1. Nel sistema di cui all'art. 19 della l. n. 241/1990 - come modificato dal d.l. n. 78 del 31 maggio 2010, convertito dalla legge n. 122 del 30 luglio 2010, e, da ultimo, dal d.l. 13 maggio 2011, n. 70, convertito dalla legge 12 luglio 2011, n. 106 - che consente l’immediato inizio dell’attività oggetto dell’informativa a seguito della presentazione della segnalazione certificata di inizio attività (cd. s.c.i.a.), il denunciante è titolare di una posizione soggettiva originaria, che rinviene il suo fondamento diretto ed immediato nella legge, sempre che ricorrano i presupposti normativi per l’esercizio dell’attività e purché la mancanza di tali presupposti non venga stigmatizzata dall’amministrazione con il potere di divieto da esercitare nel termine di legge, decorso il quale si consuma, in ragione dell’esigenza di certezza dei rapporti giuridici, il potere vincolato di controllo con esito inibitorio e viene in rilievo il discrezionale potere di autotutela. Ne consegue che la denuncia di inizio attività (oggi segnalazione certificata di inizio attività) non è un provvedimento amministrativo a formazione tacita e non dà luogo in ogni caso ad un titolo costitutivo, ma costituisce un atto privato volto a comunicare l’intenzione di intraprendere un’attività direttamente ammessa dalla legge.

2. Il silenzio osservato dall’amministrazione nel termine perentorio previsto dalla legge per l’esercizio del potere inibitorio a fronte della presentazione di una d.i.a./s.c.i.a. produce l’effetto giuridico di precludere all’amministrazione l’esercizio del potere inibitorio a seguito dell’infruttuoso decorso del termine perentorio all’uopo sancito dalla legge, qualificandosi pertanto come esercizio di potere amministrativo attraverso l’adozione di un provvedimento tacito negativo, equiparato dalla legge ad un, sia pure non necessario, atto espresso di diniego dell’adozione del provvedimento inibitorio. Trattasi in definitiva, di un provvedimento per silentium con cui la p.a., esercitando in senso negativo il potere inibitorio, riscontra che l’attività è stata dichiarata in presenza dei presupposti di legge e, quindi, decide di non impedire l’inizio o la protrazione dell’attività dichiarata.

3. Nel caso in cui la piena conoscenza della presentazione della d.i.a./s.c.i.a. avvenga in uno stadio anteriore al decorso del termine per l’esercizio del potere inibitorio, il dies a quo per la proposizione del ricorso da parte del terzo pregiudicato dalla d.i.a./s.c.i.a. coincide con il decorso del termine per l’adozione delle doverose misure interdittive. A completamento ed integrazione dell’azione di annullamento del silenzio significativo negativo, è contestualmente esperibile il rimedio dell’azione di condanna pubblicistica (cd. azione di adempimento) tesa ad ottenere una pronuncia che imponga all’amministrazione l’adozione del negato provvedimento inibitorio ove non vi siano spazi per la regolarizzazione della denuncia ai sensi del comma 3 dell’art. 19 della legge n. 241/1990.

4. Ove il terzo subisca una lesione in un arco di tempo anteriore al decorso del termine perentorio fissato dalla legge per l’esercizio dei poteri inibitori, non essendosi ancora perfezionato il provvedimento amministrativo tacito e non venendo in rilievo un silenzio-rifiuto, l’unica azione esperibile è l’azione di accertamento tesa ad ottenere una pronuncia che verifichi l’insussistenza dei presupposti di legge per l’esercizio dell’attività oggetto della denuncia, con i conseguenti effetti conformativi in ordine ai provvedimenti spettanti all’autorità amministrativa. In tal caso, l’assenza del definitivo esercizio di un potere ancora in fieri, afferendo ad una condizione richiesta ai fini della definizione del giudizio, non preclude l’esperimento dell’azione giudiziaria anche se impedisce l’adozione di una sentenza di merito ai sensi del capoverso dell’art. 34, cod. proc. amm. Di conseguenza, l’azione di accertamento proposta in via anticipata consente l’adozione di misure cautelari che, lungi dall’implicare una non consentita sostituzione nell’esercizio del potere di controllo, mira ad evitare che l’utilità dell’eventuale adozione della misura inibitoria adottata all’esito dell’esercizio del potere possa essere vanificata dagli effetti medio tempore sortiti dall’esplicazione dell’attività denunciata. Sono adottabili, a fortiori, misure cautelari ante causam, al fine di assicurare gli effetti della sentenza di merito, in presenza dei presupposti all’uopo sanciti dall’art. 61 del codice del processo amministrativo.

5. Ove il terzo abbia introdotto l'azione di accertamento anticipata, se la p.a. adotta il provvedimento di divieto si registrerà la cessazione della materia del contendere; in caso negativo, il giudice potrà pronunciarsi sul merito del ricorso senza che sia all’uopo necessaria la proposizione, da parte del terzo ricorrente, di motivi aggiunti, ex art. 43, cod. proc. amm. poiché oggetto dell’accertamento invocato con l’azione iniziale non può essere solo la mera sussistenza o insussistenza dei presupposti per svolgere l'attività sulla base di una semplice denuncia ma, in coerenza con i caratteri della giurisdizione amministrativa come giurisdizione avente ad oggetto l’esercizio del potere amministrativo, la sussistenza o l’insussistenza dei presupposti per l'adozione dei provvedimenti interdittivi doverosi, e, quindi, la fondatezza dell’interesse pretensivo all’uopo azionato del terzo. Ne deriva che, in forza del principio di economia processuale, l’azione di accertamento, una volta maturato il termine per la definizione del procedimento amministrativo, si converte automaticamente in domanda di impugnazione del provvedimento sopravvenuto. Resta comunque salva la facoltà dell’articolazione di motivi aggiunti suggeriti dalle risultanze dell’ istruttoria svolta dall’amministrazione o dalla sopravvenienza di nuovi elementi, mentre la proposizione di motivi aggiunti è obbligatoria ed onerosa, pena l’improcedibilità del ricorso già presentato, nell’ipotesi in cui la pubblica amministrazione, all’esito del procedimento amministrativo inaugurato con la presentazione della d.i.a., adotti un atto espresso che evidenzi le ragioni della mancata adozione della determinazione inibitoria.