n. 3-1999 - © copyright.

T.A.R. SICILIA-CATANIA, SEZ. III - Sentenza 22 marzo 1999 n. 410 - Pres. Zingales, Est. Messina - PRESYSTEM s.r.l.  (Avv. M. Alì) c. Ministero dell'Industria, del Commercio e dell'Artigianato (Avv.ra Stato) e Irfis - Mediocredito della Sicilia s.p.a. (n.c.) - (accoglie).

Atto amministrativo - Procedimento - Norme in materia di partecipazione previste dalla L. n. 241/1990 - Applicabilità sia ai procedimenti concernenti atti discrezionali che a quelli riguardanti atti vincolati - Ragioni - Esclusione dell'applicabilità delle norme solo nel caso in cui i fatti siano pacifici ed incontestati e non vi sia la necessità di alcun apporto istruttorio.

Atto amministrativo - Procedimento - Norme in materia di partecipazione previste dalla L. n. 241/1990 - Limitazioni - Debbono essere espressamente previste o debbono comunque chiaramente desumersi dalle relative norme.

Ricorso giurisdizionale - Interesse legittimo - Verifica - Va effettuata in concreto - Tutela delle posizioni di interesse "illegittimo" - Impossibilità - Inapplicabilità del principio alle norme in materia di partecipazione.

La partecipazione del privato al procedimento ha un rilievo centrale nella disciplina dettata dalla L. n. 241/1990, che l'ha configurata come partecipazione alla formazione dei provvedimenti amministrativi, intesa come possibilità effettiva offerta al cittadino di influire in modo a sé favorevole sulla realizzazione di quel progetto di provvedimento - e quindi, sull'assetto degli interessi in gioco - che è l'oggetto della comunicazione di avvio del procedimento (1); l'interesse pubblico all'acquisizione di elementi di giudizio da parte dell'amministrazione sussiste sia nei procedimenti inerenti ad attività discrezionali,  sia, comunque, nei procedimenti destinati a sfociare in atti vincolati, al fine di permettere all'autorità emanante di chiarire preventivamente, in contraddittorio con l'interessato, i fatti e le questioni rilevanti da porre a fondamento del futuro provvedimento, evitando in tal modo di incorrere, all'atto dell'adozione del provvedimento finale, in travisamenti e/o violazioni di legge, e pervenendosi in ogni caso al risultato di limitare i ricorsi al giudice (2).

La garanzia partecipativa di cui trattasi, per la sua portata generale, non può soffrire limitazioni (3), se non quelle specificamente previste dallo stesso art. 7 L. n. 241 (esigenze di celerità o di carattere cautelare (3 bis)), o che appaiano compatibili con la ratio della norma de qua, come, ad es., avviene nelle ipotesi di provvedimenti emanati a seguito di procedimenti attivati ad iniziativa del destinatario dell'atto (4) - o nei casi in cui la finalità sostanziale di garantire la partecipazione del privato sia stata comunque raggiunta (5) - ovvero, ancora, laddove leggi speciali predispongano strumenti partecipativi diversi ed alternativi, comunque adeguati ai suddetti fini (6), o in tutti quei procedimenti che risultano tipizzati dall'ordinamento e per i quali la partecipazione è già assicurata (7).

In particolare, anche quando il provvedimento finale che l'amministrazione deve emanare ha natura vincolata, la garanzia partecipativa di cui si discute deve essere riconosciuta all'interessato (8); con la precisazione che l'obbligo di comunicazione previsto dall'art. 7 L. n. 241 non trova applicazione quando per emanare atti vincolati l'amministrazione non abbia necessità di acquisire i presupposti di fatto da valutare in sede istruttoria (9), ovvero quando i presupposti di fatto risultino pacifici e incontestati (10). La partecipazione del privato al procedimento deve essere garantita anche laddove il procedimento stesso si esaurisca con l'adozione di un unico atto (11).

Non può offrirsi tutela giurisdizionale a posizioni di interesse materiale che si trovino in irrimediabile contrasto con il diritto oggettivo che l'amministrazione è tenuta ad applicare nello svolgimento dell'azione amministrativa, a meno di non voler pervenire all'assurda conclusione che il giudice si renda complice del raggiungimento di un risultato illegittimo (12). Tale principio, tuttavia, non è applicabile nel caso in cui siano state violatele norme in materia di partecipazione al procedimento amministrativo.

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(1) Cfr. T.A.R. Catania, Sez. III , ord. n. 311/1997; T.A.R. Liguria, II, n. 309/1993; C.d.S., Sez. V, n. 606/1997; Trib. sup. acque, n. 23/1998.

(2) Così T.A.R. Liguria, Sez. II, n. 14/1997.

(3) T.A.R. Latina, n. 1005/1997; Cons. Stato, Sez. V, n. 1486/1997; Trib. sup. acque, n. 12/1998.

(3 bis) Cfr. Corte cost., n. 210/1995; Cons. Stato, V, n. 111/1996; Cons. Stato, IV, n. 350/1998; T.A.R. Napoli, I, 26 maggio 1997, n. 1313; Cass. civ., Sez. un., n. 9432/1997.

(4) Cfr. T.A.R. Toscana, I, n. 449/1995; T.A.R. Friuli, n. 64/1996; Cons. Stato, V, n. 65/1998; C.g.a., n. 203/1998.

(5) Cfr. T.A.R. Bari, II, n. 387/1996; T.A.R. Lazio, Sez. III, n. 357/1997; T.A.R. Liguria,Sez.  II, n. 445/1997; T.A.R. Napoli, Sez. I, n. 1313/1997; Cons. Stato, Sez. IV, n. 3/1996; Cons. Stato, Sez. VI, n. 1000/1996; Cons. Stato, Sez. V, n. 306/1997.

(6) T.A.R. Friuli, n. 17/1997; Cons. Stato, Sez. VI, n. 1028/1996.

(7) cfr.: T.A.R., Catania, Sez. I, n. 523/1996.

(8) cfr., fra molte: T.A.R. Liguria, n. 14/1997, cit.; idem, n. 97/1997; T.A.R. Lazio, II, n. 4/1998; Cons. Stato, V, n. 1562/1995; Idem, n. 1131/1997; Trib. sup. acque, n. 38/1995.

(9) T.A.R. Catania, Sez. II, sent.  196/1997.

(10) T.A.R. Napoli, IV, n. 346/1996.

(11) T.A.R. Catania, Sez. III, sent. n. 857/1996.

(12) T.A.R. Catania, Sez. II, sent. nn. 119/1991 e 146/1993.

FATTO

Con il ricorso all'esame la società a responsabilità limitata Presystem ha impugnato gli atti e proposto le domande in epigrafe, premettendo l'esposizione delle circostanze di fatto che appresso si sintetizzano.

Detta società presentava, ai sensi della L. n. 64/1986, all'Irfis - Mediocredito s.p.a. ed all'Agenzia per la promozione dello sviluppo del Mezzogiorno un'istanza volta ad ottenere finanziamenti per l'ampliamento dell'opificio industriale sito in Piano Tavola - Belpasso, adibito alla produzione di elementi prefabbricati in c.a.o. e c.a.v., stipulando poi (30 dicembre 1992) con la predetta Irfis un contratto di mutuo per l'importo di lire 1.800.000.000; ancora successivamente, la società documentava le spese sostenute per lire 2.644.000.000.

Con nota del 5 luglio 1994 l'Irfis invitava la società odierna ricorrente a produrre il certificato antimafia del socio Salvatore Palmeri; quest'ultimo inoltrava apposita istanza alla Prefettura di Catania, e dal canto suo produceva certificazioni in sua disponibilità (certificato generale del Casellario giudiziale di Catania del 7 luglio 1994; certificato di carichi pendenti Pretura del 11 luglio 1994; certificato di carichi pendenti Procura di pari data); ancora, comunicava - 28 luglio 1994 - che la Prefettura di Catania non aveva rilasciato la certificazione richiesta dall'Irfis, trattandosi di persona fisica.

Infine, con lettera del 15 novembre 1994, la società comunicava il proscioglimento del Palmeri dalle accuse di concorso esterno in associazione mafiosa, in forza di decreto-sentenza del G.i.p. di Catania del 21 ottobre 1994, n. 479/1994, e, con successiva lettera del 13 febbraio 1995, rendeva noto che nella compagine sociale non figurava più il Palmeri.

Tuttavia, con atto dichiaratorio del 12 ottobre 1995, l'Irfis s.p.a. chiedeva la risoluzione del contratto, sul rilievo che successivamente alla stipulazione di esso erano risultate specifiche evidenze rilevanti ai fini della normativa antimafia che assumevano efficacia interdittiva definitiva.

Nel D.M. del 30 gennaio 1995 l'istanza di agevolazione finanziaria presentata dalla Presystem s.r.l. veniva inserita, al n. 10691, nell'elenco delle iniziative produttive approvate e non deliberate dai disciolti organismi dell'intervento straordinario nel Mezzogiorno.

Con l'impugnato D.M. n. 10/17028 datato 11 dicembre 1995, è stata respinta la richiesta di agevolazioni finanziarie presentata dalla società ricorrente, e pertanto la stessa è stata esclusa dall'elenco approvato con D.M. 30 marzo 1995; l'esclusione è stata motivata con riferimento all'informativa rilasciata in data 29 giugno 1995 dalla Prefettura di Catania, in cui si segnalavano fatti tali da ritenersi valutabili ai fini ed in relazione alla ratio di cui alla L. n. 490/1994.

Tanto premesso in fatto, la società ricorrente deduce violazione e falsa applicazione dell'art. 4, co. 4 e 6, e dell'all. 1) del d.lgs. n. 490/1990 - difetto di presupposti; violazione e falsa applicazione dell'art. 3 L. n. 241/1990, difetto di presupposto giuridico, insufficienza ed incongruità della motivazione; violazione e falsa applicazione dell'art. 5 e dell'all. 5) del D.L.vo n. 490/1994 - difetto di istruttoria e carenza di presupposti; violazione degli artt. 8 ss L. n. 241/1990.

Costituitosi in resistenza, il Ministero Industria, Commercio e Artigianato ha sostenuto l'infondatezza del ricorso, chiedendone, pertanto, il rigetto.

In particolare, l'amministrazione ha osservato che la inclusione della società Presystem nell'elenco approvato con D.M. 30 marzo 1995 costituisce atto endo - procedimentale, e che quindi la comunicazione di avvio del procedimento non era necessaria, in quanto il decreto impugnato costituiva una delle possibili conclusioni alternative della originaria istanza.

Parte resistente ha anche adombrato la possibilità che non sussista più interesse alla decisione, essendo intervenuta la risoluzione del contratto di mutuo stipulato con l'Irfis (seduta del Consiglio d'amministrazione tenutasi in data 11 agosto 1995).

Infine, si sostiene che le ragioni del provvedimento reiettivo sono da considerare adeguate con riferimento sia alla avvenuta risoluzione disposta dall'Irfis sia al rapporto prefettizio, nel quale si era sottolineato che, malgrado la cessione delle quote, il geometra Palmeri continuava ad esercitare una notevole influenza nell'ambito dell'organismo societario della Presystem s.r.l.

Con documentata memoria depositata in udienza con il consenso di controparte, la società ricorrente ha rilevato che non hanno più ragion d'essere i dubbi ingenerati dall'informativa prefettizia del 29 giugno 1995, depositata da parte resistente, nella quale si faceva presente che, a causa dei procedimenti penali all'epoca pendenti a carico del geometra Palmeri per concorso esterno nel reato previsto dall'art. 416 bis c.p., e per concorso nei reati previsti dagli artt. 353 e 323 C.p., non si poteva escludere il condizionamento mafioso da parte dello stesso nei confronti della società medesima, ancorché egli ne fosse ormai uscito; infatti, i predetti dubbi sono stati fugati con diversi provvedimenti giurisdizionali adottati sia in sede di applicazione delle misure di prevenzione, sia in sede penale (si vedano, in atti: decreto Trib. Catania - sez. misure di prevenzione - n. 43/93 del 15 marzo 1993, confermato dalla c.d.a. con decreto n. 33/93 del 10 dicembre 1993; sentenza assolutoria, per non avere il Palmeri commesso il fatto, pronunciata dal G.u.p. il 12 giugno 1996, divenuta irrevocabile il 28 luglio 1996; sentenza assolutoria "perché il fatto non sussiste" del Trib. pen. Catania, n. 534/96, divenuta irrevocabile il 6 luglio 1996.

Alla pubblica udienza del 27 gennaio 1999 - in cui la difesa di parte ricorrente ha comprovato l'avvenuta incorporazione della Presystem s.r.l. da parte della Palmeri Costruzioni s.p.a. - il ricorso in epigrafe è stato tratto in decisione.

DIRITTO

1. Come meglio esposto in narrativa, la società ricorrente ha impugnato il D. Min. Industria Commercio Artigianato, meglio indicato in epigrafe, che ha denegato alla medesima le agevolazioni finanziarie richieste ai sensi della L. n. 64/1986.

Le ragioni del diniego, sostanzialmente, attengono alla situazione del geometra Salvatore Palmeri, dapprima socio della Presystem s.r.l., poi uscito dalla compagine sociale.

In particolare, il provvedimento impugnato pone, a fondamento del diniego, "l'informativa rilasciata in data 29 giugno 1995 dalla Prefettura di Catania", rilevando che dalla stessa emergono "fatti di rilevanza penale a carico del sig. Salvatore Palmeri, socio promotore della ditta, tali da far ritenere che '... esistono fatti e circostanze che ben possono essere valutati ai fini ed in relazione alla ratio di cui alla normativa n. 490/1994'".

La detta informativa ex art. 4 d.lgs. 490/1994, indirizzata al Direttore dell'Irfis, richiamava i procedimenti penali in corso a carico del Palmeri, e concludeva come si è appena ricordato.

2. Va preliminarmente precisato, quanto alla possibilità, adombrata dall'amministrazione resistente nella memoria da ultimo depositata, di un difetto di interesse processuale ex art. 100 C.p.c. - senza che tuttavia si giunga a formulare una eccezione, limitandosi la difesa erariale a suggerire che "va verificato... l'interesse al ricorso", e che "sembra da escludere che una eventuale decisione positiva del gravame possa far rivivere il rapporto con l'Irfis venuto meno con la delibera di risoluzione" - che in ipotesi come quella in esame non può negarsi l'esistenza quanto meno di un interesse morale alla decisione, data la gravità dei fatti addebitati al socio Palmeri nel corso dei procedimenti penali, dai quali in seguito è stato assolto, ed il conseguente interesse della società a ristabilire un'immagine di affidabilità.

3. Il collegio ritiene, inoltre, di dover precisare che, dal punto di vista sostanziale, la pendenza - ancora all'epoca dell'adozione del d.m. impugnato - dei procedimenti penali a carico del Palmeri (le sentenze assolutorie dai gravissimi reati sono tutte del 1996, come meglio precisato nella precedente esposizione in fatto), giustifica la determinazione del Ministero, oggi impugnata, di respingere l'istanza di cui trattasi (o di revocare il precedente accoglimento, se così vuol intendersi il provvedimento impugnato: v. infra).

A tal fine, è sufficiente rilevare che l'amministrazione ha applicato, nella fattispecie, l'art. 4/6 d.lgs. n. 490/1994, in quanto il rapporto della Prefettura di Catania, trasmesso ai sensi dell'art. 4/4, faceva riferimento a quegli elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa nelle società o imprese interessate (espressione volutamente elastica, intesa a ricomprendere le più varie forme di condizionamento degli operatori economici da parte della criminalità organizzata, e che - è bene precisare - non rimanda ad un concetto penalistico, posto che non esiste una omonima fattispecie di reato; cfr.: T.A.R. Reggio Calabria, n. 565/1996), elementi dall'accertamento dei quali consegue, in forza dello stesso comma 6 della disposizione appena richiamata, il divieto di "stipulare, approvare, autorizzare i contratti o subcontratti" e di "autorizzare, rilasciare o comunque consentire le concessioni e le erogazioni", mentre l'accertamento successivo di detti elementi consente la revoca delle autorizzazioni e concessioni, ovvero il recesso dai contratti.

Ciò premesso, si passa subito ad approfondire le problematiche afferenti le assorbenti censure con le quali si lamentano violazioni di disposizioni aventi ad oggetto il procedimento.

4. A questo ultimo proposito, si precisa che ha poco rilievo accertare - e perciò il collegio prescinderà dalla esaustiva disamina della questione, limitandosi ad accennarvi ove occorre nel corso della trattazione - se l'inclusione della Presystem nell'elenco approvato con D.M. 30 marzo 1995 equivalesse ad approvazione del finanziamento, ovvero costituisse mero atto endo - procedimentale, prodromico al provvedimento finale di accoglimento o rigetto dell'originaria istanza (queste sono le due tesi contrapposte), in quanto ciò non rileva ai fini che qui interessano. Infatti, anche a voler accedere alla seconda tesi, sostenuta dall'amministrazione, ciò sarebbe ininfluente sul piano del procedimento, non potendosene trarre le conseguenze che da parte resistente se ne vorrebbero trarre; in altre parole, la valutazione in ordine alla legittimità del procedimento seguito dall'amministrazione sotto il profilo delle garanzie partecipative non postula la necessaria adesione alla prima tesi, quella di parte ricorrente, e cioè che il provvedimento impugnato costituisce revoca di un beneficio in precedenza concesso, piuttosto che alla seconda, in quanto le disposizioni sul procedimento che stabiliscono garanzie per i privati devono sempre essere rispettate, salvo alcune limitatissime eccezioni che, nella specie, non ricorrono (v. paragrafo successivo).

5. E' fondata la doglianza di violazione degli artt. 8 ss. L. n. 241/1990 (quarto motivo).

Come è noto, la giurisprudenza ha valorizzato le disposizioni che consentono al privato di partecipare al procedimento ed impongono all'amministrazione di rendere possibile tale partecipazione. E' stato posto l'accento, in sede interpretativa, sulla finalità sostanziale dell'art. 7 L. n. 241/1990, ravvisandola nell'agevolare una effettiva partecipazione al procedimento da parte del destinatario del provvedimento finale, che si attua attraverso la rappresentazione delle proprie ragioni con deduzioni e documenti che l'amministrazione ha l'obbligo di prendere in considerazione prima della emanazione del provvedimento destinato ad incidere sulla sfera giuridica del privato.

La partecipazione del privato al procedimento ha un rilievo centrale nella disciplina dettata dalla L. n. 241/1990, che l'ha configurata come partecipazione alla formazione dei provvedimenti amministrativi, intesa come possibilità effettiva offerta al cittadino di influire in modo a sé favorevole sulla realizzazione di quel progetto di provvedimento - e quindi, sull'assetto degli interessi in gioco - che è l'oggetto della comunicazione di avvio del procedimento (cfr.: ord. di questa III sez., n. 311/1997; T.A.R. Liguria, II, n. 309/1993; Cons. Stato, V, n. 606/1997; Trib. sup. acque, n. 23/1998); ma si è altresì sottolineato l'interesse pubblico all'acquisizione di elementi di giudizio da parte dell'amministrazione, e ciò sia nei procedimenti inerenti ad attività discrezionali, cosicché la p.a. possa meglio effettuare - una volta conosciute le ragioni esposte dall'interessato - una ponderata comparazione degli interessi coinvolti, e quindi più efficacemente realizzare la migliore soddisfazione dell'interesse pubblico principale a fronte degli interessi, pubblici e privati, eventualmente coesistenti, sia, comunque, nei procedimenti destinati a sfociare in atti vincolati, al fine di permettere all'autorità emanante di chiarire preventivamente, in contraddittorio con l'interessato, i fatti e le questioni rilevanti da porre a fondamento del futuro provvedimento, evitando in tal modo di incorrere, all'atto dell'adozione del provvedimento finale, in travisamenti e/o violazioni di legge, e pervenendosi in ogni caso al risultato di limitare i ricorsi al giudice (così T.A.R. Liguria, II, n. 14/1997).

Come si accennava alla fine del paragrafo precedente, la garanzia partecipativa di cui trattasi, per la sua portata generale, non può soffrire limitazioni (cfr.: T.A.R. Latina, n. 1005/1997; Cons. Stato, V, n. 1486/1997; Trib. sup. acque, n. 12/1998), se non quelle specificamente previste dallo stesso art. 7 L. n. 241 (esigenze di celerità o di carattere cautelare; cfr.: Corte cost., n. 210/1995; Cons. Stato, V, n. 111/1996; Cons. Stato, IV, n. 350/1998; T.A.R. Napoli, I, 26 maggio 1997, n. 1313; Cass. civ., Sez. un., n. 9432/1997), o che appaiano compatibili con la ratio della norma de qua, come, ad es., avviene nelle ipotesi di provvedimenti emanati a seguito di procedimenti attivati ad iniziativa del destinatario dell'atto - cfr.: T.A.R. Toscana, I, n. 449/1995; T.A.R. Friuli, n. 64/1996; Cons. Stato, V, n. 65/1998; C.g.a., n. 203/1998 - o nei casi in cui la finalità sostanziale di garantire la partecipazione del privato sia stata comunque raggiunta - cfr.: T.A.R. Bari, II, n. 387/1996; T.A.R. Lazio, III, n. 357/1997; T.A.R. Liguria, II, n. 445/1997; T.A.R. Napoli, I, n. 1313/1997; Cons. Stato, IV, n. 3/1996; Cons. Stato, Sez. VI, n. 1000/1996; Cons. Stato, V, n. 306/1997 - ovvero, ancora, laddove leggi speciali predispongano strumenti partecipativi diversi ed alternativi, comunque adeguati ai suddetti fini (T.A.R. Friuli, n. 17/1997; Cons. Stato, VI, n. 1028/1996), o in tutti quei procedimenti che risultano tipizzati dall'ordinamento e per i quali la partecipazione è già assicurata (cfr.: T.A.R., Catania, I, n. 523/1996).

In particolare, è stato affermato - anche se non mancano pronunce di altro segno - che, anche quando il provvedimento finale che l'amministrazione deve emanare ha natura vincolata la garanzia partecipativa di cui si discute deve essere riconosciuta all'interessato (cfr., fra molte: T.A.R. Liguria, n. 14/1997, cit.; Idem, n. 97/1997; T.A.R. Lazio, II, n. 4/1998; Cons. Stato, V, n. 1562/1995; Idem, n. 1131/1997; Trib. sup. acque, n. 38/1995); con la precisazione che l'obbligo di comunicazione previsto dall'art. 7 L. n. 241 non trova applicazione quando per emanare atti vincolati l'amministrazione non abbia necessità di acquisire i presupposti di fatto da valutare in sede istruttoria (sent. n. 196/1997 di questa III sez.), ovvero quando i presupposti di fatto risultino pacifici e incontestati (T.A.R. Napoli, IV, n. 346/1996).
E' stata altresì affermata la necessità di consentire la partecipazione del privato al procedimento anche laddove il procedimento stesso si esaurisca con l'adozione di un unico atto (v. sentenza di questa III sez. n. 857/1996).

6. Orbene, nella fattispecie non ricorre alcuna delle ragioni derogatorie previste dallo stesso art. 7 più volte citato o individuate in via interpretativa.

In particolare, non si ravvisano né esigenze cautelari né esigenze di urgenza che possano giustificare l'omissione della comunicazione di avvio ex art. 7.

Né, d'altra parte, la natura vincolata del provvedimento - ove si voglia qualificarlo come provvedimento di rigetto dell'originaria istanza, che l'amministrazione era tenuta ad emanare in applicazione dell'art. 4, comma 6, d.l.gs. n. 494/1990, mentre, se l'impugnato D.M. è da intendere come revoca di un beneficio già attribuito con l'inserzione nell'elenco approvato con il precedente e più volte richiamato D.M. del marzo 1995, allora si tratta addirittura di atto discrezionale, ai sensi dello stesso comma 6 (secondo il quale l'amministrazione "può" revocare gli atti ampliativi o recedere dai contratti) - come s'è ampiamente illustrato, esclude di per sé l'obbligo di comunicazione di cui trattasi.

Né, anche a voler accedere alla tesi che si tratti di atto vincolato, ricorre una di quelle ipotesi in cui la partecipazione del privato può essere obliterata per assoluta pacificità dei presupposti di fatto in presenza dei quali l'attività (vincolata) deve esplicarsi, versandosi, al contrario, in una fattispecie in cui le circostanze di fatto, per la loro complessità, ed anche per la varietà delle vicende intervenute nel lungo corso del procedimento (iniziato con una istanza del 1991, come emerge dall'elenco approvato con D.M. 30 marzo 1995), sarebbero state meglio valutate dall'amministrazione ove questa non si fosse accontentata della unilaterale ricostruzione datane dalla Prefettura, ed avesse consentito alla società ricorrente di mettere in luce dati favorevoli, o, in ogni caso, rilevanti ai fini della determinazione da adottare, anche al fine di vedere esaurientemente motivato un provvedimento comunque restrittivo.

Per altro, ove si volesse considerare il D.M. impugnato come provvedimento di revoca di un beneficio già sostanzialmente attribuito alla società ricorrente - come al collegio pare preferibile, in base al tenore dell'art. 4/3 D.L. n. 355/1994, gli effetti del quale D.L., non convertito, sono stati fatti salvi dalla L. n. 104/1995, che ha convertito in legge l'ultimo di una nutrita serie di DD.LL. recanti disposizioni urgenti per favorire le attività economiche nel Mezzogiorno, ed in base al tenore dello stesso D.M. impugnato (v. infra) - pur non essendo sembrato necessario un approfondito esame della questione, per la natura per così dire neutra del profilo considerato, che non influenza, come si è già detto, le conclusioni in ordine alle garanzie procedimentali - la necessità della comunicazione ex art. 7 apparirebbe ancor più evidente, trattandosi addirittura di un (nuovo e diverso) procedimento, di secondo grado, a fronte del quale non può dubitarsi della necessità che al soggetto inciso sia consentito di difendere la propria sfera giuridica dalla restrizione, successiva alla concessione di un beneficio, che proviene dalla medesima amministrazione che glielo aveva attribuito (cfr., fra altre: Cons. Stato, V. n. 111/1996 cit.; T.A.R. Umbria, n. 524/1994; T.A.R. Pescara, n. 84/1996).

7. Neppure la circostanza che inizialmente la società Presystem abbia avanzato una istanza per ottenere le agevolazioni di cui alla L. n. 64/1986 esclude l'obbligo di comunicazione ex art. 7 L. n. 241/1990.

Ovviamente il problema non si pone neppure se si ritiene che con il D.M. impugnato l'amministrazione abbia revocato il beneficio già in precedenza concesso, ipotesi in cui la irrilevanza di una originaria domanda è di tutta evidenza, essendo appena il caso di sottolineare che si tratterebbe allora di un procedimento di secondo grado, avviato d'ufficio, e non della prosecuzione dell'originario procedimento; in tali ipotesi, come si è illustrato al paragrafo precedente, è pacifica la sussistenza dell'obbligo di comunicazione dell'avvio di procedimento. Ma anche a voler accedere alla configurazione del procedimento di cui trattasi come procedimento unico ed unitario, iniziatosi con l'istanza della società Presystem e conclusosi con il D.M. impugnato, che tale domanda ha rigettato - come sostenuto dalla difesa erariale, e come ritenuto dalla stessa amministrazione, che si esprime in tali testuali termini nel predetto D.M. - non appare applicabile al caso di specie l'orientamento, in generale condivisibile, richiamato nel paragrafo 5, secondo il quale, in linea di principio, essendo l'avvio del procedimento avvenuto per impulso dello stesso amministrato, si deve derogare al generale dettato della norma in questione.

Nella fattispecie in esame non ricorre la ratio giustificatrice di tale orientamento, per la semplice ragione che nel corso del procedimento protrattosi per diversi anni si sono verificate circostanze sulle quali alla società doveva consentirsi di esporre le proprie ragioni. Infatti, anche se l'inserimento della Presystem nell'elenco approvato con D.M. 30 marzo 1995 non si volesse intendere come definitivo accoglimento dell'istanza, esso, comunque, in considerazione di un duplice profilo imponeva di comunicare alla detta società che stava per essere emanata una ulteriore determinazione di segno negativo. Sotto un profilo soggettivo, l'inserimento nel ripetuto elenco ingenerava nella società l'affidamento in ordine ad una favorevole considerazione della posizione di essa, e, sotto un profilo oggettivo, appariva quanto meno prodromico ad un provvedimento finale vantaggioso, tanto è vero che espressamente il D.M. impugnato si preoccupa di provvedere alla esclusione della società stessa dall'elenco più volte ricordato; pertanto, almeno in parte qua, il provvedimento oggetto di gravame comporta una nuova determinazione restrittiva che incide su una precedente determinazione ampliativa, sia pure provvisoria, con conseguente applicazione dei principi che vigono per i procedimenti di secondo grado. Sotto un profilo sostanziale, poi, deve osservarsi che la società avrebbe potuto, ove avvertita dell'avvio di un procedimento volto ad escluderla dall'elenco di cui trattasi, far presenti circostanze a sé favorevoli, come, ad esempio, lo stato avanzato dei procedimenti penali in corso, e quindi la probabile definizione della posizione del Palmeri, e dunque chiedere un provvedimento soprassessorio in attesa dell'esito di detti procedimenti.

8. Vale la pena di sottolineare che non possono, in ipotesi di violazione delle garanzie procedimentali, trovare applicazione i principi elaborati dalla giurisprudenza del T.A.R. Catania in riferimento al c.d. interesse illegittimo.

Secondo tali principi (per la compiuta esposizione dei quali cfr. le sentt. della II sez. di questo T.A.R. nn. 119/1991 e 146/1993), non può offrirsi tutela giurisdizionale a posizioni di interesse materiale che si trovino in irrimediabile contrasto con il diritto oggettivo che l'amministrazione è tenuta ad applicare nello svolgimento dell'azione amministrativa, a meno di non voler pervenire all'assurda conclusione che il giudice si renda complice del raggiungimento di un risultato illegittimo.

Tuttavia, dato il valore sostanziale della partecipazione al procedimento, che tale valore ha in quanto strumento di democrazia e di trasparenza dell'azione amministrativa, a prescindere dagli (o non soltanto in relazione agli) effetti concreti di vantaggio che è in grado di produrre (in altre parole, tale partecipazione non può essere obliterata in considerazione della eventuale impossibilità di condurre ad un provvedimento favorevole), la considerazione che, nella fattispecie, la pendenza di procedimenti penali in corso per gravi reati giustificava il timore che la Presystem fosse soggetta a tentativi di infiltrazione mafiosa, non può sorreggere una pronuncia di inammissibilità del ricorso per mancanza della situazione tutelata (c.d. interesse illegittimo). Ed infatti, la situazione tutelata in queste ipotesi è sempre da ritenere presente, consistendo essa proprio nel diritto alla partecipazione al procedimento, che, si ripete, costituisce un valore in sé, a prescindere dagli effetti vantaggiosi che in concreto può comportare per il privato, e dovendosi in ogni caso tener conto dell'interesse pubblico all'emanazione di atti preceduti da adeguata istruttoria e congruamente motivati. Per altro, nella fattispecie concreta, come già osservato nella parte finale del paragrafo che precede, la partecipazione della società al procedimento avrebbe potuto spiegare qualche effetto vantaggioso per la medesima.

9. Per tutte le considerazioni che precedono, risulta fondata la quarta censura, e, di riflesso, anche la censura di difetto di motivazione, ed il ricorso deve essere accolto, annullandosi il provvedimento impugnato, con conseguente obbligo dell'amministrazione di riesaminare la posizione della società Presystem (oggi incorporata dalla Palmeri Costruzioni s.p.a.) consentendo alla stessa la partecipazione al relativo procedimento.

10. Ai sensi dell'art. 92/2 c.p.c., ricorrono giusti motivi - tenuto conto da un lato dell'accoglimento di motivi soltanto procedimentali, e dall'altro della circostanza che, come osservato al paragrafo 8, il rispetto delle regole procedimentali avrebbe potuto condurre ad un diverso e/o meglio motivato orientamento dell'amministrazione, ed addirittura evitare la presente controversia - per compensare le spese per metà, facendo carico dell'altra metà, liquidata in dispositivo, al Ministero resistente.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - Sezione staccata di Catania (sez. III) - accoglie il ricorso in epigrafe, annullando, per l'effetto, il D.M. 11 dicembre 1995 n. 10/17028, con conseguente obbligo dell'amministrazione di riesaminare la posizione della società Presystem (oggi incorporata dalla Palmeri Costruzioni s.p.a.) consentendo alla stessa la partecipazione al relativo procedimento.

Spese per metà compensate, per metà a carico dell'amministrazione resistente, che dovrà corrispondere alla società ricorrente la somma complessiva e forfettaria di lire 3.000.000 (tremilioni).