n. 4-1999 - © copyright.

TAR SICILIA-CATANIA, SEZ. III - Sentenza 28 aprile 1999 n. 750 - Pres. Zingales, Est. Anastasi - Tumino (Avv. Ricca) c. Comune di Milazzo ed altri (n.c.) - (accoglie).

Nella valutazione dei titoli, assumono carattere residuale i cosiddetti "titoli vari", cioè le pubblicazioni, l'idoneità in precedenti concorsi, i titoli di specializzazioni, la frequenza con profitto di corsi di perfezionamento etc. (5), che comportano l’attribuzione di un punteggio aggiuntivo rispetto a quello spettante in base alle prove di esame sostenute e superate; invero, i "titoli vari", detti anche titoli valutabili (anch’essi di natura culturale) rispondono all’interesse pubblico di attestare un livello di istruzione e/o professionale superiore a quello "base" individuato dai requisiti di ammissione -e, quindi, sono funzionali alla definizione complessiva della situazione globale del candidato, mediante la previsione di un punteggio aggiuntivo, che, generalmente, è rimesso alla valutazione discrezionale della Commissione di esame mediante la prefissione di criteri di massima, entro il limite dei parametri normativamente predeterminati.

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(1) Cons. Stato, Sez. V, 1 giugno 1992 n. 472.

(2) T.A.R. Emilia Romagna Bologna, 28 luglio 1983 n. 383.

(3) Cons. Stato, Sez. V, 25 febbraio 1997, n. 184; C.G.A., 1 dicembre 1977 n. 221 e Cons. Stato, Sez. V Sez., 20 aprile 1979 n. 202.

(4) T.A.R. Toscana Firenze Sez.3 25 giugno 1992 n. 308; Cons. Stato, Sez. V, 20 aprile 1979 n. 202; Cons. Stato, Sez. V, 15 ottobre 1989 n. 650; T.A.R. Lombardia, Brescia, 30 luglio 1984 n. 685; C.G.A., 20 dicembre 1988 n. 226; alla stregua del principio, nella specie, il T.A.R. ha ritenuto che "il ricorrente, che ha conseguito l’abilitazione con una votazione superiore al minimo (122/180), in coerenza con le previsioni di cui alla lettera b) dell’art. 4 dell’invocato D.A. 3 febbraio 1992 n. 12, ha diritto al punteggio corrispondente, compreso fra 2 per il minimo e 4 per il massimo".

(4) Cons. Stato, Sez. V, 8 marzo 1981 n. 79; Cons. Stato, Sez. V, 10 giugno 1989 n. 360; Cons. Stato, Sez. V 8 giugno 1971 n. 504

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sez. III°), composto dai signori:

dott. Vincenzo Zingales Presidente

dott. Biagio Campanella Consigliere

dott.ssa Concetta Anastasi I° Referendario Rel.Est.

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n.3882/96 proposto da Tumino Luigi, rappresentato e difeso dall'avv. Lucio Ricca, presso il cui studio, in Catania, corso Italia, n.171 è elettivamente domiciliato

CONTRO

1)il Comune di Milazzo, in persona del suo Sindaco pro-tempore, non costituito in giudizio;

2)la Commissione Giudicatrice del concorso pubblico per titoli ad un posto di Comandante dei Vigili Urbani, indetto dal Comune di Milazzo con provvedimento del 12.3.96, pubblicato nella G.U.R.S. –Servizi Speciali Concorsi n.3 del 30.3.96- in persona del Presidente pro-tempore, non costituita in giudizio;

E NEI CONFRONTI DI

1)De Francesco Salvatore, non costituito in giudizio;

2)Giambarresi Salvatore, non costituito in giudizio;

PER L'ANNULLAMENTO

della deliberazione del Comune di Milazzo n.1034 del 18.7.1996 e, per quanto di ragione, del bando di concorso del 12.3.1996 nonché di ogni altro atto o provvedimento presupposto, connesso o conseguenziale.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Constatata la omessa costituzione in giudizio dell'Amministrazione intimata;

Visti gli atti tutti del giudizio;

Designato Relatore, alla pubblica udienza del 27.1.1998, il I° Referendario dott.ssa Concetta Anastasi;

Udito l'avv. Lucio Ricca per il ricorrente;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con atto notificato in data 19.8.1996, il ricorrente premetteva di aver partecipato al concorso pubblico per titoli per la copertura di un posto di prima qualifica dirigenziale, "Comandante dei Vigili Urbani", indetto dal Comune di Milazzo con atto del 12.3.96 e concluso con l’epigrafato provvedimento, con cui al ricorrente veniva attribuito il 5° posto con punti 51,85 (48 per titoli di studio e 3,85 per titoli di servizio), con esclusione della valutazione dei titoli professionali, nonostante l’esponente avesse regolarmente documentato il conseguimento dell’abilitazione all’esercizio professionale di dottore commercialista nonché la frequenza ad un corso annuale, con esame finale, organizzato dalla Regione Siciliana.

A sostegno del proprio ricorso, deduceva:

1) violazione del Decreto dell’Assessore Regionale Enti Locali del 3.2.1992;

2) eccesso di potere per travisamento dei fatti, falsità dei presupposti e violazione del bando. In subordine: illegittimità del bando di concorso per violazione del D.A. del 3.2.1992: invalidità derivata del provvedimento impugnato.

Concludeva per l’accoglimento del ricorso, con ogni conseguenziale statuizione anche in ordine alle spese.

Non si costituiva l’intimata amministrazione per esistere al presente ricorso.

Questa Sezione, con ordinanza n.305 del 9.10.1996, disponeva incombenti istruttori.

Alla pubblica udienza del giorno 27 gennaio 1998, il difensore della parte ricorrente produceva una dichiarazione del Comune di Milazzo, prot. 43/2728 del 20.1.1998, con cui si rendeva noto che, a seguito della rinunzia della candidata classificatasi al 2° posto, il controinteressato dott. De Francesco era stato invitato a presentarsi in servizio e che, alla medesima data, non era ancora pervenuta al Comune alcuna risposta.

Quindi, il ricorso passava in decisione.

DIRITTO

1.1.Possono essere esaminati contestualmente entrambi i motivi di ricorso svolti con il presente gravame, in quanto le questioni fondamentali, su cui si incentra l’impugnativa, in correlazione con lo specifico interesse del ricorrente, vertono, in sostanza, sulla omessa valutazione dei seguenti titoli: a) l’abilitazione all’esercizio della professione di dottore commercialista; e b) l’attestato di frequenza ad un corso di formazione professionale con esame finale, organizzato dalla Regione Siciliana.

La "lex specialis" del procedimento, costituita dal bando pubblicato sulla G.U.R.S.- Serie speciale Concorsi n.3 del 30.3.1996, richiede, ai fini della partecipazione al concorso, il duplice requisito del possesso del titolo di studio "diploma di laurea in discipline giuridiche od economiche o titoli equipollenti" (punto 5), nonché "esperienza di servizio, adeguatamente documentata":

a) "di 5 anni cumulabili nella pubblica amministrazione, enti di diritto pubblico, aziende pubbliche e private, in posizione di lavoro corrispondenti per contenuto, alle funzioni della qualifica funzionale immediatamente inferiore al posto messo in concorso";

ovvero:

b) "di cinque anni di comprovato esercizio professionale correlato al titolo di studio richiesto con relativa iscrizione all’albo ove necessaria".

Pertanto, secondo un’interpetazione letterale e sistematica del bando che dia prevalenza alle espressioni letterali in esso contenute, senza attribuire rilevanza - attraverso procedure ermeneutiche ed integrative - a significati inespressi nel testo del bando stesso (Cons. Stato V Sez. 1 giugno 1992 n. 472), la "lex specialis" del procedimento richiede il possesso del titolo di studio del diploma di laurea in discipline giuridiche od economiche o titoli equipollenti nonché un ulteriore requisito aggiuntivo, che, può essere costituito, in alternativa, o da esperienza di servizio a) di 5 anni cumulabili nella pubblica amministrazione, enti di diritto pubblico, aziende pubbliche e private, in posizioni di lavoro corrispondenti per contenuto, alla qualifica funzionale immediatamente inferiore al posto messo a concorso; oppure da esperienza b) 5 anni di esercizio professionale correlato al titolo di studio richiesto con relativa iscrizione all’albo ove necessaria.

Per quanto non espressamente, previsto, il bando richiama la disciplina di cui al Decreto dell’Assessore Regionale Enti Locali n.12 del 3.2.1992, ai fini della valutazione dei titoli (pag.1 del bando, 2° colonna, 2° capov.).

1.2. Nel caso di specie, dagli atti acquisiti al presente giudizio (relazione dell’amministrazione resistente, depositata in esito all’O.C.I. n.305 del 9.10.1996, non contestata ex adverso) risulta che il ricorrente è stato assunto dal Comune di Avola con la qualifica di "Comandante dei Vigili Urbani –VIII° qualifica funzionale" in data 13.2.1995 e che, non avendo ancora maturato il possesso del requisito dei cinque anni di esperienza di servizio nella P.A., è stato ammesso a partecipare al concorso in forza del requisito dei cinque anni di comprovato esercizio professionale correlato al titolo di studio con relativa iscrizione all’albo.

Infatti, il ricorrente, laureato in Economia e Commercio presso l’Università degli Studi di Messina in data 7.7.1986, ha conseguito l’abilitazione all’esercizio della professione di dottore commercialista in data 9.4.1987 con la votazione di 122/180 presso la predetta Università e si è, quindi, iscritto all’Ordine dei Dottori Commercialisti di Messina in data 1.8.1988, da cui risulta essersi cancellato in data 20.3.1995.

Secondo l’amministrazione, perciò, l’abilitazione all’esercizio professionale del ricorrente non sarebbe potuta essere valutata come titolo, in quanto la stessa concorre ad integrare il requisito per la stessa partecipazione alla selezione concorsuale di che trattasi (in quanto presupposto necessario per ottenere la richiesta iscrizione all’albo professionale).

1.3. Occorre premettere alcune osservazioni di carattere generale.

L’iscrizione nell'albo professionale (e, perciò la possibilità di esercizio della libera professione corrispondente al titolo di studio posseduto dal candidato, come richiesto dal bando di che trattasi) postula necessariamente il superamento dell'esame di Stato di dottore commercialista a norma dell'art. 2 del d.P.R. 27 ottobre 1953 n.1067, per la cui ammissione e' richiesta la laurea in economia e commercio (art.173 R.D. 31 agosto 1933 n.1592).

Infatti, in carenza della iscrizione all’albo, l’eventuale esercizio della professione di dottore commercialista potrebbe integrare gli estremi del delitto di cui all'art. 348 c.p., che ha natura di norma penale "a struttura aperta", proprio perché presuppone l'esistenza di norme giuridiche diverse (nel caso di specie, quelle sopracitate) che pongono le condizioni oggettive e soggettive per l'esercizio di determinate professioni (ovviamente, la sussumibilità delle fattispeci nelle previsioni di cui all’art.348 c.p. ricorre soltanto in caso di abusivo esercizio di attività espressamente riservata agli iscritti all’albo di dottore commercialista dall'art.1, lett. a) e b), del D.P.R. n.1067/1953, come, ad es.: tenuta della contabilita', stime commerciali e finanziarie, verifica e revisione dei bilanci, amministrazione e liquidazione di aziende, consulenza fiscale, etc., essendo consentite quelle attività che non implicano necessariamente contributi di consulenza tecnico-contabile che, generalmente, assumono scarso rilievo professionale nelle materie finanziarie, tanto che possono essere svolte anche da altri professionisti, come, ad esempio, i consulenti del lavoro).

1.4. Il bando per cui è causa individua due categorie di candidati laureati in discipline giuridico-economiche aventi diritto alla selezione, ciascuna diversificata rispetto all’altra: a) quella dei candidati aventi esperienza di 5 anni nella P.A. e b) quella dei candidati aventi esperienza di 5 anni di esercizio professionale con iscrizione all’albo corripondente al titolo di studio posseduto.

La diversità delle due categorie di candidati laureati risulta altresì confermata dal divieto d'iscrizione nell'albo dei dottori commercialisti, riveniente dall'indiretta previsione d'incompatibilita' stabilita dall'art.3, comma 2°, del D.P.R. n.1067/1953, per gli impiegati delle pubbliche amministrazioni qualora gli ordinamenti loro applicabili vietino l'esercizio della libera professione (es. il T.U. N.3/1957 per i dipendenti dello Stato, il d.m. 16 marzo 1970 per i dipendenti delle Camere di Commercio, etc.).

Il ricorrente, laureato in economia e commercio, è stato ammesso a partecipare alla selezione concorsuale in quanto appartenente alla categoria b), per aver svolto per almeno 5 anni l’esercizio della professione di dottore commercialista.

1.5. Secondo un principio di carattere generale, i requisiti di ammissione dei candidati ai pubblici concorsi non vengono, di norma, valutati di per sé, in assoluto, ai fini della graduatoria, in quanto, essendo identici, risulterebbero neutri, comportando per ciascun interessato un pari incremento di punteggio (T.A.R. Emilia Romagna Bologna, 28 Lug 1983 n.383), con la conseguenza che va ritenuta illegittima l'attribuzione di un punteggio al titolo di studio conseguito con votazione minima, ove tale titolo sia necessariamente posseduto da tutti i candidati in quanto richiesto per la partecipazione al concorso (Consiglio Stato sez. V, 25 febbraio 1997, n. 184; C.G.A. 1 dicembre 1977 n.221 e Cons. Stato, V Sez., 20 aprile 1979 n.202).

Al contrario, generalmente, la disciplina dei concorsi nella pubblica amministrazione consente l’attribuzione di un punteggio ulteriore al titolo di studio prescritto per l'ammissione al concorso, se conseguito con votazione superiore a quella minima, con il limite che detta attribuzione non debba essere talmente elevata da divenire determinante rispetto agli altri titoli (T.A.R. Toscana Firenze Sez.3 25 Giu 1992 n.308; Cons. Stato, Sez.V, 20 aprile 1979 n.202; Cons. Stato, Sez. V, 15 ottobre 1989 n.650; T.A.R. Lombardia, Brescia, 30 luglio 1984 n.685; C.G.A. 20 dicembre 1988 n.226).

Nel caso di specie, il ricorrente, che ha conseguito l’abilitazione con una votazione superiore al minimo (122/180), in coerenza con le previsioni di cui alla lettera b) dell’art.4 dell’invocato D.A. 3 febbraio 1992 n.12, ha diritto al punteggio corrispondente, compreso fra 2 per il minimo e 4 per il massimo.

La tesi dell’amministrazione, infatti, non può essere condivisa, soprattutto se si tiene conto che lo stesso D.A. n.12/1992 - richiamato dal bando per quanto non espressamente disciplinato- prevede (art.5) i criteri di attribuzione di punteggio con riferimento ai "servizi prestati presso enti pubblici, nella misura massima di cui al precedente art.1 (20%= punti 20)", che pure costituiscono un requisito di ammissione per la partecipazione al concorso da parte dell’altra categoria di soggetti aventi diritto alla selezione (cioè dei dipendenti aventi 5 anni di esperienza nella P.A.).

Invero, la tesi dell’amministrazione, ove portata alle sue coerenti conseguenze, condurrebbe all’inammissibile risultato di determinare una ingiustificata disparità di trattamento ex art.3 Cost. fra le due diverse categorie di partecipanti al concorso, in quanto, mentre ai dipendenti della P.A. viene attribuito punteggio sia ai titoli di servizio (art.5 del D.A. precitato) che anche all’eventuale possesso dell’abilitazione all’esercizio professionale (art.4, lettera b del D.A. precitato), alla categoria dei liberi professionisti, non potrebbe essere attribuito alcun punteggio per i titoli di servizio nella P.A. e neanche al titolo professionale dell’abilitazione.

Pertanto la doglianza per la omessa valutazione del titolo dell’abilitazione all’esercizio professionale si appalesa fondata.

2.1. Il ricorrente deduce altresì violazione del D.A. 3.2.1992 n.12 per omessa valutazione di un corso per addetto materie fiscali tributarie e previdenziali tipo a/A, con esame finale, tenuto dall’Istituto Addestramento Lavoratori (I.A.L.-C.S.L.) e finanziato dall’Assessorato Regionale del Lavoro e della Previdenza Sociale ai sensi della L. R. 6.3.76 n.24 (attestato di qualificazione professionale rilasciato il 1° luglio 1986), frequentato dal ricorrente nell’anno formativo 1983/84, dal 24.11.1983 al 29.4.84 (attestato di frequenza rilasciato in data 13.6.94).

Nella valutazione dei titoli, assumono carattere residuale i cosiddetti "titoli vari", cioè le pubblicazioni, l'idoneità in precedenti concorsi, i titoli di specializzazioni, la frequenza con profitto di corsi di perfezionamento etc., (Cons. Stato, Sez.V 8 marzo 1981 n.79; Cons. Stato, Sez. V, 10 giugno 1989 n.360; Cons. Stato, Sez. V 8 giugno 1971 n.504), che comportano l’attribuzione di un punteggio aggiuntivo rispetto a quello spettante in base alle prove di esame sostenute e superate.

Invero, mentre i requisiti di ammissione (di natura culturale) rispondono all’interesse pubblico di far partecipare al concorso candidati aventi già un livello di istruzione e/o professionale predeterminato nelle sue caratteristiche essenziali -in funzione del tipo di attività potenzialmente da svolgere- i "titoli vari", detti anche titoli valutabili (anch’essi di natura culturale) rispondono all’interesse pubblico di attestare un livello di istruzione e/o professionale superiore a quello "base" individuato dai requisiti di ammissione -e, quindi, sono funzionali alla definizione complessiva della situazione globale del candidato, mediante la previsione di un punteggio aggiuntivo, che, generalmente, è rimesso alla valutazione discrezionale della Commissione di Esame mediante la prefissione di criteri di massima, entro il limite dei parametri normativamente predeterminati.

Dall’esame degli atti e dei documenti acquisiti al presente giudizio, non risulta che l’amministrazione abbia fornito adeguata e congrua motivazione sulle ragioni per le quali ha ritenuto di non dover valutare il corso regionale frequentato dal ricorrente.

2.2. L’attenta lettura della legge reg. 6 marzo 1976 n.24 - al cui schema normativo risulta conformato il corso svolto dal ricorrente - consente di desumere che l'attribuzione di denaro pubblico (a totale copertura dei costi) rappresenta, nella fattispecie, il punto di emersione, sul piano finanziario, di una ben più articolata convenzione di affidamento dell'esercizio di una attività -assunta per legge e strutturata dalla Regione Siciliana come "servizio pubblico" (art.1)- ad un ente privato, avente per fine la formazione professionale senza scopo di lucro (art.4 lettera c).

In sostanza, tale ente, attraverso un meccanismo di "sostituzione", gestisce un’attività addestrativa ed a carattere extrascolastico a nome proprio, ma in vece e per conto dell'Amministrazione Regionale, attenendosi strettamente ai moduli operativi da quella dettati ed inserendosi, quale stazione operativa terminale, nell'organico e pianificato assetto da quella dato al servizio.

Invero, il rapporto normativamente predeterminato ex lege regionale n.24/76 evidenzia gli elementi caratterizzanti un "rapporto di servizio" sia sotto l’aspetto strutturale che funzionale attraverso:

a) il profilo della posizione partecipativa dell'ente privato affidatario dello svolgimento di corsi di addestramento ai modi dell'azione amministrativa, che si manifesta: 1) con l’imposizione di svolgere, di norma, la propria attività presso appositi centri di formazione professionale, intesi come complessi di locali e di attrezzature stabilmente ed esclusivamente destinati a quello scopo (cfr. art.7), la cui gestione è affidata (preferibilmente, ma non esclusivamente) agli enti locali (art.5 lett. b); 2) con la disciplina dell’organizzazione e del funzionamento dei centri dettata da un regolamento interno (art.8), secondo un modello elaborato da apposita "Commissione regionale per la formazione professionale dei lavoratori";

b) il profilo dell'inserimento dell'ente gestore dei corsi di addestramento entro schemi operativi strutturali di base, con assunzione di vincoli particolari, attinenti allo svolgimento delle attività secondo regole inderogabili dettate dalla P.A., esplicantesi: 1) nella limitazione della libertà di scelta del personale preposto alle attività formative (art.13), in particolare del personale docente, per il quale viene richiesta la iscrizione in un apposito albo regionale (art.14); 2) in altre modalità come la definizione degli ordinamenti didattici, delle condizioni di ammissione ai corsi, della durata complessiva dei cicli formativi e dei singoli corsi, del numero e della ripartizione delle ore di insegnamento, costituenti compito d'iniziale impostazione riservato ad uffici centrali di vertice (Assessore ed apposita Commissione, ex art.11 e 15), cui è altresì attribuito il compito conclusivo della sopraintendenza alle prove finali teorico-pratiche oltre all'accertamento della idoneità degli allievi ed al rilascio di un attestato di qualificazione o specializzazione, che vale quale titolo di preferenza ai fini dell'avviamento al lavoro (art.12).

In sostanza, dal quadro normativo di cui alla legge reg. n.24/76, emerge che i corsi formativi dalla medesima disciplinati, in quanto iniziativa di formazione professionale prescelta, controllata e coordinata dall'Assessorato, rappresentano una frazione attuativa di un complessivo "piano regionale", annuale o pluriennale (artt. 5 e 6) e si qualificano per la funzione strumentale rispetto ai fini mirati dal piano medesimo (conf. Cassazione Penale Sez. VI, 15 febbraio 1994; C. Conti Sez. Giur. Sicilia 6 aprile 1992 n.53; Cassazione Civile Sez. Un., 17 ottobre 1991 n.10963; Cassazione Civile Sez. Un., 30 marzo 1990 n.2612; Cassazione Civile, Sez. Un., 30 marzo 1990 n.2611; C. Conti Sez. Giur. Sicilia 11 agosto 1988 n.69; C. Conti Sez. Giur. Sicilia 16 dicembre 1988 n.146).

2.3. In conclusione, l’acclarata presenza di vincoli di assoggettamento dell’ente gestore di corsi all’apparato regionale (compreso quello del rendiconto dell'impiego del finanziamento ricevuto dalla Regione), i compiti continui di vigilanza e di controllo da parte dell'Assessore Regionale (art. 19) -che si estendono anche al rilevamento di eventuali carenze tecnico/didattiche (art.10) e possono approdare alla inflizione di misure cautelari e sanzionatorie (sospensione della attività di addestramento, revoca del contributo, etc.)- nonché l'assoggettamento dell’istituto di addestramento alla giurisdizione della Corte dei Conti, in materia di responsabilità patrimoniale per danno erariale (Cassazione civile Sez. Un. 5 marzo 1993, n.2668), sono tutti elementi comprovanti in modo inequivocabile che il corso frequentato dal ricorrente rientra nell’ipotesi di cui alla lettera c dell’art.4 del più volte citato D.A. n.12/1992, che prevede l’attribuzione di punteggio.

Perciò, anche questa seconda doglianza del ricorrente merita adesione.

In conclusione, il ricorso va accolto e, per l’effetto, va posto l’obbligo in capo alla Commissione Esaminatrice di riesaminare la posizione del ricorrente, attribuendo l’ulteriore punteggio al medesimo spettante per aver conseguito l’abilitazione all’eserczio professionale ex lettera b) dell’art.4 del D.A. n.12/92 nonché per aver frequentato il corso regionale di formazione, ai sensi dell’art.4, lettera c) del medesimo D.A. n.12/1992.

Le spese di lite possono essere compensate, in applicazione dell'art.92, I° capv.c.p.c.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia -Sezione Staccata di Catania (Sez.III°), definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo ACCOGLIE e, per l’effetto, pone l’obbligo, in capo alla Commissione Esaminatrice, di riesaminare la posizione del ricorrente, attribuendo l’ulteriore punteggio al medesimo spettante per aver conseguito l’abilitazione all’esercizio professionale ex lettera b) dell’art.4 del D.A. 3.2.92 nonché per aver frequentato il corso regionale, ai sensi dell’art.4, lettera c) del medesimo D.A. n.12/1992, come in parte motiva.

Dispone l’integrale compensazione delle spese e degli onorari del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità Amministrativa.

Così deciso in Catania, nella camera di consiglio del 27 gennaio 1998 .

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

PUBBLICATA IL 28.4.1999.