio in seguito a esame istruttorio oppure nella udienza camerale convocata a seguito di domanda cautelare, da utilizzare quale mero veicolo per portare i ricorsi all’esame del collegio per la (possibile) semplificata.
8 - Spostando adesso l’attenzione dai ricorsi vecchi a quelli nuovi ritengo che un’ipotesi ulteriore di delega di funzioni istruttorie potrebbe riguardare anche i ricorsi recenti senza domanda cautelare, in tutti i casi nei quali l’Amministrazione, nei 60 giorni di cui all’art. 21, comma 4, della l. n. 1034 del 1971, vale a dire nei 60 giorni dalla scadenza del termine per il deposito del ricorso, non abbia adempiuto all’obbligo di produrre il provvedimento impugnato e gli atti e i documenti in base ai quali il provvedimento medesimo è stato emanato.
In casi come questi l’art. 21, comma 6, della l. n. 1034 del 1971 prevede che il presidente possa delegare un magistrato perché ordini, “anche su istanza di parte, l’esibizione degli atti e dei documenti nei termini e nei modi opportuni” .
La procedura da seguire potrebbe essere analoga a quella descritta sopra, con riferimento in particolare alla possibilità di decidere in camera di consiglio, con sentenza semplificata, ricorsi di agevole definizione.
Segnalo che con decreto Pres. Tar Liguria n. 20 del 16 febbraio 2008 è stata disposta, in via sperimentale e con cadenza quadrimestrale, l’assegnazione provvisoria dei ricorsi senza istanza di sospensiva, anche nei casi in cui l’Amministrazione si sia costituita depositando atti e documenti, ai magistrati della sezione, con delega di poteri istruttori e facoltà di “indicare ogni altra iniziativa utile ai fini della definizione dei ricorsi… (anche) in apposite udienze che potranno essere fissate all’occorrenza (eventualmente in aggiunta a quelle già previste nel calendario annuale)”.
9 - La realizzazione delle buone pratiche indicate ai punti precedenti. le quali, come ho già detto, implicano un coinvolgimento personale e diretto dei magistrati designati e richiedono agli stessi un impegno supplementare, comporterebbe quasi certamente una maggiore produttività complessiva.
Tuttavia, per non incrementare in misura eccessiva il carico di lavoro globale dei magistrati interessati, da sensibilizzare su base volontaria e comunque secondo criteri di rotazione (su eventuali forme di incentivo pensabili e praticabili anche per il personale di magistratura non mi sembra questa la sede per avanzare proposte) potrebbe essere stabilito, dall’organo di autogoverno, un qualche alleggerimento delle assegnazioni ordinarie in modo da rendere l’aggravamento del lavoro giudiziario compatibile con l’impegno cautelare e di merito normale.
Ad esempio, potrebbe essere adattata alle situazioni concrete che di volta in volta dovessero presentarsi la delibera del Cpga 18 dicembre 2003. La delibera prevede: a) che se a un magistrato è assegnato, in un mese, un numero cospicuo di decreti ingiuntivi, il carico di lavoro relativo alle sentenze di merito è ridotto nella misura di una sentenza ogni 30 decreti ingiuntivi; e b) che i presidenti sono tenuti ad avvicendare periodicamente fra i magistrati dell’ufficio quello delegato alla predisposizione dei decreti ingiuntivi. Potrebbe apparire ragionevole, per esempio, una riduzione del carico di merito nella misura di una sentenza ogni 10-20 fascicoli esaminati, con l’eventuale redazione di ordinanze istruttorie delegate, e una diminuzione ulteriore dei ricorsi assegnati commisurata alle sentenze di merito in forma abbreviata pronunciate.
Di sfuggita e a margine della questione relativa alla delega di funzioni istruttorie nei Tar segnalo che, per rendere più agile la trattazione dei ricorsi ultradecennali (ora anche ultraquinquennali) per i quali sia stata presentata nuova istanza di fissazione è stato suggerito di proporre una piccola modifica legislativa che prescriva la decisione della causa, di norma, in camera di consiglio, con la possibilità di discutere il merito in udienza pubblica soltanto su esplicita richiesta di una delle parti interessate, e ciò sulla falsariga di quanto avviene nel processo tributario (si veda l’art. 33, comma 1, del d. lgs. n. 546 del 1992, il quale prevede che la controversia è trattata in camera di consiglio salvo che almeno una delle parti non abbia chiesto la discussione in pubblica udienza con apposita istanza da notificare alle altre parti costituite entro i dieci giorni liberi prima della data della trattazione).
Non vi nascondo infine che, per come la vedo, il rafforzamento delle funzioni istruttorie delegate riferite ai ricorsi, diciamo così, stagionati, dovrebbe avere carattere provvisorio e temporaneo, in attesa che il legislatore – iniziativa desiderabile nel pubblico interesse (si pensi alla forte riduzione del “debito pubblico giudiziario” nel settore pensionistico ottenuta dalla Corte dei conti, tra il 2001 e il 2008, in seguito alla introduzione del “giudice unico delle pensioni” – v. art. 5 l. n. 205 del 2000) – per semplificare la procedura e ridurre i tempi di definizione delle controversie arretrate si decida ad affidare al Tar in composizione monocratica perlomeno i ricorsi ultra quinquennali in cui sia stata proposta una nuova domanda di fissazione dell’udienza, assegnando a ciascun giudice, che a quel punto svolgerebbe a seconda dei casi funzioni “miste”, di giudice singolo e di componente “a latere” nel collegio, la gestione di una proprio ruolo. |
